2.3. Взаимодействие парламента с иными органами в россии и за рубежом

Рассмотрим взаимоотношение Федерального Собрания с представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с парламентами иностранных государств и органами международных объединений.

Взаимодействие с представительными органами субъектов Российской Федерации.

Особенности взаимоотношений парламентариев с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются прямой нормой Конституции РФ и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации.[116]

Институциональные отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов Российской Федерации, как органами власти, возникают в рамках законодательных процедур, на основании положений ст. 136 Конституции и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в главы 3–8 Конституции Российской Федерации, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Принимая во внимание конституционное предназначение Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов Российской Федерации обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Именно в этих целях, после широкого обсуждения и при поддержке Президента России был создан Совет законодателей. Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем совершенствования правового поля России.

Практикуются такие формы взаимодействия палаты с регионами, как:

– оказание практической методической и консультационной помощи;

– формирование модельного законодательства;

– правовая экспертиза проектов учредительных и правовых актов субъектов Федерации;

– проведение семинаров, «круглых столов» и конференций; совещаний с представителями законодателей государственной власти субъектов Федерации.

Совет Федерации постепенно приобретал вес в качестве структуры, обеспечивающей широкие возможности для обмена информацией, консультациями между всеми уровнями власти России.

Ряду законодательных органов субъектов Федерации оказана практическая помощь с выездом на места в разработке местного законодательства. С этой же целью в Совет Федерации приглашались председатели комитетов и комиссий, работники аппаратов законодательных органов власти.

Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации ведет:

– вопросы координации действий, выработки согласованных подходов регионов и палаты в законодательном процессе, в формировании бюджетной, налоговой, инвестиционной политики государства;

– вопросы координации в межпарламентском сотрудничестве, в парламентских слушаниях, при проведении «круглых столов», конференций, семинаров;

– выездные заседания Совета Федерации и его комитетов, выезд делегаций;

– участие в формировании систематизированной базы данных правовых актов субъектов Российской Федерации; обобщение законодательных инициатив субъектов Федерации, поступивших в Государственную Думу; учет замечаний, предложений субъектов Федерации по законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении;

– распространение по информационным базам данных обобщенного опыта работы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации практических материалов, подготовленных в Совете Федерации; еженедельное издание перечня мероприятий, проводимых в субъектах Федерации, справочника руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, представительств регионов в Москве;

– проведение семинаров – стажировок для депутатов, руководителей и сотрудников аппаратов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дни Совета Федерации в регионах – новая форма работы палаты, впервые апробированная на практике в 2000 г. Ее основными целями стали: пропаганда идей парламентаризма в России, ознакомление с многогранной деятельностью Совета Федерации, глубокое изучение членами Совета Федерации региональных проблем, укрепление связей с регионами и властными структурами субъектов Федерации.

Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство. В ее рамках Совет законодателей призван: определить основные направления развития федерального и регионального законодательства; содействовать обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания; стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов. Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов. Периодичность его заседаний – не реже двух раз в год.

В качестве прототипов для выбора организационных форм существования подобного субъекта может служить Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, действовавшая при Государственной Думе 1-го и 2-го созывов. Однако деятельность этой Комиссии, не наделенной реальными полномочиями, не встроенной в законодательный процесс и не имеющей необходимого правового и аналитического обеспечения, оказалась абсолютно неэффективной. Реальные подвижки в необходимом направлении начались лишь в связи с работой Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Значительный импульс для решения данной проблемы придало учреждение Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) 21 мая 2002 г.

Тем не менее институциональная ниша федерального государственного органа, наделенного конституционными полномочиями в сфере формирования единой концепции и стратегии развития федерального и регионального законодательства страны, пока остается свободной. Основные задачи такого органа могут состоять в следующем:

– концептуальная увязка в единый вектор двух базовых направлений стратегического развития России: курса внешнеполитического и государственно-правового развития страны, определяемого Президентом Российской Федерации, и курса социально-экономического развития страны, предлагаемого Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, фактически делегированными ему Президентом;

– создание целостного представления о потребностях в развитии законодательства с позиций формирования как правовых рамок политического курса государства, так и правовой базы для его реализации;

– выработка единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации;

– содержательная координация, в первую очередь законопроектной и, возможно, законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации.

Данный орган должен действовать под эгидой Президента России в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и быть способным к консолидированному выражению интересов и позиций основных из 723 субъектов права федеральной законодательной инициативы, а также иметь необходимый уровень экспертной аналитической и правовой поддержки.

Совет Федерации, наделенный, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы, способный (в том числе через Совет законодателей) к консолидированному выражению интересов 89 субъектов Федерации и 178 своих членов, имеет правовые и фактические основания для выполнения головной роли в деятельности подобного органа. С переходом Совета Федерации к деятельности на постоянной и профессиональной основе появилась реальная возможность выполнения данной роли. Совет Федерации всегда проявлял способность к глубокому исследованию самых сложных социально-экономических и политических ситуаций и выработке собственных концептуальных представлений о путях их разрешения. Значительное число новых «старых» членов Совета Федерации и аппарат палаты могут обеспечить преемственность этой традиции.

В составе Совета Федерации организуются структурные подразделения по взаимодействию с субъектами Российской Федерации, по защите интересов групп населения отдельных регионов. В качестве примера можно привести Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов;[117] Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.[118]

Создаются специальные комиссии по урегулированию жизненно важных вопросов регионов. Так, в составе Совета Федерации организована постоянная наблюдательная комиссия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу осетино-ингушского конфликта.[119] Члены Совета Федерации участвуют в деятельности структурных подразделений, образуемых иными органами государственной власти, занимающихся вопросами регионов.[120]