§ 4. Финансово-страховое право

§ 4. Финансово-страховое право

В экономическом смысле под страхованием понимается формирование за счет уплачиваемых страховых платежей специальных денежных фондов, предназначенных для компенсации вреда, причиненного страхователям в результате наступления страхового случая.[345]

В зависимости от политического и экономического строя, господствующего в той или иной стране, страховое дело подобно банковскому может быть: а) исключительно государственным; б) носить характер частного предпринимательства; в) основываться на сочетании того и другого.

Примером модели первого рода является бывший Союз, где все страховое дело монополизировалось государством и где все страховые организации (а их было всего две – Госстрах и Ингосстрах) были государственными. В данном случае руководствовались программной установкой В. И. Ленина, который в работе «Грозящая катастрофа и как с ней бороться», написанной еще до Октябрьской революции, подчеркивал: «Национализация банков чрезвычайно облегчила бы одновременную национализацию страхового дела, т. е. объединение всех страховых компаний в одну, централизацию их деятельности, контроль за ней государства».[346]

Что касается Казахстана, то он в ходе рыночных преобразований перешел на третью модель, в которой имеют место и государственные, и частные страховые организации (по терминологии, принятой в республике, – страховые предприятия).

Любому страхованию (независимо от формы его организации: государственной, частной или смешанной) свойственны две основные функции: а) восстановительная (иногда ее называют «рисковая») и б) предупредительная.[347] Восстановительная функция (ее можно считать главной для страхового дела) выражается в возмещении страховщиком полностью или частично тех убытков, которые причинены страхователю в результате случившегося страхового случая (несчастного случая, стихийного бедствия и т. п.). При личном страховании (т. е. при страховании жизни и здоровья гражданина) страховое возмещение выражается в определенной компенсации за тот вред, который причинен жизни и здоровью застрахованного. Разумеется, при его смерти вред в полном объеме никогда и ничем не может быть компенсирован в полном объеме, поэтому выражения «компенсировать», «возместить» принимают относительный оттенок.

Предупредительная функция связана с реализацией мероприятий, направленных на недопущение страхового случая либо на ослабление его отрицательного воздействия.

При осуществлении страхования через государственные страховые организации всегда возникает третья функция страхования – мобилизации денежных средств в финансовые ресурсы государства.

Именно через эту функцию страхование связано с финансами. В целом же вопрос о соотношении страхования и финансов – это весьма сложный и запутанный вопрос. По мнению одних авторов, страхование является «экономической категорией, находящейся в подчиненной связи с категорией финансов», более того, функции страхования «являются внешними формами, позволяющими выявить особенности страхования как звена финансовой системы».[348] Заметим, что при оценке взглядов по поводу страхования и финансов всегда необходимо выяснять, что же авторы понимают под финансами, поскольку разброс мнений здесь чрезвычайно обширен, а также учитывать, какая система страхования – государственная или негосударственная – имеется в виду. Что касается нас, то под финансовым отношением мы понимаем не любое распределительное отношение (каковым страховое отношение является) и не порождаемое любой «общественно-публичной» деятельностью, а лишь то денежное отношение, субъектом которого выступает государство, которое является продуктом именно его деятельности. И где страховые фонды, чтобы быть признанными входящими в состав финансовой системы, должны обязательно иметь государственную форму собственности. В соответствии с этим страхование, осуществляемое негосударственным страховщиком, в качестве финансовой деятельности рассматриваться не может, и возникающие при этом отношения финансовыми ни в экономическом, ни в правовом смысле не являются.

Следовательно, применительно к финансам, финансовой деятельности и к финансовому праву можно вести речь только о том страховании, которое производится государственными страховыми организациями. В связи с этим вернемся к той модели страхования, которая существовала в бывшем СССР и которая была настолько огосударствленной, что дальше, как говорится, некуда. То, что в этих условиях страховая деятельность была разновидностью финансовой деятельности государства, сомнения не вызывает ни у кого: Госстрах СССР находился в ведении Министерства финансов, а само страхование откровенно использовалось как метод добывания денег государством (средства страховых резервов, а также свободная часть страховых платежей хранились в Госбанке СССР и использовались им в качестве своего, т. е. государственного, кредитного ресурса, при этом сама уплата страховых платежей, по обязательным видам страхования мало чем отличалась от уплаты налогов 95 % прибыли Госстраха, т. е. по существу вся передавалась в бюджет в виде обязательного платежа.[349] Однако и при этих обстоятельствах никто из авторов не признавал страховое право чисто финансово-правовым институтом, а страховые отношения – чисто финансовыми отношениями. И дело, видимо, даже не в инерции правового мышления – страхование традиционно признавалось гражданско-правовым институтом, и даже не в том, что оно осуществлялось через договоры, которые не менее традиционно считались гражданско-правовыми,[350] а в особой экономической природе страховых отношений. Но об этом чуть ниже. Пока же отметим, что страховое право рассматривалось в качестве комплексного правового образования, а правовые отношения, связанные с проведением страхования, подразделялись на две группы: правоотношения собственно страхования (т. е. опосредующие связь «страховщик – страхователь», оформленную договором страхования) и правоотношения, возникающие по поводу организации страхового дела. Первые охватываются сферой гражданского права, вторые – сферой финансового и административного права.[351] Попутно отметим, что сам термин «страховое право» является весьма древним – он широко употреблялся еще в дореволюционной России.[352]

