§ 6. Деятельность правоохранительных органов

§ 6. Деятельность правоохранительных органов

Государство США в XX в. в целом характеризовалось поступательным развитием либеральных порядков, выдержавших проверку временем даже в 30-е гг., когда страна оказалась на грани национальной катастрофы и на повестку дня со всей остротой был поставлен вопрос о введении чрезвычайных мер для преодоления жесточайшего экономического кризиса. "Новый курс" как либерально-демократическая государственная мобилизационная модель и стал своеобразной альтернативой другой антикризисной мобилизационной модели — фашизму с его антинародным, тоталитарным режимом.

Однако и в США государственное развитие в парламентско-демократических формах и условиях политического плюрализма не было гладким. Спады и подъемы организованного демократического движения, усиления или ослабления сил реакции в связи с меняющейся внутриполитической и внешнеполитической обстановкой непосредственно отражались на способах, методах осуществления государственной власти, и прежде всего на деятельности чрезвычайно пестрой американской системы правоохранительных органов и тесно связанных с ними органов внутренней и внешней разведки.

По данным американской прессы, в США действует около 40 тыс. полицейских органов со своими собственными правами и институтами. Разнообразие их структуры и компетенции в отдельных штатах и городах обусловлено главным образом федеративным устройством страны.

Наиболее важным звеном системы правоохранительных органов наряду с судебной системой является атторнейская служба, состоящая из федеральных, штатных и местных учреждений исполнительной власти, наделенных правомочиями от имени государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, поддерживать обвинение в суде, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности. Их отличие от европейских прокурорских органов состоит в том, что они не имеют надзорных за законностью функций, играют особую политическую роль в американском обществе, не знают строгой иерархической соподчиненности, — местные атторнейские органы не подчинены органам штатов, штатные — федеральным.

Назначает главу федеральной атторнейской службы — Генерального атторнея непосредственно президент с согласия Сената, который при отборе кандидата на эту высокую должность руководствуется прежде всего соображениями партийной политики. Генеральный атторней выступает не только в качестве главы целой системы федеральных органов, осуществляющих следственные, разведывательные, сыскные, прокурорские и другие функции, но и в качестве правительственного юрисконсульта, политического советника президента. В его ведении находятся тюрьмы, дела иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.

Вместе с тем на федеральном уровне атторнейская служба является строго централизованным аппаратом, глава которого — Генеральный атторней — руководит Министерством юстиции США и своими представителями в федеральных судебных округах — атторнеями и маршалами. Маршалы призваны исполнять все приказы и распоряжения федеральных судов. Они руководят и специальными полицейскими формированиями, которые используются для обеспечения порядка при чрезвычайных обстоятельствах.

Общая тенденция развития государственного аппарата США определила процессы централизации полицейских органов, все большего сосредоточения власти в руках Генерального атторнея и подчиняющегося ему Министерства юстиции, дальнейшего усложнения структуры этих органов, отражающей основные направления их деятельности. Более половины многочисленных сотрудников Министерства юстиции (всего полицейские силы насчитывают около 0,5 млн. человек) связаны со следствием и оперативно-розыскной работой, сосредоточенной в таких его крупнейших подразделениях, как Федеральное бюро расследования, Служба иммиграции и натурализации (СИН), перешедшая к Министерству юстиции в 1940 г.,Администрация по применению закона о наркотиках (АПЗН), созданная в 1973 г. в связи с превращением наркомании в национальное бедствие США.

В 1954 году для борьбы с "коммунистической угрозой" и "шпионажем" был создан Отдел внутренней безопасности Министерства юстиции, который в 1973 г. был объединен с Отделом по уголовным делам Министерства юстиции. Следственно-полицейская деятельность этих подразделений тесно переплеталась с официально признанной негласной, внутренней разведкой, сбором информации, не имеющей прямого отношения к конкретному уголовному преследованию.

