3.3. Представительные и законодательные полномочия верхних палат парламентов

Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.

В целом же наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда – при прочих равных – она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах.[222]

Рассматривая вопрос о конституционном разграничении законодательных и других полномочий двух палат, следует учитывать и вероятность политических расхождений между этими органами. Вторые палаты довольно часто отличаются от первых по своему политическому составу, что создает фундамент для потенциальных конфликтов между ними. И все же само по себе присутствие такого рода отличий отнюдь не обязательно ведет к дисгармонии процесса управления.

Этому вопросу посвящено много монументальных работ современных авторов. Из работ последних лет, на которые опирался автор в своем исследовании функций парламентов и верхних палат в том числе, особо следует отметить работы С. А. Авакьяна «Федеральное Собрание – парламент России», «Конституция России: природа, эволюция, современность», «Парламентское право России» под редакцией И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллективов авторов под руководством Б. Н. Топорнина «Очерки парламентского права (зарубежный опыт)»; М. В. Баглая, Ю. И. Лейба, Л. М. Энтина «Конституционное право зарубежных стран»; Б. А. Страшуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран»; Д. А. Ковачева «Институты конституционного права иностранных государств», а также труды Л. М. Энтина «Разделение властей: опыт современных государств», В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт», М. А. Могуновой «Сканди навский парламентаризм: теория и практика», А. Шайо «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)», A. Н. Медушевского «Сравнительное конституционное право и политические институты». Конечно же, необходимо отметить вклад B. Е. Чиркина в развитие теории разделения властей (а именно – взаимоотношения высших государственных органов), контрольной власти и парламентского контроля как в России, так и за рубежом. В этой связи среди его последних работ, посвященных этой проблематике, следует назвать: «Основы сравнительного государствоведения», «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Государствоведение», «Конституция: российская модель», «Государственное управление. Элементарный курс», «Конституционное право в Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительную и контрольную – по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительной, законодательной и контрольной.

Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа.[223] «Компетенция парламента, – пишет М. В. Баглай, – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти».[224]

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий: «специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах».[225] Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия[226].

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией – «полномочия палат».

В ст. 102, 103 предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

В принципе мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности.

М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т. п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т. д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции.[227]

Для сравнения можно предложить классификацию полномочий парламента, предложенную английским исследователем Д. Кумбсом, который выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента.[228]

По форме закрепления можно выделить: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации – ст. 81).

Если исходить из другого критерия – направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов. Период конца XIX – начала XX в. охарактеризовался активизацией парламентов в сфере внешней политики соответствующих государств, в то время как в XVII – первой половине XIX в. счита лось, что внешняя политика является прерогативой органов исполнительной власти. Вторая половина XX в., несмотря на противоречивость процессов эволюции парламентаризма, все же демонстрирует в целом возрастание роли парламентов во внешнеполитической области и усиление интереса парламентариев к внешней политике, что показано, в частности, в исследованиях А. С. Кожемякова.[229] Одним из проявлений активизации парламентов во внешнеполитической сфере является развитие межпарламентских связей. Наряду с двусторонним сотрудничеством парламентов различных стран, в международных организациях создаются органы, формируемые из представителей национальных парламентов. Появились и межпарламентские международные организации.[230]

Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные исследователи отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место.

Так, Уэйд и Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем, по их версии, следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются: судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.[231]. Б. С. Крылов, объясняя, почему английские юристы отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей XIX в. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом – осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.[232]

Исследователь немецкого парламента Ю. П. Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. Любопытна ссылка Ю. П. Урьяса на мнение самих немецких парламентариев, высказанное в ходе специального опроса. Они поставили функцию представительства на последнее место.[233] Немецкие авторы Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.[234]

Авторский коллектив под руководством профессора Б. А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.[235] И. А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.[236]

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским государствоведом У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия. Одним словом, данный вопрос решается во многом эмпирическим путем. Применительно к Российской Федерации его следует решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено: парламент Российской Федерации является представительная и законодательным органом. Потому первой функцией российского парламента выступает представительная, далее законодательная и контрольная функции.

Представительные, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение. Соответственно функции Совета Федерации производны от функций Федерального Собрания, а потому они увязываются вместе при рассмотрении вопроса о значении верхней палаты в структуре парламента. При этом вполне оправдано сопоставление функциональной роли Совета Федерации с аналогичной миссией верхних палат парламентов других стран.

Основные функции парламента: представительная, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Любые иные функции, выполняемые верхними палатами парламентов в других странах, зависят от национальных и исторических особенностей. Совет Федерации, например, помимо иных функций, выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.

