§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.

С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).

В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. — Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.

Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.

Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:

в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

в расширении экологических функций самоуправления.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства — другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:

а) рядом новых составов экологических проступков;

б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;

в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.

Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы — в соответствии с Конституцией РФ;

большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами — от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации — по два от каждого — присутствуют в Совете Федерации — верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.

Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);

к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);

к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;

к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;

к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте — Федеральном Собрании РФ;

ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов — специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды — создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра — на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами — недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Судебная реформа

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии — обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.