14.2. Оценка программы ДЛО
14.2. Оценка программы ДЛО
21 июля 2007 г. после множества пресс-конференций и публикаций в СМИ о срыве программы ДЛО Общественный совет по защите прав пациентов при Росздравнадзоре принял решение № 4/зр «О ситуации в программе ДЛО». К этому моменту из программы уже были выделены 7 наиболее дорогостоящих нозологий.
В решении Совета, подготовленном Е.В. Гольбергом, председателем региональной общественной организации инвалидов «Общество страдающих эпилепсией» (г. Санкт-Петербург), президентом Межрегиональной общественной организации инвалидов «Общество пациентов с онкогематологическими заболеваниями», и Ю.А. Жулевым – президентом Общероссийской благотворительной общественной организации инвалидов «Всероссийское общество гемофилии» при участии автора этой книги, в частности, говорится о следующих важных вещах.
В начале 2005 г. в программе дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) участвовали 12,8 млн граждан, имеющих право на получение социального пакета. В программу был заложен принцип солидарной ответственности, согласно которому предусматривалось, что не все участники программы будут нуждаться в постоянном лекарственном обеспечении, и это позволит компенсировать затраты на лекарственное обеспечение участников программы, нуждающихся в дорогостоящем лекарственном обеспечении.
Впервые был внедрен принцип назначения лекарственных средств исходя из медицинской целесообразности, без ограничений по их стоимости и количеству. Программа ДЛО позволила перейти от декларации государственных гарантий льготного лекарственного обеспечения к их практической реализации.
Программа ДЛО смогла существенно повысить уровень качества жизни ее участников благодаря массовому применению ранее недоступных для населения современных и высокоэффективных лекарственных средств. Лица, страдающие тяжелыми хроническими заболеваниями, такими как диабет, рассеянный склероз, гемофилия, онкогематология, муковисцидоз, болезнь Гоше, эпилепсия и многие другие, при которых жизнь пациента полностью зависит от своевременной и достаточной лекарственной терапии, впервые смогли вести полноценный образ жизни и активно интегрироваться в общество. В результате заметно снизилось количество госпитализаций, осложнений и, как следствие, смертности среди данного контингента.
В то же время реализация программы ДЛО в 2005–2007 гг. показала ошибочность решения о предоставлении права лицам, имеющим инвалидность, на отказ от социального пакета с последующей его монетизацией. В 2006 г. данным правом воспользовалось 54 % участников программы ДЛО, что привело к значительному уменьшению бюджета программы (с 48,2 млрд руб. в 2005 г. до 34,9 млрд руб. в 2007 г.), притом что в программе остались лица, нуждающиеся в наиболее дорогостоящем лечении. Это уже предопределило дефицит бюджета и сбои в обеспечении льгот.
При этом не была учтена специфическая особенность инвалидов как наиболее массовой категории получателей набора социальных услуг – потребность в реабилитации. Лекарственное обеспечение при лечении заболевания, ставшего причиной инвалидности, является одной из основных составляющих восстановительного лечения, без которого невозможно достижение цели социальной политики государства в отношении инвалидов – обеспечение им равных с другими гражданами возможностей.
Ныне существующий порядок предоставления набора социальных услуг, Перечень лекарственных средств, правила выписывания рецептов и порядок отпуска лекарственных средств не предусматривают приоритетной направленности на лечение хронических заболеваний, характеризующихся высокой степенью инвалидизации и тяжестью медицинских и социальных последствий.
Вне нормативно-правового регулирования остались принципиальные для решения медико-социальной проблемы вопросы: профилактики инвалидизации, преемственности и непрерывности фармакотерапии.
Не были адекватно законодательно закреплены и защищены основные принципы ДЛО:
– обеспечение государственных социальных гарантий отдельным категориям граждан в равном объеме на всей территории Российской Федерации;
– отсутствие количественного лимита выписки лекарственных средств отдельно взятому гражданину (получателю набора социальных услуг);
– отсутствие ограничения стоимости лекарственных средств, выписываемых отдельно взятому гражданину (получателю набора социальных услуг).
