17. Что представляет собой Лиссабонский договор о реформе Европейского Союза 2007 г.?

17. Что представляет собой Лиссабонский договор о реформе Европейского Союза 2007 г.?

С наступлением XXI века, вскоре после подписания 26 февраля 2001 г. Ниццкого договора о внесении поправок в действующие учредительные документы Европейского Союза (см. вопросы № 10 и № 24), руководители всех государств-членов на встрече в верхах в Лаакене (пригород Брюсселя) согласились с необходимостью более масштабной, по сути всеобъемлющей реформы правовых устоев этой интеграционной организации.

Намеченная реформа преследовала следующие главные цели:

— упростить внутреннее устройство Европейского Союза, т. е. ликвидировать структуру трех опор (см. вопрос № 14);

— повысить эффективность принятия решений на европейском уровне, главным образом, за счет сокращения количества вопросов, по которым государства-члены еще располагают правом вето;

— демократизировать весь процесс функционирования Европейского Союза посредством расширения прерогатив Европейского парламента и более активного привлечения к этому процессу парламентов государств-членов.

В соответствии с одобренной на встрече в верхах Лаакенской декларацией от 15 декабря 2001 г. (официальное название: «Декларация о будущем Европейского Союза») было решено подготовить подлинно новый, единый конституционный договор Европейского Союза, заменяющий собой ранее подписанные учредительные документы. Включение в заголовок будущего договора термина «конституция» свидетельствовало о том, что Европейский Союз уже обладает элементами государственности (см. вопрос № 31). Напротив, договорная форма конституции Союза указывала на сохранение у него черт международной организации (см. вопрос № 30).

Для подготовки конституционного договора на основании Лаакенской декларации было созвано специальное учредительное собрание — Европейский конвент под председательством бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстена. В состав Европейского конвента вошли представители законодательной и исполнительной ветвей власти всех государств-членов и государств-кандидатов, а также представители соответствующих институтов Европейского Союза в целом (Европейский парламент и Европейская комиссия).

В течение полутора лет — с февраля 2002 г. по июль 2003 г. — Европейский конвент подготовил проект конституционного договора, который после доработки его текста на межправительственной конференции был официально подписан всеми государствами-членами в Риме 29 октября 2004 г. Документ получил официальное название «Договор, устанавливающий Конституцию для Европы» (неофициально: Европейская конституция или Конституция Европейского Союза)[35].

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не вступил в силу, так как был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.). Одной из причин отрицательного голосования большинства граждан этих стран служили опасения по поводу превращения Европейского Союза в «сверхгосударство», о чем могло свидетельствовать использование в названии документа термина «конституция».

С другой стороны, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, успешно прошел ратификацию в 18 государствах-членах, т. е. в ²/₃ от их общего числа (в частности, в Испании и Люксембурге на референдумах). Поскольку документ реально обеспечивал совершенствование интеграционных механизмов на европейском уровне, после двухлетнего «периода размышления» было решено ввести в действие его основные положения в иной форме, без слова «конституция».

С этой целью текст Европейской конституции был трансформирован в новый договор, подписанный государствами-членами в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Его официальное название: Лиссабонский договор 2007 г. (полностью: «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»). Неофициальное название: «Договор о реформе Европейского Союза».

Лиссабонский договор 2007 г. подтвердил нововведения Европейской конституции, но представил их в виде поправок в действующие учредительные документы. Наиболее фундаментальные положения проекта Европейской конституции включены им в Договор о Европейском Союзе 1992 г. Положения детализирующего характера включены в Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза. Некоторые изменения также претерпел Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Для вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., как и предшествующих ему ревизионных договоров (Амстердамского 1997 г., Ниццкого 2001 г. и др.), требовалась его ратификация всеми государствами-членами. В отличие от проекта Европейской конституции, почти во всех государствах-членах этот процесс осуществлялся парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где первый референдум по Лиссабонскому договору, состоявшийся 12 июня 2008 г., принес негативный результат. Повторный референдум в этой стране был назначен на 2 октября 2009 г., и его результаты на момент написания этой книги были неизвестны[36].

Вероятное вступление в силу Лиссабонского договора в 2010 г. фактически должно привести к возникновению «нового» Европейского Союза, который будет иметь более простое внутреннее устройство, функционировать более эффективно и демократично. Тем самым в значительной мере будут достигнуты главные цели реформы, поставленные при подписании Лаакенской декларации и подготовке Европейской конституции.

Основные достижения Лиссабонского договора заключаются в следующем:

1. Упрощается внутреннее устройство Европейского Союза. «Новый» Европейский Союз (Союз, реформированный Лиссабонским договором) не будет включать в себя никаких опор (см. вопрос № 14). Он наделяется единой компетенцией и правосубъектностью, в том числе на международной арене.

Ключевой элемент в структуре прежнего Союза — Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) — прекращает существование, а его учредительный договор (Римский договор 1957 г.) с новым содержанием становится одним из двух учредительных документов «нового» Союза (с новым названием: «Договор о функционировании Европейского Союза»).