Статья 94 Конституции Российской Федерации провозглашает Федеральное Собрание представительным и законодательным органом государственной власти. Таким образом, палаты Федерального Собрания России осуществляют законодательную и представительную функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика – народная палата. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика – палаты регионов)[237]. Представительную природу Совета Федерации, как правило, связывают с процедурой формирования. С. А. Авакьян прямо указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не облада ет».[238] По сути об этом же говорит и А. Н. Кокотов: «Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной власти непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными гражданами высшими органами власти».[239]

То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать разные их стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации».[240]

Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента. С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном Постановлении. Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.

Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации – особую форму представительства – территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации – участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Тем не менее существует иной взгляд на представительную природу Совета Федерации, отличную от мнения Конституционного Суда России: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны – это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административно-территориальной единицы.[241]

Так или иначе, порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом оставалась всегда неизменной. Вне зависимости от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.[242]

Характеризуя соотношение представительной функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А. Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительная роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А. Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реали зации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ).[243]

Во-вторых, без учета представительной функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.[244] Итак, представительство – это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество. Другой аспект представительства – во взаимоотношениях с органами власти и иными органами, должностными лицами. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (п. «к», «р», «с» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации).

На наш взгляд, представительная функция Совета Федерации основополагающая для всех иных функций: совокупность способов, мер, правомочий, направленных на устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающееся во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты.

Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы для решения обозначенных задач имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения Советом Федерации и членами Совета Федерации в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесение от имени палаты в целом или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.

Здесь следует также учитывать, что аналогичным правом наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы примерно одна четверть представляет на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике это весьма редкий случай, чаще региональные интересы представляет более узкий круг субъектов, право законодательной инициативы которых может быть существенно ограничено.

Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 г. в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов. За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона.[245] Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что, возможно, было связано с непостоянным характером работы верхней палаты[246]. «Законодательством нельзя заниматься наездами», – заметил по этому поводу член Совета Федерации Р. Абдулатипов.[247] Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.

Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента. Существование двух палат придает б?льшую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения, Сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.[248]

Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества.[249] Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин.[250]

Несомненно, большая часть законопроектов вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как вторые палаты обычно оказывают меньшее влияние на процесс законотворчества в ходе обсуждения законопроектов в комитетах или на совместных заседаниях двух палат (в частности, вследствие меньшей численности). Тем не менее вторая палата может обладать значительными полномочиями, иногда превышающими полномочия нижней палаты в ряде важных областей. Во многих случаях она играет заметную роль в законода тельном процессе – равную или даже превышающую роль нижней палаты (как в США по вопросам внешней политики).

Как правило, объем полномочий верхних палат выше всего в законодательной сфере, где вторые палаты, подобно итальянскому Сенату, могут обладать полномочиями, равными полномочиям нижней палаты. Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами, а также вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный, а не абсолютный характер – примерно на год у британской палаты лордов или на 2 месяца – в Австрии и Испании.

Законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Например, некоторые авторы[251] выделяют два вида законодательных функций, в зависимости от предмета регулирования:

– законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления; законодательство в области национальных отношений; регулирование государственного строительства; права человека и гражданское общество; законодательство в области безопасности и международных отношений; регулирование гражданских отношений);

– законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики; государственный протекционизм на отечественных рынках; развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства; законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций вторых палат парламентов по объекту принятия (конституции, конституционные, органические законы, текущее законодательство, и как подвид – принятие подзаконных актов).

Один из вариантов классификации полномочий верхних палат парламента – полномочия на различных стадиях законодательного процесса.

Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов. Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов.

Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в том числе, может быть условно разделена на следующие функции.

Непосредственно нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания России, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер), является значимой прерогативой парламента.

Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.

Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.

Законодательная функция Совета Федерации выражается прежде всего в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России.

Порядок осуществления законодательных полномочий Совета Федерации определяется законодательной процедурой, т. е. официально установленным и регламентированным Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами порядком внесения законопроектов в Государственную Думу, рассмотрение законопроектов и принятие законов палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также их подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет соответствующие особенности в зависимости от вида принимаемых законов.

Однако при наличии этих особенностей место и роль Совета Федерации в осуществлении законодательной компетенции Федерального Собрания Российской Федерации определяются прежде всего общими принципами, принятыми в мировой парламентской практике.

Конституцией предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, от Бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия Федеральным Собранием Российской Федерации. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме первой палаты Генеральных штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительством и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) – первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату – Национальное Собрание – в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вноситься в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесения их в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.

