§ 2.4. Правовое регулирование поощрения служащих органов и учреждений прокуратуры, порядка привлечения их к дисциплинарной и иной ответственности

§ 2.4. Правовое регулирование поощрения служащих органов и учреждений прокуратуры, порядка привлечения их к дисциплинарной и иной ответственности

Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих в системе государственных органов важное место занимает система мер поощрения. Абсолютное большинство людей явно или не явно желает общественного признания результатов своей деятельности, т. е. общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и в глазах других людей. Вдвойне возвышает и приносит чувство наибольшего удовлетворения, когда личное мнение поощренного и окружающих едины в оценке и признании его заслуг. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества.

Органы прокуратуры в настоящее время заинтересованы в совершенствовании деятельности прокурорско-следственного аппарата.

Как полагает Д.М. Овсянко, поощрения – важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей.[219] Сущность поощрения весьма точно выразил профессор К.С. Бельский, рассматривающий поощрение не иначе, как особый вид управленческого «давления», такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества.[220]

А. А. Гришковец отмечает, что ни в российском законодательстве, ни в юридической науке пока не закреплено всеохватывающее, цельное определение понятия «поощрение государственного служащего», хотя потребность в этом очевидна. Им предлагается следующее определение: «Поощрение государственного служащего – нормативно закрепленная или фактически используемая форма признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемая при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества».[221]

В частности, известный ученый-правовед А.Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе.[222]

В. И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требование поведение.[223]

А. А. Гришковец полагает, что, анализируя сложившийся в российской системе государственной службы порядок поощрения государственных служащих, можно выделить две группы поощрений:

1. Формализованные, т. е. нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения.

2. Неформализованные, т. е. хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и, де-факто, широко используемые на государственной службе.[224]

Нельзя не отметить, что в юридической науке предпринимались иные попытки классифицировать поощрения, применяемые к государственным служащим. Так, профессор К.С. Бельский выделяет три группы поощрений:

1) моральные (награждение почетными грамотами, занесение в Книгу почета и на Доску почета, объявление благодарности, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий);

2) материальные (денежные премии, ценные подарки, вознаграждение по итогам года);

3) организационные (продвижение по службе).[225]

Однако, представляется, что данная классификация не может быть признана достаточно полной, т. к. она не принимает в расчет реальную практику, существующую в государственном аппарате, где поощрение нередко имеет неявный, т. е. неформализованный характер и юридически никак не оформляется, но фактически широко используется. Так, бывают случаи, когда руководство выделяет лучшим работникам новую офисную технику, мебель, служебные автомобили, дает дополнительные отгулы, предоставляет иные льготы в зависимости от условий и характера работы, тем самым поощряя своих работников. Кроме того, на практике оказывается, что неформальные меры поощрения могут быть более эффективны, чем те, которые предусмотрены законом.

Любое государство имеет в арсенале средств воздействия на участников общественных отношений систему мер поощрения. В основу их применения всегда положены основные идеи, которые отвечают преобладающим взглядам на проблему общественного признания, которая существует в данную историческую эпоху. Государство всегда стремилось совершенствовать систему мер поощрения. В этой связи необходимо выделить принципы, исходя из которых, применяются меры поощрения. Представляется, что таковыми должны быть: 1) принцип личных заслуг; 2) принцип сочетания морального и материального поощрения; 3) принцип адресности; 4) принцип обязательности поощрения достойных лиц, удовлетворяющих установленным основаниям.

В. В. Нырков полагает, что наиболее перспективно в общей теории права исследовать поощрение в качестве одного из видов правового стимулирования.[226] Даже простое обращение к юридической литературе с убедительностью показывает, что исследование поощрений в основном производится сквозь призму процесса стимулирования в праве. Стимулирование представляет собой воздействие субъектов (должностного лица, органа и т. д.) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а, следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности.[227] Подведение понятия «правовое поощрение» под категорию «стимулирование» обосновывается и тем, что последняя в своей теоретической разработке получила более мощный методологический фундамент (теория управления, теория информации, учение о мотивации человеческого поведения и др.) по сравнению с категориями «государственное одобрение», «убеждение».[228]

По мнению А.В. Малько, правовой стимул есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования.