Формально ФБР, отделения которого созданы по всей стране, призвано вести следствие по преступлениям, предусмотренным федеральным законодательством. В поле его деятельности, однако, оказывается значительно более широкий круг дел, особенно тех, которые приобретают шумный политический резонанс. ФБР является органом тайного сыска. В 1949 г. руководящее положение ФБР как центра политического сыска было закреплено путем предоставления его главе функций межведомственной координации всей деятельности по обеспечению внутренней безопасности, включая операции разведывательных служб армии, авиации и военно-морского флота.

Разведывательно-сыскная деятельность ФБР и других подразделений министерства юстиции тесно связана с деятельностью специальных разведывательных органов США, входящих в разведывательное сообщество США. Основное звено этого сообщества — Центральное разведывательное управление (ЦРУ — в разведывательное сообщество кроме ЦРУ входят Управление национальной космической разведки, специализирующееся на разведке с помощью средств связи, электронного шпионажа и др.; Агентство национальной безопасности АНБ — "тайная империя" Пентагона, включающая созданное в 1961 г. Разведывательное управление министерства обороны США (РУМО) и соответствующие отделы в армии, ВВС, ВМС; Управление разведки и исследований госдепартамента США и др.). Закон 1947 г. формально не наделял ЦРУ полицейскими полномочиями, специально подчеркивая, что оно не будет выполнять функций, связанных с внутренней безопасностью. Но обязанность защищать "национальную безопасность" создавала широкие возможности обхода этих ограничений. Очень емкая характеристика ЦРУ была дана в 1954 г. в официальном докладе специальной исследовательской группы под председательством конгрессмена Дулитла, в котором это управление было названо "тайной, психологической, политической и полувоенной организацией", для которой "требования норм человеческого поведения и американских традиций "честной игры" должны быть неприемлемы".

Известный американский правовед Л. Фридмен в своей книге "Введение в американское право", изданной в Нью-Йорке в 1984 г., указывает на ряд периодов в истории Американского государства XX в., "которые вряд ли вызовут чувство гордости" американцев. Он соотносит эти периоды лишь с бездеятельностью Верховного суда, призванного стоять на страже законности. По его утверждению, это — время первой мировой войны и 20-е гг. "когда сотни пособников" и "красных" отправлялись в тюрьмы, 50-е гг., "времена маккартизма" и всего протяжения "холодной войны".

Но эти времена свидетельствуют не только о простой бездеятельности Верховного суда США, но и о изменениях в государственной политике, в деятельности всей системы правоохранительных органов страны.

Наступление сил реакции на демократические права и свободы американских граждан в первые десятилетия XX в. стало прямым следствием обострения социально-классовых противоречий после 1917 г., Октябрьской революции в России, когда борьба американских рабочих за свои права сопровождалась размахом антимонополистического, антивоенного пацифистского движения против участия США в первой мировой войне, а затем за расследование роли военных промышленников в вовлечении США в эту войну.

Против рабочего и демократического движения был пущен в ход широкий арсенал карательных средств. На уничтожение "красной заразы", всякого проявления радикализма была направлена деятельность Бюро расследования Министерства юстиции, созданного в 1916 г. (будущего ФБР), превратившегося уже в это время в мощный карательный аппарат. В рамках Министерства юстиции был создан также отдел общей разведки, которому предстояло играть роль мозгового центра Бюро расследования. К охоте за "красными" подключилась армия, где в 1917 г. был создан "корпус разведывательной полиции". В 1919 г. американский Сенат принимает резолюцию о пресечении "большевистской пропаганды", в соответствии с которой создается сенатская следственная комиссия, одна из первых в ряду комиссий и комитетов "по расследованию антиамериканской деятельности".

С 1917 года был принят ряд чрезвычайных законов военного времени, в том числе Законы 1917 и 1918 гг. о шпионаже, которые стали широко применяться к политическим противникам режима, к участникам антивоенного рабочего движения и пр. Их зачислили в разряд "иностранных агентов", "подрывных элементов", "саботажников, подрывающих оборону США". На основании Закона о призыве к мятежу 1919 г. карались любые антиправительственные высказывания. Коммунистическая партия Америки была объявлена "подрывной организацией", защищающей большевистское правительство Советской России.