Но, может быть, авторы, трактующие страховые отношения в условиях государственного монополизма в качестве гражданско-правовых, ошибались в определении их правовой природы, тогда как в действительности эти отношения являются финансово-правовыми? Или, по крайней мере, таковыми являлись отношения по обязательному страхованию, которые при внимательном рассмотрении были вообще бездоговорными? Однако при всем нашем желании найти еще одну разновидность финансового правоотношения и финансового договора отвечать на эти вопросы утвердительно мы не будем. И дело даже не в том, что наряду с обязательным страхованием существует добровольное, – предпосылкой возникновения финансового договора может выступать и свободное волеизъявление стороны (договоры государственного займа, хранения денег в сберегательных учреждениях). И не в том, что гражданские кодексы традиционно содержат нормы, посвященные страхованию, – законодатель может и ошибиться. Дело главным образом в том, что, во-первых, страховой фонд существенно отличается от других денежных фондов государства (бюджета, банковского кредита и т. д.), которые формируются для финансирования самых разнообразных потребностей государства. Страховой фонд имеет строго специальное предназначение. Во-вторых, функция мобилизации денежных средств в ресурсы государства для страхования не является главной – на первом месте находится восстановительная функция. В-третьих, отношения страхования, существующие между страховщиком и страхователем, напоминают финансовые до той поры, пока деньги в форме страховых платежей движутся в одностороннем направлении: от страхователя в фонд государства. Но стоит только произойти страховому случаю, а данные отношения в общем-то сориентированы именно на него, то они приобретают четко выраженный эквивалентный характер. В-четвертых, объектом страхования выступают либо материальные ценности, либо личность застрахованного (т. е. объект, не имеющий стоимости). Финансовым же отношениям свойственно то, что их объектом выступают только деньги.

В экономической литературе отмечается, что характерной для страхования чертой является эквивалентность отношений между страхователями, уплачивающими взносы, и страховой организацией, которая формирует и использует страховой фонд, и делается вывод: «…особенности перераспределительных отношений, возникающих при страховании, отличают его от других распределительных финансовых и кредитных категорий, например, бюджета, финансов сферы материального производства, кредита, что и позволяет выделить страхование в самостоятельную экономическую категорию, соподчиненную с категорией финансы».[353]

Следовательно, отношения, существующие между страховщиком и страхователем даже в условиях государственной системы страхования, финансовыми в экономическом смысле не являются. В то же время на них накладывает отпечаток то обстоятельство, что через них реализуется финансовая функция – мобилизация денежных средств в распоряжение государства. Страховой фонд государственной страховой организации хотя и входит в состав финансовой системы, но, однако, выделяется там своим специфическим назначением.

Что касается отношений по использованию данного фонда, то они, как, впрочем, и отношения по использованию любых других денежных фондов, финансово-правовыми не являются. Это касается как случаев выплаты страховых возмещений, так и случаев использования фондов на финансирование профилактических мероприятий.

Следует признать, что «финансирование» страхового дела в социалистической экономике, выражающееся в наделении страхования функцией добывания денежных средств государством, как и вообще превращение страхования в категорию, «соподчиненную» финансам, не соответствует экономической сути страховых отношений, где главным является защита интересов физических и юридических лиц от последствий страховых случаев, реализуемая в отношениях, близких по своей экономической сути к товарно-денежным.