Наиболее общие признаки реализации правовых стимулов заключаются в том, что они:

1) связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, так как выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул);

2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, законные интересы, льготы, привилегии, иммунитеты, надбавки, доплаты, компенсации, поощрения, рекомендации;

3) выражают собой положительную правовую мотивацию;

4) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей;

5) предполагают повышение позитивной активности.[229]

Процесс правового стимулирования начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного результата, который может быть эффективным либо нет.[230] В целях повышения эффективности правовых стимулов правотворческий орган должен постоянно модифицировать их систему с учетом изменения различных факторов (в первую очередь – экономических и социальных).[231]

Требует пояснения вопрос о правовой природе поощрения: имеется ли у служащего право на поощрение? В. М. Манохин однозначно отвечает, что да. Но в таком случае возникает и вопрос об обеспечении этого права, в частности, правоохранительными средствами, в том числе по суду. В этом отношении российское законодательство не содержало и пока не содержит гарантий по обеспечению мер поощрения для служащих. При таком положении дел открывается неограниченное поле применения мер поощрения служащего не на основе закона, а по усмотрению руководителя. В связи с этим возникает другой вопрос о мерах поощрения – это вопрос об основаниях для применения мер поощрения в отношении служащего. До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например, стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимается «добросовестная служба и примерное поведение».[232]

Служащие прокуратуры должны следовать интересам безупречного выполнения служебного долга, глубоко знать порученное дело, повышать профессиональное мастерство в целях наилучшего осуществления своих обязанностей по укреплению законности и правопорядка. В соответствии со статьей 416 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

• объявление благодарности;

• награждение Почетной грамотой;

• занесение на Доску почета, в Книгу почета;

• выдача денежной премии;

• награждение подарком;

• награждение ценным подарком;

• награждение именным оружием;

• досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

• награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

• награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.

Таким образом, государство в лице руководителей органов и учреждений прокуратуры берет на себя обязанность при наличии определенных оснований поощрять своих работников и подобное заслуживает всемерной поддержки. Действенный механизм поощрения позволит поднять не только эффективность работы отдельного структурного подразделения, но и работы всей прокурорской системы в целом, деятельность каждого прокурора должна быть направлена на достижение этой основополагающей цели. Необходимо рассматривать поощрение не только как право руководителя, но и его обязанность, поскольку достойный прокурорский работник, имеющий право на поощрение, должен быть поощрен. Думается, что следует в полной мере поддержать высказанное в юридической науке мнение о том, что при правовом регулировании поощрения государственных служащих необходимо, прежде всего, закрепить право государственного служащего на поощрение.[233]

На практике премирование применяется довольно часто. Прокуроры субъектов Федерации поощряют отличившихся сотрудников денежной премией в размере должностного оклада с доплатой за классный чин или же в соответствующих приказах указывают конкретный размер премий в денежном выражении, которые в большинстве своем ниже должностного оклада. Очевидно, что размер премии прямо пропорционален заслугам прокурорского работника, поскольку конкретных сумм и ее размеров в Законе о прокуратуре не определено.

Положительным примером материального поощрения может служить региональное законодательство о государственной службе. Так, часть 2 статьи 15 Закона Новгородской области от 13 мая 1996 года № 18-ОЗ[234] «О государственной службе Новгородской области» устанавливает, что государственным служащим выплачивается денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на государственной службе в размере месячного денежного содержания по занимаемой государственной должности государственной службы. Юбилейными датами считаются: 1) выслуга лет на государственной службе – 20, 25, 35, 45 лет; 2) юбилейные дни рождения – 50-летие, 55, 60, 65 лет со дня рождения. Из приведенного следует, что данная норма закона является императивной, то есть достаточно возникновения соответствующего юридического факта (в данном случае наличие стажа государственной службе и достижение определенного возраста) для того, чтобы у государственного служащего появилось право на поощрительную выплату. На наш взгляд, необходимо законодательно предусмотреть подобные поощрительные меры применительно к работникам органов и учреждений прокуратуры, имеющим продолжительный стаж работы.