После прекращения действия в 20-х гг. федеральных законов военного времени легислатуры многих штатов приняли законы "о преступном синдикализме", "о преступной анархии", согласно которым "антиправительственным агитаторам", к которым причислялись члены КПА и других левых организаций, угрожало наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет.

Гонениями за инакомыслие, расширением репрессивной деятельности полицейского аппарата было отмечено и первое послевоенное (40-50-х гг.) десятилетие в США, а также все время так называемой "холодной войны".

Главным направлением послевоенной "правоохранительной" политики стало преследование коммунистического движения США, когда репрессивный аппарат не проводил особых различий среди участников демократической оппозиции, относя к "подрывным", "экстремистским", "красным" и членов Компартии США, и участников антивоенного движения и движения за гражданские права — черных американцев. В период "второй красной паники", как его определяют американские политологи, для борьбы с демократическими силами стал широко использоваться Закон Смита 1940 г. (Акт о регистрации иностранцев), согласно которому объявлялась преступной "пропаганда насильственного свержения правительства", вводилось понятие "организации, находящейся под контролем иностранного государства".

Вопреки констатации в 1945 г. Верховным судом США факта об отсутствии угрозы со стороны Компартии США "свергнуть правительство силой или насилием", всякое распространение леворадикальных идей стало приравниваться к "подстрекательству к мятежу".

В этот период создается постоянно действующая комиссия палаты представителей американского конгресса по расследованию антиамериканской деятельности, принимается серия президентских исполнительных приказов и антидемократических законов. Исполнительный приказ № 9635 1947 г., например, запрещал под предлогом "несовместимости" нахождение на федеральной службе коммунистов. Дополняющий его приказ № 10450 1953 г. с традиционной ссылкой "на интересы национальной безопасности" ставил в зависимость принятие или оставление на государственной службе того или иного лица от результатов предварительного расследования ФБР.

Центральное место среди антидемократических правовых актов этого времени принадлежало Закону о внутренней безопасности 1950 г., получившему название по имени его авторов — Закона Маккарэна-Вуда. Закон исходил из априорной посылки, что коммунистические организации США создают явную и реальную угрозу общественному строю и "существованию свободных американских учреждений", будучи подрывными, преступными организациями "коммунистической диктатуры иностранного государства". Вместе с тем закон предусматривал наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет, или штраф в 10 тыс. долл., или то и другое вместе за любые действия, которые были расценены следственными органами как содействующие установлению в США "тоталитарной диктатуры".

По степени опасности "подрывные" организации классифицировались в законе для последующей регистрации в Министерстве юстиции и решения вопроса об их судьбе на "организации коммунистического действия" (это прежде всего Компартия США), и "организации коммунистического фронта", к числу которых могла быть отнесена любая демократическая организация, политические требования которой так иди иначе совпадали с требованиями Коммунистической партии США. Решение вопроса об отнесении общественной организации к той или иной категории было вверено создаваемому в соответствии с законом Управлению по контролю над подрывной деятельностью. Признанные "коммунистическими" организации, не прошедшие в определенный срок регистрации и не представившие требуемых законом сведений (о численном составе, должностных лицах, денежных поступлениях и расходах и пр.), подлежали штрафу в 10 тыс. долл., а их должностные лица за те же действия — уголовному наказанию до 5 лет тюремного заключения, или штрафу до 10 тыс. долл., или тому и другому вместе.

Закон предусматривал также широкий перечень ограничений для членов коммунистических организаций: работать в государственном аппарате, на военных предприятиях выезжать за границу и пр. Каждая зарегистрированная организация лишалась права пользоваться услугами почты для пересылки своих программ и пр.