Единственную сложность в понимании устройства «нового» Европейского Союза представляет сохранение Лиссабонским договором Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), входящего ныне вместе с Европейским сообществом в первую опору.

Евратом в дальнейшем продолжит функционирование как формально самостоятельная организация со своим учредительным договором и с тем же, что и Союз, составом государств-членов (Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., действующий между 27 государствами).

В то же время поправки, внесенные Лиссабонским договором в Договор о Евратоме 1957 г., предусматривают, что Европейское сообщество по атомной энергии будет управляться непосредственно руководящими органами (институтами) Европейского Союза. Фактически Евратом превращается в своеобразный «филиал» Союза, имеющий одинаковый с ним состав государств-членов и управляемый одними и теми же людьми.

В дальнейшем не исключено проведение более значительной реформы правовых устоев Европейского сообщества по атомной энергии, по результатам которой положения Договора о Евратоме могут быть инкорпорированы в учредительные документы «нового» Союза, а сам Евратом, аналогично Европейскому сообществу, — прекратить существование.

2. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего «исключительной компетенции» (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и «совместной компетенции» (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза)[37].

3. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным «биллем о правах» подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия (см. вопрос № 84).

В случае такого присоединения действия и бездействие наднациональных органов Союза можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) — так же, как в настоящее время обжалуются акты национальных органов европейских стран (см. вопрос № 49).

Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах (см. вопросы № 84–87) признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами «нового» Союза (т. е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).

4. Повышается эффективность и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений («организационного механизма») Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, — Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер (см. разделы VI и VII).

В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием «Положения о демократических принципах»: равенство граждан Союза, «которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений» (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).

К числу демократических принципов относится и «гражданская инициатива», т. е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне (см. вопрос № 8).

5. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры (см. вопрос № 38), Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности (см. вопрос № 35), постоянного Председателя Европейского совета (см. вопрос № 36).

6. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности (см. раздел XXII). В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого «пространства свободы, безопасности и правосудия» (см. раздел XXI).

В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др. (см. вопрос № 82).

Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве (см. вопрос № 15), что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.

7. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.

8. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление «привилегированных отношений» с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.

Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».

В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые «могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий».

В соответствии с Лиссабонским договором кардинальные изменения должна претерпеть система учредительных документов Европейского Союза. Она станет значительно более простой и логичной по сравнению с той, которая существует в настоящее время (в 2009 г.) и охарактеризована выше (см. вопрос № 15).

Как уже отмечалось, Лиссабонский договор в форме поправок инкорпорирует основные положения не вступившей в силу Европейской конституции 2004 г. Наиболее фундаментальные нормы проекта Европейской конституции включены в Договор о Европейском Союзе 1992 г., или «Маастрихтский договор», который в настоящее время уступает по значению «Римскому договору» (Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

Напротив, в «новом» Союзе именно Договор о Европейском Союзе 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) становится базовым учредительным документом организации. В нем закреплены главные принципы устройства Европейского Союза, а также общие правовые начала его внешней политики.

Как следствие, Договор о Европейском Союзе в «лиссабонской» редакции является достаточно небольшим по объему (в доктрине его отсюда нередко называют «мини-договор»). Он включает преамбулу и 55 статей, распределенных в шести разделах.

Раздел I «Общие положения» (ст. 1–8) провозглашает создание Европейского Союза (ст. 1) и определяет его сущностные характеристики: ценности (ст. 2), цели (ст. 3), принципы взаимоотношений с государствами-членами (ст. 4) и др.

Раздел II «Положения о демократических принципах» (ст. 9-12) фиксирует основополагающие гарантии демократического устройства Союза (см. выше).

Раздел III «Положения об институтах» (ст. 13–19) определяет систему руководящих и иных органов Европейского Союза (Европейский парламент, Европейский совет и др.), важнейшие принципы их правового статуса.

Раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 20) закрепляет наиболее общие правила относительно возможности групп государств-членов в количестве не менее девяти развивать более тесную взаимную интеграцию в рамках Европейского Союза. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, детализируются во втором учредительном документе — Договоре о функционировании Европейского Союза.

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 21–46) посвящен закреплению правовых основ политики Союза в отношении стран, не входящих в его состав (третьих стран). Здесь же заложены основы военно-политической интеграции государств — членов Европейского Союза («общая политика безопасности и обороны»).

Раздел VI «Заключительные положения» (ст. 47–55) дополняет раздел I другими нормами общего и заключительного характера, в частности устанавливает условия и порядок приема новых государств-членов, право выхода действующих государств-членов и его процедуру (см. выше), процедуры пересмотра учредительных документов Союза (Договора о Европейском Союзе и рассматриваемого ниже Договора о функционировании Европейского Союза).