Кроме того, анализируя практику применения поощрительных мер, применяемых в прокуратуре, необходимо особо отметить групповое поощрение. Так, в прокуратурах Волгоградской, Воронежской, Тамбовской, Кемеровской, Саратовской областей имеются случаи поощрения одним приказом сразу нескольких прокурорских работников. Подобное имеет место при выделении особо отличившихся сотрудников. Так, приказом прокурора Саратовской области от 16 января 2005 № 11 по итогам работы за 2004 год поощрены коллективы Федоровского, Лысогорского районов и г. Энгельса Саратовской области.[235] Групповое поощрение, безусловно, имеет огромное стимулирующее значение, оказывает почет и развивает моральные и материальные стимулы к улучшению трудовых заслуг.

Кроме того, своеобразной мерой поощрения является досрочное снятие дисциплинарного взыскания.

Представляет интерес практика поощрения служащих прокуратуры лицами, не отмеченными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Так, Постановлением Губернатора Астраханской области от 12 января 2006 г. № 2 «О поощрении работников прокуратуры области»[236] за добросовестное исполнение служебного долга, высокий профессионализм и в связи с празднованием Дня работника прокуратуры Почетной грамотой Губернатора Астраханской области награждены следователь прокуратуры ЗАТО Знаменск, прокурор кассационно-надзорного отдела управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры Астраханской области. Благодарственное письмо Губернатора Астраханской области вручено: старшему помощнику прокурора Лиманского района, прокурору-криминалисту отдела криминалистики следственного управления прокуратуры Астраханской области, старшему помощнику прокурора Володарского района, старшему прокурору отдела по надзору за исполнением законов на транспорте, налогового и таможенного законодательства управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Астраханской области.

Также в январе 2007 года за примерное исполнение служебного долга, личный вклад в защиту законных прав и интересов граждан, укрепление законности и правопорядка в связи с профессиональным праздником – Днем работника прокуратуры Российской Федерации благодарность мэра города Иркутска Якубовского В. объявлена следователю по особо важным делам отдела по расследованию особо важных дел прокуратуры Иркутской области, старшему следователю прокуратуры Ленинского района города Иркутска, старшему следователю прокуратуры Куйбышевского района, прокурору отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Иркутской области, заместителю прокурора Свердловского района г. Иркутска.[237]

Полномочия по применению мер поощрений прокуроров субъектов Федерации, межгоррайпрокуроров в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» не определены. В указанной выше статье, регулирующей поощрение работников, говорится лишь о соответствующих правах Генерального прокурора Российской Федерации. На наш взгляд, в Законе необходимо иметь более подробную норму, ибо отсутствие процедуры применения всех видов поощрений другими прокурорами нельзя отнести к достоинствам данного законодательного акта. Также следует учесть, что Закон о прокуратуре предусмотрел различный объем дисциплинарных полномочий прокуроров конкретных рангов и содержания прав на назначение на должность, что не позволяет единообразно, через толкование, выделить полномочия по поощрению. Кроме того, в пункте 5 статьи 416 рассматриваемого нами Закона упоминается использование средств подарочного и наградного фондов, порядок образования которых законодательно не определен.

При имеющейся определенной самостоятельности в решении вопроса о назначении на должность, который могут решать прокуроры соответствующего звена, необходима ясность в вопросе о правовой значимости мер поощрения, которые могут быть осуществлены прокурорами этого ранга. Опять же права только Генерального прокурора Российской Федерации на применение поощрений предусматриваются и в актах о специальных видах поощрений работников прокуратуры, каким является Положение о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры». В нем говорится только о полномочиях начальников управлений и начальников отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненными к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и образовательных учреждений прокуратуры Российской Федерации на внесение на имя Генерального прокурора РФ представления к награждению этим нагрудным знаком.