Попытка федеральной власти даже частично переложить исполнение по сути федеральной программы на региональные власти при отсутствии ответственности этих властей привело к многочисленным нарушениям и сложностям в прогнозировании затрат на программу ДЛО.
Ответное введение федеральными властями жесткого лимита финансирования программы ДЛО в 2007 г. упорядочило финансовые расходы в рамках программы. Но в связи с тем, что бюджет программы 2007 г. изначально не мог покрыть реальные потребности в льготном лекарственном обеспечении (около 55 млрд руб.), это привело к резкому сокращению выписываемых льготных лекарственных средств и заметному увеличению количества необеспеченных рецептов.
В настоящий момент в федеральные органы власти и в общественные организации поступают массовые обращения граждан в связи с нарушением их права на бесплатное лекарственное обеспечение.
Таким образом, все прежние достижения программы ДЛО могут быть перечеркнуты, что приведет к серьезным социальным потрясениям.
Результатом перечисленных и иных ошибок уже стало недоверие населения к программе. В этой ситуации несложно объяснить массовый выход участников в 2008 г., значительно превышающий численность вышедших в прошлые годы. Это делает цель программы – обеспечение граждан лекарствами – дезавуированной.
В целом право на лекарственное обеспечение не может быть монетизировано.
В 2008 г. из программы вышли около 70 % участников, что означает фактический крах программы и ее бессмысленность (она не обеспечивает людей лекарствами), поскольку лекарства, а значит, и здоровье, нельзя заменить деньгами.
Наиболее логичным решением системного кризиса программы ДЛО может стать отмена монетизации льгот на все лекарственное обеспечение, а также разработка и утверждение федерального закона, гарантирующего бесплатное лекарственное обеспечение гражданам при наличии у них хронических заболеваний, требующих дорогостоящего лечения.
Основными положениями проекта закона должны стать следующие.
1. Лекарственное обеспечение лиц, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, должно гарантированно осуществляться за счет государства на бесплатной основе.
2. Введение четких критериев, по которым соответствующие нозологии будут подпадать под действие Федерального закона (минимальная стоимость дорогостоящего лечения, пожизненность терапии, зависимость социальной адаптации от уровня лекарственной терапии).
3. Список заболеваний, подпадающих под действие настоящего закона, должен утверждаться Правительством РФ, но не противоречить критериям, указанным в п.2.
4. Должен быть указан порядок установления соответствующих диагнозов, предоставляющих гражданам права бесплатного обеспечения лекарственными средствами на основании такого закона.
5. Федеральный бюджет РФ должен предусматривать целевое финансирование лекарственного обеспечения данных групп граждан.
6. Бюджет лекарственного обеспечения должен ежегодно пересматриваться с учетом изменения количества пациентов (регистров) и с учетом выбранных схем лечения, появления осложнений.
7. Бесплатное лекарственное обеспечение лиц, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, должно осуществляться по факту самого заболевания и не должно зависеть от наличия инвалидности.
8. Список лекарственных средств должен учитывать комплексность терапии заболеваний.
9. Закон должен закрепить за государством обязанность ведения регистров пациентов по нозологиям и утверждение нормативно-правовой базы для их создания, обновления и режима доступа с учетом врачебной тайны.
10. Доставка лекарственных средств должна осуществляться максимально приближенно к месту проживания получателей (аптечная сеть и/или курьерская служба).
11. Общественные организации пациентов должны быть вовлечены в мероприятия, связанные с реализацией настоящего закона.
Активная, но обоснованная позиция общественных организаций и Общественного совета при Росздравнадзоре привела к тому, что 2.10.2007 г. было подписано распоряжение Правительства РФ г. № 1328-р, в котором утвержден перечень централизованно закупаемых за счет средств федерального бюджета лекарственных средств, предназначенных для лечения больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, миелолейкозом, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и/или тканей, а 17 октября 2007 г. утверждено Положение о централизованной закупке в 2008 и 2009 г. лекарственных средств, предназначенных для лечения указанных заболеваний.