Процедуры пересмотра являются едиными для обоих учредительных документов. При этом в «новом» Европейском Союзе они становятся более демократичными, чем в настоящее время: право инициировать поправки приобрел Европейский парламент (наравне с любым государством-членом и Европейской комиссией), а для новых крупномасштабных реформ учредительных документов предусмотрен созыв специального представительного органа — Конвента — аналогичного тому, который разрабатывал проект Европейской конституции.

В то же время каждое государство-член сохраняет право абсолютного вето на пересмотр любой нормы учредительных документов, т. е. и в «новом» Союзе они в полной мере сохраняют качество международных договоров.

Второй учредительный документ «нового» Союза — Договор о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора). Такое наименование, как отмечалось выше, получил «Римский договор» 1957 г., который первоначально назывался Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (Договором о ЕЭС), затем — Договором об учреждении Европейского сообщества (Договором о ЕС).

Упомянутый Договор в «лиссабонской» редакции приобретает новое юридическое назначение: организовать «функционирование Союза» и определить «сферы, границы и порядок осуществления его компетенции» (ст. 1 Договора о функционировании Европейского Союза).

Как следствие, Договор о функционировании Европейского Союза имеет значительно больший объем по сравнению с Договором о Европейском Союзе: преамбула и 338 статей, распределенных в семи частях (внутри частей имеются разделы, далее главы и отделы).

Часть первая «Принципы» (ст. 1-17) определяет предмет Договора (процитированная ст. 1) и устанавливает общие положения о порядке реализации и категориях компетенции Союза.

Часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» (ст. 18–25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе «Положения о демократических принципах».

Часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» (ст. 26-197) устанавливает полномочия Союза по управлению общественными отношениями и процессами на его территории, т. е. на территории всех объединенных в него государств-членов.

Часть третья является самой большой в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. Она включает 24 раздела, посвященные конкретным сферам и направлениям внутриполитической деятельности организации: внутренний рынок, сельское хозяйство, пространство свободы, безопасности и правосудия и т. д.

Часть четвертая «Ассоциация с заморскими странами и территориями» (ст. 198–204) определяет правовой режим взаимоотношений Европейского Союза с отдельными островными территориями государств-членов, не вошедшими вместе с метрополиями в состав этой организации. Содержание части четвертой не претерпело существенных изменений по сравнению с предыдущими редакциями Римского договора (см. вопрос № 15).

Часть пятая «Внешнеполитическая деятельность Союза» (ст. 205–222) дополняет и детализирует нормы раздела V Договора о Европейском Союзе применительно к политике Союза в отношении стран, не входящих в его состав, и международных организаций. В нормах этой части, например, закреплены правовые основы экономических направлений внешней политики Союза («общая торговая политика» и др.).

Часть шестая «Институциональные и финансовые положения» (ст. 223–334) дополняет собой положения раздела III Договора о Европейском Союзе «Положения об институтах». В ней закреплены детальные правила функционирования институтов и других органов Союза, а также положения о видах издаваемых ими правовых актов и законодательных процедурах. Здесь же урегулирован порядок принятия и исполнения бюджета Европейского Союза.

Часть седьмая «Общие и заключительные положения» (ст. 335–338) дополняет и уточняет предписания последнего раздела Договора о Европейском Союзе.

Как и ранее, к текстам учредительных документов Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора имеются два приложения (список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей аграрной политики, и список «заморских стран и территорий»).

Составной частью учредительных документов «нового» Союза будут выступать прилигаемые к ним протоколы, de jure признаваемые их составной частью. Большая часть протоколов сохранилась из ныне действующей редакции учредительных документов с соответствующими изменениями (например, Протокол 1957 г. об Уставе Европейского инвестиционного банка).

Некоторые старые протоколы были отменены (например, Протокол 1992 г. о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза) или заменены новыми текстами (например, новый Протокол 2007 г. о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, заменяющий одноименный Протокол 1997 г.).

Наконец, Лиссабонский договор приложил к учредительным документам несколько новых протоколов, например Протокол о Еврогруппе, устанавливающий порядок более тесного сотрудничества в экономической политике государств-членов, перешедших на единую валюту «евро».

Оба учредительных документа «нового» Европейского Союза — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (включая протоколы и приложения) — официально обозначаются термином «Договоры» (с большой буквы). При этом важно иметь в виду, что, несмотря на различную роль каждого из «Договоров», в праве Европейского Союза они вместе наделены равной и высшей юридической силой, т. е. фактически должны выступать его «конституцией» (но без использования этого государственноправового термина).

По своей юридической силе к учредительным документам («Договорам») приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая непосредственно перед подписанием Лиссабонского договора (12 декабря 2007 г.) была утверждена в новой редакции.

С полными текстами на русском языке Договора о Европейском Союзе, Договора о функционировании Европейского Союза и Хартии Европейского Союза об основных правах в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 г. заинтересованный читатель может ознакомиться в кн.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / пер. А. О. Четверикова под ред. С. Ю. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2008).

Данный текст является ознакомительным фрагментом.