Вторая часть Закона Маккарэна-Вуда предоставляла президенту право провозглашать "чрезвычайное положение внутренней безопасности" в случае вторжения на территорию или во владение США неприятеля, а также "восстания внутри США", что давало возможность Генеральному атторнею содержать под стражей любое лицо на основании простых подозрений, что это лицо может принять "участие или сговориться с другими лицами принять участие в актах шпионажа и саботажа". Таким образом, узаконивалось антиконституционное право превентивного ареста и помещения в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следствия.

Принятый вслед за Законом Маккарэна-Вуда в 1954 г. Закон Хэмфри-Батлера о контроле над коммунистической деятельностью прямо объявил Коммунистическую партию США "орудием заговора, замышляющего свержение правительства США", и объявил ее вне закона.

Законом Маккарэна-Вуда создавалась юридическая база для антидемократической политики ущемления прав американских граждан, получившей название "маккартизма", по имени сенатора Д. Маккарти, инициатора расследований в конгрессе по выявлению "шпионов и коммунистов" в государственном аппарате США. Никогда прежде тесная связь американского конгресса с ФБР не принимала таких масштабов, как в 1953 г., когда Д. Маккарти как председатель сенаторского комитета по правительственным операциям и его постоянного подкомитета по расследованию был наделен широкими полномочиями для проверки деятельности любого административного органа.

К следственным операциям конгресса, приводящим к тяжелым последствиям — увольнению с работы, политической изоляции и другим, был подключен и подкомитет юридической комиссии США.

Под напором демократической общественности Верховный суд шаг за шагом начал с 1963 г. признавать явную неконституционность ряда положений закона Маккарэна-Вуда. В 1963 г. (и в 1967 г. повторно) суд округа Колумбия по делу Компартии США признал требования ее регистрации противоречащими V поправке американской Конституции. В 1967 г. было объявлено неконституционным запрещение предоставлять коммунистам работу на военных предприятиях и пр.

В 70-х гг. США отходили от "маккартизма", как от тяжелой болезни. Незаконной, преступной называлась антидемократическая репрессивная деятельность ФБР и ЦРУ не только на страницах газет, но и в следственных комитетах, созданных в 1975 г. в американском конгрессе. Еще в 1974 г. в связи с рядом скандальных разоблачений в печати, резким ослаблением позиций республиканской администрации после "уотергейта" был издан исполнительный приказ об упразднении списка "подрывных организаций".

В заключительном докладе "Избранного комитета сената по разведке", например, говорилось об отсутствии "необходимой законодательной базы для обеспечения того, чтобы разведывательные ведомства выполняли свои задачи в соответствии с конституционным процессом", а также о необходимости "механизма и практики надзора конгресса" за этими организациями, в частности "за расходами разведывательных ведомств".

Расследования в конгрессе в 1975, 1976 гг. предопределили реформы аппарата политической полиции и разведки в направлении усиления контроля над ним и придания его деятельности более гибких и тонких форм. В 1976, 1977 гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоянные комитеты по делам разведывательных учреждений с указанием необходимости усиления надзора законодателей за разведывательной деятельностью, которая должна осуществляться в соответствии с "конституцией и законами".

Установленный впоследствии контроль над деятельностью ЦРУ был вверен Генеральному инспектору, назначаемому из собственных сотрудников этого ведомства, хотя другие ведомства находились под контролем независимых генеральных инспекторов. Только очередной скандал, в котором были замешаны сотрудники ЦРУ, связанный с незаконной продажей оружия Ирану, заставил американский конгресс лишить этой привилегии ЦРУ. Принятая, несмотря на упорное сопротивление ЦРУ, в 1989 г. поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды разведки (по оценкам специалистов, она составляла в это время примерно 25 млрд. долл.) предусмотрела должность еще одного независимого генерального инспектора, которому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о своей контрольной деятельности, а также о "существенных проблемах, нарушениях и недостатках" в программах и операциях ЦРУ комитетам конгресса по разведке. Формально широкие контрольные права генерального инспектора ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, докладам и документам, ограничивались, однако, правом общего надзора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, который может запретить проведение в своем ведомстве каких-либо расследований под предлогом "защиты жизненно важных национальных интересов США".