Однако с сожалением необходимо отметить факт, что в отношении семи нозологий ситуация сейчас выглядит таким образом: лекарства есть, а права, т. е. нормы закона, на основании которой гражданин, имеющий одно из перечисленных заболеваний, вправе получить лекарство, – не существует.
Государство выделило деньги из бюджета, и единственным законом в этой сфере служит… Бюджетный кодекс РФ. Бюджетные отношения устанавливают право граждан на получение необходимых ЛС. Это совершенно недопустимая ситуация.
Получается, что государство просто дарит указанной группе пациентов лекарства, а права требовать ЛС у них нет. Как уже говорилось, эту ситуацию можно исправить только изменением федерального законодательства, в идеале – принятием федерального закона «О гарантиях предоставления гражданам пожизненного дорогостоящего лекарственного обеспечения». Проект такого закона разработан автором этой книги, ознакомиться с ним можно по адресу http://openmed.ru/?D=19.
В октябре 2008 г. стало известно о том, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ признало, что несколько модифицированная программа дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) в ее нынешнем виде неприемлема и нуждается в серьезных изменениях, поскольку будет требовать постоянного увеличения финансирования.
Правительство заявляет о том, что с 2010 г. в России будет введено лекарственное страхование.
«Программа лекарственного страхования впервые была представлена премьер-министру Владимиру Путину министром здравоохранения Татьяной Голиковой в июне (2008 г. – Прим. автора) во время посещения премьером Курска. Тогда были названы лишь базовые параметры системы и дата начала реформы – 2010 г. Тем не менее принятие программы уже в этом году правительством означает, что Белый дом не намерен тормозить эту реформу. Тем более что накануне госпожа Голикова добилась от правительства источников финансирования программы: как писал «Ъ» 1 октября, превращение единого социального налога в три страховых платежа поднимет ставку медицинской составляющей бывшего ЕСН до 5,1 % от фонда заработной платы РФ, на 2 %. Уже не остается сомнений в том, что с 2010 г. система ДЛО будет ликвидирована: платой за промедление с реформой де-факто будут повышенные суммы финансирования ОНЛС в 2009–2010 гг.
Лекарственное страхование с успехом внедрено и работает практически во всех странах Западной Европы и в США, но схемы отличаются друг от друга в зависимости от того, какова система здравоохранения, механизм возмещения стоимости препаратов, от тяжести заболевания, социального статуса пациента, его возраста, отмечают в министерстве. «Мы должны выбрать оптимальную модель для России. Она должна быть максимально простой и не нарушать схему доступности лекарственного обеспечения», – говорит Диана Михайлова (директор Департамента фармацевтического рынка и рынка медицинской техники Минздравсоцразвития России. – Прим. авт.). По ее словам, в концепции лекарственного обеспечения будут зафиксированы механизмы финансирования, ценообразования, затронуты проблемы рационального использования лекарств, экспертизы качества препаратов, системы регистрации. Отдельный блок концепции впервые будет посвящен рекламе и информации о лекарствах, которая предоставляется как медсообществу, так и пациентам, а также проблеме дефицита кадров в фармотрасли».[112]
В связи с подобными заявлениями возникает больше вопросов, чем ответов. Если под страхованием понимать систему обязательных платежей (налогов, взносов, иных обязательных сборов) гражданами, которые не знают в момент платежа, кто из них заболеет, то такая система сама по себе действительно является страховой. Однако и бюджетная система здравоохранения тоже является страховой: здоровый налогоплательщик оплачивает лечение больного человека.
Неясно, что принципиально нового внесено в концепцию лекарственного страхования. В отличиях систем придется разбираться по мере появления информации, сохраняя надежду на то, что хуже, чем сейчас, не будет, и нужно учитывать те ошибки и проблемы, которые имелись в программе ДЛО.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.