Законодательная функция Совета Федерации выражается в конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Это традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет общий смысл – закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента: проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат (ст. 45 Конституции Чешской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в Сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату (ст. 77 (1) Основного закона ФРГ). Надо заметить, что в одних случаях направляются лишь законопроекты, в других – уже принятые законы.[252]

Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все представители субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания по концепции законопроекта до его рассмотрения в первом чтении; поправки к тексту законопроекта при подготовке его к рассмотрению во втором чтении. Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных (представительных) органов законодательной власти субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.

В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.[253]

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценить как проявление наиболее демократических тенденций в мировой практике. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, в менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10 % верхних палат в общем не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, практически не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона, исходя из мирового опыта, следует рассматривать в двух аспектах:

Первый – это возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй-это возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

В Федеральном Собрании Российской Федерации Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить закон. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции.

В ряде европейских стран рассмотрению в верхней палате подлежат все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов, часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней палате не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражения (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам, принятым нижними палатами.

Поправки верхних палат, как и их решения об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами как правило абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия) или квалифицированным большинством. В политической практике нижние палаты предпочитают пользоваться своим правом последнего слова с максимальной осторожностью, ведь при возникновении серьезных разногласий между палатами речь идет не только и не столько о конфликте между парламентскими собраниями, а об особой точке зрения регионов, без опоры на которые современные демократии не могут претендовать на действительно многомерное отражение интересов граждан. Ощущая свою ответственность перед обществом во всем его многообразии, палаты предпочитают избегать столкновений и искать пути согласия с помощью компромисса. Во Франции, например, за всю историю Пятой республики было принято 3456 законов, из которых более 90 % стали продуктом согласия двух палат парламента.[254]

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии – законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента.

В Российской Федерации обязательному рассмотрению, согласно Конституции России, в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Конституцией России закрепляется перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является обязательной стадией законотворческого процесса. Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в кото рых представлено мнение составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.

Однако в перечне законов, обязательных для обсуждения в Совете Федерации, нет законов по ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство всегда вызывало недовольство регионов.

Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст. 106 Конституции. Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е. В. Крестьянинов. По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов. Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст. 106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу «обязательных» (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете). Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории. Совет Федерации сделал это сам в ст. 106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты. В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе. Сам Е. В. Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: «Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст. 106 Конституции».[255] Думается, предложение чрезвычайно широко.

Помимо названных в ст. 106 законов, обязательному рассмотрению в Совете Федерации, согласно ст. 108, подлежат все федеральные конституционные законы.

В Австрии, когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или ис полнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие двух третей голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50 %. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.

В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.

В Бельгии Сенат (а также Король и палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.

В Германии законы, вносящие поправки в Основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.

В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.

В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.

Принципиальный пересмотр конституции и ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основ прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой из палат, после чего кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.

В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений с интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.

Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинством в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пять областных советов.

В Нидерландах как первая (верхняя) палата парламента, так и его вторая палата после опубликования проекта поправок к конституции распускаются.

Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее чем в две трети голосов.

В Польше проект закона об изменении конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом Республики. Изменение конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом – абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов. Если закон об изменении Конституции касается положений глав I, II или XII, субъекты, определенные выше, могут потребовать в 45-дневный срок со дня принятия закона Сенатом проведения утверждающего референдума.

В Румынии инициатива о пересмотре конституции может исходить от не менее четверти сенаторов (или депутатов, правительства или 500 000 граждан). Это предложение должно быть доведено до Президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть принято на совместном заседании палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за него должно проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к конституции становится окончательной после одобрения референдумом.

Во Франции сенаторы совместно с Президентом Республики (по предложению премьер-министра) и депутатами могут инициировать пересмотр конституции.

Вместе с тем роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сфере регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров,[256] которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; [257] обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации. Эта процедура может применятся каждой языковой группой один раз в отношении каждого «двухпалатного» закона. На практике до сих пор она применялась только один раз.

В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий либо процедуры челнока.

В Чехии для принятия конституционного закона нужно три пятых голосов присутствующих сенаторов (и большинство в три пятых всех депутатов).

В Швейцарии полный пересмотр конституции, как и законодательства вообще, может происходить по инициативе любой из палат или 100 000 граждан и предполагает принятие соответствующего текста обеими палатами в одинаковой редакции. Если народ проголосует за полный пересмотр конституции, для работы над ее текстом состав обеих палат обновляется. Частичный пересмотр конституции возможен через народную инициативу, или по той же процедуре, что и обычное законодательство (без предварительного обновления состава палат). Любые поправки к конституции должны быть вынесены на референдум.