Согласно Положению о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 29 августа 2003 года № 34[238] нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» могут награждаться работники органов и учреждений прокуратуры, проработавшие в системе не менее 10 лет и отличившиеся образцовым исполнением служебных обязанностей. До истечения этого срока Генеральный прокурор Российской Федерации вправе, в порядке исключения, награждать работников, особо отличившихся в укреплении законности и правопорядка. Награждение производится приказом Генерального прокурора Российской Федерации с вручением грамоты. О вручении нагрудного знака составляется протокол, первый экземпляр которого хранится в управлении кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Прокурорским работникам, награжденным этим нагрудным знаком, выплачивается процентная надбавка к заработной плате в размере 10 % от должностного оклада и доплаты за классный чин. Награжденный имеет право на установление максимального оклада по должности и досрочное присвоение классного чина по занимаемой должности или на один чин выше положенного по занимаемой должности, а также преимущественное право на предоставление или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры. Генеральный прокурор РФ имеет право наградить нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказывающих существенную помощь в укреплении законности и развития системы прокуратуры Российской Федерации. Увольнение с работы в качестве меры дисциплинарного воздействия работника прокуратуры, награжденного данным нагрудным знаком может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации.

На практике этот вид поощрения применяется к авторитетным работникам, проработавшим в прокуратуре длительное время. Так, Приказом Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки № 132 от 24 октября 2007 года за продолжительную и безупречную службу в органах прокуратуры прокурор Тульской области Черныш О. В. награжден нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации и выплатой денежного вознаграждения в размере одного должностного оклада с доплатой за классный чин.[239]

Необходимо отметить, что такой вид поощрения как награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» является не менее почетным и имеет большое стимулирующее значение для прокурорских работников. Можно привести следующий пример подобного награждения: Приказом Генерального прокурора Российской Федерации, отмечая примерное исполнение служебных обязанностей в деле укрепления законности и правопорядка, прокурор Сахалинской области старший советник юстиции Бессчасный С. А. награжден нагрудным знаком «За безупречную службу». Награда вручена лично Генеральным прокурором Ю. Я. Чайкой 30 июля 2007 года на совещании органов прокуратуры субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, состоявшемся в городе Хабаровске.[240]

В соответствие с пунктом 2 статьи 416 Закона особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами Российской Федерации.

Порядок награждения именным оружием прокурорских работников урегулирован Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 31 декабря 1999 г. № 365-к «О введении в действие Положения о награждении именным оружием в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».[241]

Рассматривая вопрос о поощрении в органах прокуратуры, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные пунктом 1 статьи 416 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, в его компетенцию входят полномочия о поощрении лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказавших существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации (пункт 6 статьи 416 Закона). Однако, на наш взгляд, данное положение нуждается в законодательном уточнении. Из смысла Закона явно усматривается, что к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений Российской прокуратуры, не могут быть применены такие меры поощрения, как досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации. Занесение на Доску почета, в Книгу почета работников прокуратуры подобных лиц также является сомнительным.

Проведенный анализ показывает, что Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не обозначивает всех необходимых аспектов поощрения прокурорских работников.

Рассмотрев вопросы правового регулирования поощрений в системе органов прокуратуры, необходимо раскрыть сущность дисциплинарной ответственности ее сотрудников и вопросы ее реализации.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих в нашей стране была установлена постановлением ЦИК и СНК от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». Этим постановлением предусматривались три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих:

– в порядке подчиненности;

– в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы;

– в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих, по общему правилу, должна была наступать только за нарушения обязанностей по службе и служебной дисциплины. Однако для некоторых категорий служащих (прокуроры, сотрудники милиции и др.) дисциплинарная ответственность устанавливалась и за проступки, хотя и не являющиеся нарушениями обязанностей по службе и трудовой дисциплины, но несовместимые с достоинством и назначением должностных лиц этой категории ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей (статья 5 Основ).[242]

Важно отметить, что дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих. Как отмечает В.Д. Сорокин, ей (дисциплинарной ответственности) присущи две основные особенности. Во-первых, она распространяется только на физических лиц. Во-вторых, характерной чертой дисциплинарной ответственности является наличие специальной связи между лицом, совершившим дисциплинарный проступок и лицом, юридически обязанным на этот проступок реагировать.[243]

По мнению А.А. Демина, дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом – вышестоящим начальником государственного служащего.[244]

Ю. Н. Старилов высказывается о том, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников).[245]

Дисциплинарная ответственность является одним из составляющих элементов правового статуса сотрудника прокуратуры и важным средством обеспечения законности и дисциплины.