Отметим, что государственная монополизация страхового дела, как и выступление государственных организаций в роли страховщика с неизбежным установлением для них государством привилегированного положения по отношению к страхователю, всегда вызывали настороженное отношение специалистов в области этого дела. Так, известный в свое время немецкий экономист Альфред Манэс в своей книге «Основы страхового дела», написанной еще в 1906 году и переизданной в 1992 году, указывал, что среди различных спорных пунктов в области организации страхования «наибольшее значение имеет следующий: должно ли страхование применяться только в частновладельческой эксплуатации, или его следует рассматривать как публичное, которое должно быть основано государством или другой установленной корпорацией и даже должно быть направляемо в деятельности этим учреждением»? И, отвечая на этот вопрос, писал: «Публичное страхование должно быть вводимо только тогда, когда путем свободного соглашения вовсе нельзя ничего достичь или можно добиться только весьма слабых результатов».[354] А известный дореволюционный, а затем и советский страховик В. П. Крюков в своей работе «Страховое право», изданной в 1925 году (кстати, первой и единственной советской работой под таким названием), отмечая, что «полный абсолютизм страховщика нежелателен даже при ведении страховых операций самим государством, почему необходимо дать страхователям известную долю самостоятельности и влияния на дело страховщика-государства», считал, что «современному страховому праву предстоит сложная работа разрешать этот вопрос в более благоприятном смысле, не нарушая юридических принципов равноправия обеих сторон страхового договора».[355] Как мы видим, тема обеспечения юридического равновесия прав и обязанностей субъектов страхового отношения, как общественного отношения, эквивалентного ему по своей экономической сути, но тем не менее нарушаемого привилегированным положением в нем государственного учреждения – страховщика и вообще государственной организацией всего страхового дела, беспокоила специалистов еще задолго до возникновения государственного монополизма на само это дело.

И надо признать, что это беспокойство не оказалось беспочвенным: система государственного имущественного и личного страхования, сложившаяся в СССР, несмотря на всю свою внешнюю стройность и рациональность, на сам факт обладания несомненным преимуществом в виде возможности концентрации денежных ресурсов и создания на этой основе мощных страховых фондов, так и не смогла обеспечить эффективной страховой защитой ни народного хозяйства, ни населения. Преуспела эта система лишь в одном – в своей финансовой функции добывания денежных средств государству. Но именно это и послужило одной из причин низкой экономической результативности в основном направлении деятельности. И совершенно не случайно, что страхование оказалось одной из самых первых систем, подвергнутых реорганизации в ходе перестройки.

Тем самым мы как бы получили ответ на вопрос, заданный А. Манэсом в начале века, какой должна быть система страхования – частной или государственной, и который предлагал оставить его суду истории, полагая, «что действительно лучшая форма окончательно одержит полную победу, худший сравнительно тип или должен совсем исчезнуть, или постоянно будет приближаться к той форме, выгодность которой доказана опытом».[356]

Казахстан в деле реформирования страхового дела сделал, пожалуй, наиболее радикальные шаги по сравнению со всеми республиками бывшего СССР. Так, в соответствии с Законом от 3 июля 1992 г. «О страховании в Республике Казахстан», в разработке проекта которого принимал участие и автор настоящей работы, страхование, во-первых, было демонополизировано, и такая его категория, как «государственное страхование», вообще не упоминается; во-вторых, страхование было признано разновидностью предпринимательской деятельности. В-третьих, Закон стоит на принципиальной позиции либерализации рыночного дела, отказа государства от детальной регламентации видов страхования и соответствующих им страховых отношений, передавая их регулирование непосредственно самому договору, стимулирования развития в республике рынка страховых услуг путем упрощения порядка создания и регистрации страховых предприятий, установления для страховщиков и страхователей налоговых льгот и т. д. Несколько позже, в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в этот Закон 8 апреля 1993 г., на территории Республики Казахстан была запрещена деятельность иностранных страховых компаний, что является чисто протекционистской мерой, принятой в интересах отечественных страховщиков. Все это преследовало цель, во-первых, преобразования страхового дела в республике в духе рыночных начал; во-вторых, создание в ней развитой страховой инфраструктуры, что является необходимым атрибутом любой рыночной экономики; в-третьих, формирование разветвленного рынка страховых услуг, обеспечивающего надлежащую страховую защиту народного хозяйства и населения в условиях конкурентности страховщиков.

Означает ли это, что страховая деятельность в Казахстане перестает быть «уделом» финансовой деятельности государства? В значительной степени – да. Во всяком случае, то страхование, которое охватывалось в СССР понятием «государственное имущественное и личное страхование», перестало быть государственной монополией. Однако помимо страхования как разновидности предпринимательской деятельности существует так называемое социальное страхование, охватывающее социальное обеспечение престарелых и нетрудоспособных граждан, которое по крайней мере на нынешнем этапе целесообразно оставить государственным. К нему же примыкает и медицинское страхование. В связи с этим в Законе о страховании сделана специальная оговорка, что он не распространяется на отношения по медицинскому и социальному страхованию.[357] Попутно отметим, что помимо систем государственного социального и медицинского страхования могут существовать и негосударственные, находящиеся в ведении тех же профсоюзов и функционирующие альтернативно либо в дополнение государственным.