Одной из разновидностей законодательной функции можно назвать бюджетно-финансовую функцию.[258] Бюджетно-финансовая функция заключается в принятии закона о бюджете, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Другими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается правительством. И лишь уже в рамках одобренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще. В США, например, финансовые полномочия Конгресса имеют особое значение для оказания влияния на политику президен та как носителя исполнительной власти, так как в этой стране органы исполнительной власти не несут ответственности перед парламентом.

Помимо конституционных норм законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Опыт отдельных иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами. Так, ч. 1 ст. 82 Конституции Испании устанавливает возможность для Генеральных кортесов делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам.[259] Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики, по его предложению, законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона.[260]

Конституция Российской Федерации отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности. О масштабе законодательной функции Совета Федерации свидетельствуют, например, следующие количественные показатели. С января по июль 1998 г. Совет Федерации на своих заседаниях рассмотрел 233 федеральных закона, из них 177 были одобрены палатой и 56 законов были отклонены.[261]

В качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию – принятие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специальный орган – Учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к Конституции РФ. В некоторой степени это оправданно, поскольку внесение изменений в конституцию имеет особое политическое и юридическое значение, поэтому в большинстве стран такие изменения производятся в соответствии со специальной процедурой. Но, с другой стороны, какой бы важностью ни обладали изменения Конституции РФ, конституционные поправки представляют собой разновидность законодательного акта и, следовательно, их принятие является реализацией законодательной функции.

Рассмотрим полномочия вторых палат, касающиеся пересмотра конституции. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации[262] может вноситься в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3–8 Конституции РФ. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации: путем принятия постановления. В нем отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке, а также результаты рассмотрения – одобрен этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет (ст. 137). Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.

В прежнем Регламенте содержалась статья 141⁶, нормы которой обязывали Председателя Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия палатой закона о поправке к Конституции опубликовать для всеобщего сведения уведомление. Есть такая норма и в новом Регламенте Совета Федерации. Указанное уведомление должно содержать: сообщение о принятии закона о поправке в соответствии со ст. 136 Конституции РФ; текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления данного закона в силу и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными органами регионов.

Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет».

Национальное российское законодательство предусматривает участие Совета Федерации в процедуре принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации:[263] Президент Российской Федерации после поступления от иностранного государства предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при необходимости проводит соответствующие консультации. Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации – совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях принятия разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.

Одним из двух подвидов нормотворчества Совета Федерации является принятие иных нормативных актов.

С целью активизации законотворческого потенциала Совет Федерации может более широко использовать право законодательной инициативы, тем более что верхняя палата переведена на постоянный режим работы, а именно: расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России – ст. 72 Конституции РФ);[264] увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных; увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуж даемые Советом Федерации в конце 2001 г. федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

Во второй половине 2001 г. Совет Федерации отказался обсуждать принятый Государственной Думой федеральный закон о ввозе в Россию отработанного ядерного топлива. Если верить статистике, против него возражало 90 % населения страны, т. е. закон приобрел большой общественный резонанс. Между тем спикер верхней палаты Е. Строев, сославшись на Конституцию РФ, заметил, что соответствующий закон не входит в число обязательных для «сената». Представляется, что это неверная позиция: любой спорный закон должен обязательно рассматриваться верхней палатой. Кстати, большинство наблюдателей восприняли объяснение Е. Строева как очевидный отказ Совета Федерации разделить с Государственной Думой и Президентом ответственность за принятие такого непопулярного закона.

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу полномочий Совета Федерации, в законодательной сфере, исходя из предложенных классификаций, можно отметить широту функций и механизмов.

Например, анализ классификации полномочий в зависимости от стадий законодательного процесса показал широту последних и их соответствие международной практике. Это и право законодательной инициативы, и возможность участвовать в изменении и обсуждении законопроекта; обязательность рассмотрения законопроектов, т. е. обязательное участие в законодательном процессе; право вето. По классификации, основанием которой является объект принятия, Совет Федерации также обладает широкими полномочиями в процессе внесения поправок в конституцию, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, принимает подзаконные акты, имеющие политический вес. Если рассматривать полномочия Совета Федерации в законодательной сфере в зависимости от предмета регулирования, следует отметить практически всеобъемлющую широту регулирования. Однако достаточно большой объем способов участия Совета Федерации в законодательной деятельности не является основанием для объявления его «сильной» палатой.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов.[265] Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример – американская Конституция, предусматривающая, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция – слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты – Сейма[266].

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.