Согласно статье 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;

• выговор;

• строгий выговор;

• понижение в классном чине;

• лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

• лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;

• предупреждение о неполном служебном соответствии;

• увольнение из органов прокуратуры.

В соответствие со статьей 192 Трудового Кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение по соответствующим основаниям.

Как видно, Закон о прокуратуре предусматривает более широкий круг дисциплинарных взысканий. Это обусловлено спецификой службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Из содержания приведенных дисциплинарных взысканий усматривается, что большинство из них за исключением увольнения, носят моральный характер и оказывают воздействие исключительно на лицо, подвергнутое им.

Общепризнано, что основанием для применения любого вида юридической ответственности является совершение виновным субъектом правонарушения. Основанием для применения мер дисциплинарной ответственности является совершение должностным лицом специфического правонарушения – должностного проступка.

Основанием для привлечения сотрудника прокуратуры к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. В Трудовом кодексе Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него обязанностей (статья 192).

Рассматривая имеющиеся в юридической литературе подходы[246] к определению понятия дисциплинарного проступка, можно заключить, что дисциплинарный проступок – это не влекущее уголовной ответственности противоправное, виновное действие (бездействие), повлекшее за собой нарушение должностным лицом обязанностей по службе.

На наш взгляд, содержание дисциплинарной ответственности тесно связано с морально-этическими требованиями, предъявляемыми к государственному служащему, к числу которых относится дисциплинированность. Еще в 1888 году Н. О. Куплевасский писал: «Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса – совместимо ли данное положение служащего лица с обязанностями службы, или же нет. Под дисциплинарными взысканиями разумеются такие, которые налагаются или для того, чтобы направить данное должностное лицо на путь, требуемый его долгом, то есть с целью улучшения его для государственной службы, или же, в крайних случаях, для того, чтобы очистить среду должностных лиц путем удаления из нее лиц, по нравственным качествам непригодных».[247] По справедливому замечанию В. Л. Кулапова и И. Н. Сенякина, дисциплина в отличие от законности содержит требования не только правовых, но и моральных, этических норм.[248] Кроме того, данное положение корреспондируется с частью 2 статьи 3 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации»,[249] где отмечается, что судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Нарушение законности и дисциплины сотрудниками прокуратуры оказывает негативное влияние на эффективность профессиональной деятельности органов прокуратуры, дискредитирует прокуратуру в глазах населения. Поэтому первостепенное значение придается вопросам соблюдения сотрудниками служебной дисциплины и законности, от решения которых во многом зависит степень доверия граждан к данной структуре.

Как уже отмечалось, в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам органов и учреждений прокуратуры является понижение в классном чине.

Классный чин работника прокуратуры характеризует должность и все то, что с нею связано, например, такое существенное условие труда, как оплата. По сути дела, понижение в классном чине ведет к переводу на нижеоплачиваемую работу, которая совершается без согласия работника. Однако, понижение в должности (то есть фактически перевод на другую работу) как средство поддержания дисциплины (в том числе в системе государственной службы) считается в соответствии с международными нормами формой принудительного труда.

Так, в статье 2 Конвенции Международной Организации Труда № 29 «О принудительном или обязательном труде» (Женева, 28 июня 1930 г.) под принудительным или обязательным трудом понимается всякая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Статья 1 Конвенции Международной Организации Труда № 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25 июня 1957 г.) обязывает каждого Члена Международной Организации Труда, ратифицировавшего настоящую Конвенцию, упразднить принудительный или обязательный труд и не прибегать к какой-либо его форме, в том числе в качестве поддержания трудовой дисциплины. Кроме того, в Российской Федерации принудительный труд запрещен Конституцией (пункт 2 статьи 37).