Кроме того, в республике возникло еще несколько видов страхования, близких к социальному, которые осуществляются по государственным каналам и обеспечиваются по существу за счет бюджетных средств. Таким видом страхования является страхование военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также работников некоторых других звеньев государственного аппарата, чья деятельность связана с повышенным риском для жизни и здоровья этих работников (например, суд, прокуратура, налоговая инспекция и т. п.).

Анализируя данные виды страхования, можно отметить, что хотя они и сопровождаются заключением договоров, но эти договоры являются формальными и, следовательно, в действительности эти страховые отношения представляют собой бездоговорные отношения.

Несколько слов о республиканском Госстрахе. В ходе реорганизации страхового дела он был преобразован в Государственную коммерческую страховую компанию. Возражение здесь вызывает то, что Госстрах превратился в коммерческое предприятие. Выше мы уже высказывали свое отрицательное отношение к любым фактам использования государственных структур, к тому же наделенных государственными властными полномочиями, в качестве субъекта предпринимательской деятельности. Кстати, «старый» Госстрах СССР в этом смысле выглядел – по крайней мере, формально – более предпочтительно. Уже упоминавшийся В. П. Крюков писал по этому поводу: Госстрах не преследует коммерческих выгод, страховые операции проводит он в интересах населения, и ему нет никакого смысла «прижимать» страхователя.[358] Правда, он, конечно же, несколько идеализировал Госстрах – страхование объективно является разновидностью предпринимательской деятельности, осуществлять которую, не «соскользнув» на коммерческую стезю, довольно трудно. Но столь откровенное преобразование государственного финансового органа в коммерческое предприятие в любом случае хуже. В целом же мы полагаем, что то страхование, которое по своей экономической сути является разновидностью предпринимательской деятельности, не должно осуществляться государством, в его ведении может быть лишь то страхование, которое носит социальный характер, т. е. где не стоит проблемы извлечения от страховой деятельности дохода и получения прибыли, что в задачу страховщика не входит.

Подводя итоги всему сказанному, представляется возможным прийти к следующим выводам:

1) В той мере, в которой страхование является разновидностью предпринимательской деятельности, оно не должно выступать в качестве финансовой деятельности государства. Прежде всего потому, что, обладая огромными силовыми возможностями, государство в состоянии, как это было в бывшем СССР, «офинансить» любой вид страхования, что, однако, отрицательно сказывается на его качестве и состоянии.

2) Государству в качестве объекта его финансовой деятельности целесообразно иметь лишь социальное страхование, лишенное признаков предпринимательства.

3) В той мере, в которой страхование (экономически обоснованно или необоснованно – в данном случае это не имеет значения) выступает в качестве финансовой деятельности государства, т. е. осуществляется государственными страховыми организациями, которые формируют специальные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы, само страхование выступает предметом финансового права, точнее – тем его разделом, который мы именуем финансово-страховым правом.

4) При всех вариантах организации страхового дела в стране страховое право будет комплексным правовым институтом, состоящим из норм гражданского и финансового права, а также, когда это касается социального страхования, – норм трудового права и права социального обеспечения. При этом к гражданскому праву должны отойти отношения между страховщиком и страхователем по тем видам страхования, которые носят характер предпринимательской деятельности и где отношения объективно носят характер эквивалентных отношений, приближающихся по своей экономической сути к товарно-денежным отношениям.[359]

Финансово-страховая деятельность (т. е. деятельность государства в области страхования) обычно включает в себя:

а) организацию страхового дела в стране (определение видов страховых организаций, установление их правового статуса и условий функционирования, управление процессами формирования страховой системы через регламентирование порядка и производства регистрации страховых организаций, лицензирования страховой деятельности, установления запретов и ограничений, обеспечение финансовой устойчивости страховых операций и т. п.);

б) регулирование обязательных видов имущественного и личного страхования;

в) регулирование социального страхования и осуществление его в той мере, в какой оно является государственным. При этом формирование фондов государственного социального страхования носит, как правило, обязательный и бездоговорный характер (например, в Казахстане отчисления в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования по существу являются налоговыми платежами. Такими же являются отчисления и в Государственный фонд содействия занятости). Следует подчеркнуть, что фонды государственного социального страхования должны занимать в финансовой системе государства особое место с режимом их специального использования;

г) организация и осуществление государственного страхового надзора.

Правовые нормы, регулирующие данные виды деятельности, формируют собой финансово-страховое право, являющееся разделом финансового права, с одной стороны, и частью комплексного правового образования – страхового права – с другой.