В. Тимофеев, рассматривая вопрос о дисциплинарных наказаниях отмечает, что такая мера как понижение в классном чине, либо совсем не применяется, либо применяется в единичных случаях. Действующие нормативные акты, регламентирующие прохождение службы в прокуратуре, не закрепляют механизма его реализации. Законодательно не закреплено, вправе ли прокурор субъекта Федерации понижать классный чин работника, если он присвоен не его приказом, а приказом Генерального прокурора РФ, также не установлено, на какой срок действует данный вид взыскания, возможно ли его применение к лицу, имеющему самый низший классный чин. Автором предлагается исключить данный вид дисциплинарной ответственности из перечня, приведенного в статье 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», и предусмотреть в качестве дисциплинарного наказания понижение в должности, разработав при этом порядок его применения.[250]

На наш взгляд, можно согласиться с мнением В. Тимофеева об исключении из Закона указанного вида дисциплинарного наказания, поскольку эффективность его применения в действительности сомнительна. Приведенный выше перечень дисциплинарных взысканий способен объективно влиять на регулирование служебных отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры, снижение количества проступков. Однако, нам представляется, что нет необходимости законодательно закреплять такой вид дисциплинарной ответственности как понижение в должности, поскольку это противоречит международным нормам.

Рассматривая вопрос о наложении дисциплинарных взысканий, необходимо определить круг должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями. Так, в соответствие со статьей 417 рассматриваемого нами Закона организационно полномочия по привлечению к дисциплинарной ответственности распределены следующим образом. Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме, им определяются полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации». В соответствие с пунктом 2.1 статьи 417 Закона Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет право налагать дисциплинарные взыскания на работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в полном объеме. Данным лицом определяются полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» в соответствии со статьей 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» допускается за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Лишение названного нагрудного знака допускается только по приказу Генерального прокурора Российской Федерации.

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность. Как правило, данная их компетенция распространяется на технический персонал прокуратур. Полномочия этих прокуроров по привлечению к дисциплинарной ответственности подчиненных им работников реализуются следующим образом. При обнаружении совершения этими лицами проступка прокурор составляет рапорт, в котором излагает сущность допущенного нарушения с предложением о привлечении к дисциплинарной ответственности. Данный рапорт направляется прокурору субъекта Федерации, к нему могут быть приобщены материалы, подтверждающие совершение дисциплинарного проступка.

Необходимо отметить, что наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации – с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (пункт 5 статьи 417 Закона).

Прокурор, разрешающий вопрос о наложении дисциплинарного взыскания, обязан лично разобраться в совершенном проступке и получить письменное объяснение от совершившего его лица. Дисциплинарные взыскания применяются, когда исчерпаны или, в связи с тяжестью проступка, не могут быть применены другие меры воздействия.[251]

Дисциплинарное взыскание на прокурорского работника налагается непосредственно за обнаружением проступка. Однако, понятие должностного проступка применительно к работникам прокуратуры Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации», к сожалению, не определяет.

При обнаружении дисциплинарного проступка всегда следует определять круг лиц или конкретного работника, ответственного за его совершение. Так, в районной, городской прокуратуре за осуществлением производства предварительного следствия следователями Следственного комитета прокуратуры надзирает оперативный работник, на которого приказом прокурора возложен данный вид надзора. При допущении нарушений следователем по уголовному делу надзирающее лицо обязано своевременно принять меры к их устранению, обязав следователя восполнить пробелы. В случае, если нарушения уголовно-процессуального законодательства вовремя не устранены, в связи с чем были нарушены права и законные интересы участвующих по уголовному делу лиц, то дисциплинарной ответственности подлежит как следователь, так и надзирающее за его деятельностью лицо. В том случае, если следователю неоднократно указывалось на нарушения УПК при производстве следственных действий, давались необходимые указания со стороны надзирающего, а он все это проигнорировал, то в данном случае к дисциплинарной ответственности необходимо привлекать одного следователя Следственного комитета.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Не допускается привлечение к дисциплинарной ответственности работника прокуратуры во время его болезни и в период его пребывания в отпуске. Подобное является существенной гарантией прав прокурорских работников.

В соответствие с пунктом 8 статьи 417 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения. В определенных случаях указанные сроки дают возможность избежать дисциплинарной ответственности, затягивание принятия мер дисциплинарного воздействия со стороны руководителя может создать рычаг давления на подчиненного.

Работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

При наложении дисциплинарного взыскания устанавливается форма вины (умысел или неосторожность, прямой или косвенный умысел), а также в чем конкретно выразилось нарушение, тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение прокурорского работника, его отношение к исполнению должностных обязанностей. В соответствие со статьей 193 ТК РФ за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Согласно положению статьи 194 ТК РФ если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Однако, Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не определяет срок действия дисциплинарного взыскания, а также порядок его досрочного снятия. Путем внесения соответствующих изменений необходимо восполнить существующие пробелы. Также в указанный закон необходимо заложить принцип соразмерности – степень дисциплинарного наказания должна соответствовать тяжести совершенного проступка.

Применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности в системе органов прокуратуры Российской Федерации является важнейшим управленческим решением. От них зависит дальнейшая судьба работников прокуратуры, карьерный рост, моральное и нравственное состояние. Данные меры стимулируют прокурорских работников к улучшению трудовых показателей, выделяют лучших сотрудников и, наоборот, выявляют лиц, не способных надлежащим образом исполнять свои должностные обязанности и порочащих честь прокурорского мундира. С приказами о поощрении и дисциплинарной ответственности, как правило, знакомятся все оперативные сотрудники прокуратуры субъекта Федерации, таким образом, налицо их обличительный характер.

Приказы о дисциплинарной ответственности также носят предупредительный характер, предотвращают совершение тех или иных проступков другими прокурорскими работниками. Приказы о поощрении, в которых изложен положительный опыт по борьбе с теми или иными правонарушениями, по осуществлению определенного вида надзора за исполнением законов способствуют их распространению в других межгоррайпрокуратурах. Кроме того, данные приказы имеют огромное воспитательное воздействие на молодых сотрудников.

С учетом характера задач и функций прокуроров и следователей законодательно установлены специальные правила и гарантии при решении вопроса о привлечении их к уголовной и административной ответственности.

В соответствие с пунктом 1 статьи 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования – все это исключительная компетенция органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности, прежде всего, в целях обеспечения условий для установления объективной истины, нейтрализации их возможного воздействия на ход и результаты расследования. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в установленном законом размере.

Служебное расследование проводится в случае совершения прокурором или следователем административного правонарушения, а также проступка, влекущего применение мер дисциплинарного взыскания. Проверка назначается при наличии заявления или сообщения о совершенном (подготавливаемом) преступлении. Компетентные должностные лица в пределах своих полномочий вправе принять решение о проведении проверки ими служебного расследования и в отношении прокуроров городов и районов, а также приравненных к ним прокуроров, с уведомлением об этом Генерального Прокурора РФ. Решение об этом оформляется письменным указанием конкретному должностному лицу. Кроме того, заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры в пределах своей компетенции вправе поручить, по сообщению о преступлении, совершенном (подготавливаемом) прокурором или следователем, соответствующим правоохранительным органам проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».[255] Такое поручение дается в случае, когда имеются веские основания подозревать соответствующего работника в совершении (приготовлении) преступления и отсутствует иная возможность проверить обоснованность сообщения.

В соответствие со статьей 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора Российской Федерации принимается прокурором, на которого в соответствии с федеральным законом о прокуратуре в этом случае возлагается исполнение обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, принятого по представлению Президента Российской Федерации, о наличии в действиях Генерального прокурора Российской Федерации признаков преступления.

Важной гарантией обеспечения статуса прокурорского работника является норма, закрепленная в пункте 2 статьи 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Если работник при наличии законных оснований уволен из органов прокуратуры до возбуждения уголовного дела, то решение принимается на общих основаниях в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.[256]

Данный текст является ознакомительным фрагментом.