К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами»[409]
К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами»[409]
Применительно к финансам в юридической литературе употребляют два понятия – «финансовая деятельность» и «управление финансами». Первое используется в основном в финансово-правовой литературе.
Финансовую деятельность Советского государства можно определить как деятельность государственных органов по планомерному собиранию (мобилизации), распределению и использованию государственных денежных фондов.[410] Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой деятельности, принято считать предметом советского финансового права. Финансовую деятельность осуществляют и органы государственной власти, и органы государственного управления.
Понятие «управление финансами», свойственное административному праву, сформулировано так: «Управление финансами представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций Советского государства».[411] Нетрудно заметить, что содержание терминов «управление финансами» и «финансовая деятельность» раскрывается с помощью одних и тех же элементов. Показательно также сопоставление учебника «Советское финансовое право» и монографии «Советское административное право: Основы управления народным хозяйством». Глава учебника «Финансовая деятельность Советского государства» и глава монографии «Управление в области финансов и кредита» написаны В. В. Бесчеревных и по существу идентичны.[412]
Таким образом, один и тот же материал излагается в разных отраслях юридической науки. Пока такое положение неизбежно. Предмет финансового права – общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность осуществляется, в частности, органами государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются финансово-правовыми.
С другой стороны, предмет административного права – общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления. Финансовая деятельность, осуществляемая исполнительно-распорядительными органами, есть часть государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми.
Необходимо либо признать финансовое право частью административного, что позволит считать финансовые правоотношения одновременно административными (соотношение частного и общего), либо, признавая эти отрасли права самостоятельными, более четко размежевать их. В настоящее время вопрос о существовании финансового права как самостоятельной отрасли в науке по существу решен. Практика правового регулирования также стоит на этой позиции, свидетельством чему является компоновка Свода законов СССР, где финансовое законодательство выделено в специальное подразделение.[413]
Критерием разграничения финансового и административного права служит характер общественных отношений, то есть предмет правового регулирования. Коль скоро предмет финансового права образуют общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, то и та их часть, которая возникает в ходе деятельности органов государственного управления, должна оставаться в рамках именно финансового права. Чтобы ликвидировать принадлежность к двум отраслям права, необходимо вывести из административного права институт «управление финансами». Практические шаги в этом направлении уже сделаны. Так, в учебнике по административному праву (М., 1973) традиционного раздела «Управление в области финансов и кредита» нет.[414]
Вопрос решается сравнительно несложно в отношении специализированных финансово-кредитных органов государственного управления (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.). А принадлежностью какой отрасли права – финансового или административного – является финансовая деятельность отраслевых органов управления, например промышленных министерств? Традиционно считается, что «министерство – субъект административного права». В учебниках по финансовому праву компетенция министерств в области финансов и кредита специально не освещается.
Финансовая деятельность министерства относится к сфере финансового права в том случае, если признать ее финансовой деятельностью государства. По нашему мнению, это именно так. Во-первых, министерства – органы государства – выступают проводниками и исполнителями его финансовой политики, представляя в первую очередь общегосударственные денежные интересы. Во-вторых, денежные фонды министерств наряду с бюджетом входят в единую финансовую систему СССР. Отношения, возникающие по поводу собирания, распределения и использования данных фондов, по своей экономической природе являются финансовыми.[415] А, как известно, юридическая форма отношений должна соответствовать их экономическому содержанию (соотношение базиса и надстройки).
Показательно и то, что Планом подготовки законодательных актов СССР на 1983–1985 гг. предусмотрена наряду с общим положением о министерствах разработка постановления Совета Министров СССР о правах министерств и ведомств СССР в области финансов и кредита.[416]
Наличие специального финансового законодательства, регулирующего соответствующую сторону деятельности министерств, свидетельствует о том, что эта деятельность находится в сфере финансового права. То же относится и к финансовой деятельности ведомств и других органов государственного управления. Соответственно, в общую часть финансового права как учебной дисциплины следует ввести специальный раздел «Управление в области финансов», посвященный компетенции в области финансов как органов государственной власти (начиная с Верховного Совета СССР и кончая поселковыми, сельскими Советами), так и органов государственного управления (включая органы общей, отраслевой и специальной компетенции – советы министров, исполкомы, министерства, ведомства и др.). Здесь же должна быть раскрыта компетенция специализированных финансово-кредитных органов (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.).
Вопрос о соотношении понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность» еще более усложняется, когда речь идет о предприятии. В данном случае уже три отрасли права – финансовое, административное и гражданское – претендуют на то, чтобы финансы предприятия считать «своим» объектом правового регулирования. Для представителей финансово-правовой науки финансовая деятельность предприятий – часть финансовой деятельности государства, поскольку их денежные фонды входят в состав единой финансовой системы СССР; для административистов внутреннее управление финансами предприятий – разновидность государственного управления, осуществляемого администрацией как органом управления; в гражданском праве деньги предприятия считаются элементом его имущества и ассоциируются с понятиями «юридическое лицо», «хозрасчет», «хозяйственный договор» и т. п.
Кроме того, выплаты рабочим и служащим из фонда заработной платы производятся в соответствии с нормами трудового права, выплата пособий по государственному социальному страхованию регулируется нормами права социального обеспечения.
Для выработки критериев разграничения отраслей права необходимо выяснить характер экономических отношений, возникающих в процессе хозяйственной деятельности предприятий, имея в виду, что правовые отношения вторичны, производны от экономических.
Прежде всего не все денежные отношения предприятий являются финансовыми. Финансовые отношения (как экономическая категория) – отношения распределительные, обусловлены движением общественных денежных фондов и связаны с расширенным социалистическим воспроизводством. Данные экономические признаки предопределяют особенности и финансовых правоотношений: во-первых, они возникают в процессе финансовой деятельности государства; во-вторых, государство выступает их обязательным субъектом; в-третьих, эти отношения носят организационный характер. Совокупность названных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения предприятий из общей массы денежных отношений и отграничить их, в частности, от отношений, связанных с обращением товаров, возмещением издержек производства, оплатой труда и т. п., которые, будучи денежными, не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой точки зрения. В силу этого предложения о включении института «финансы предприятий», которым обычно охватываются все их денежные фонды, в состав финансового права спорны.[417]
В ходе финансовой деятельности государства с точки зрения экономических критериев могут возникнуть только финансовые отношения (как экономическая категория), и их должны опосредовать лишь финансово-правовые отношения (как правовая категория). Поэтому говорить о возникновении в процессе финансовой деятельности, например, гражданско-правовых отношений можно только либо неправильно понимая экономическую природу денежных отношений, либо ошибочно определяя их правовую форму. В первом случае обычные товарно-денежные отношения, которым и должна сопутствовать гражданско-правовая форма, объявляются финансовыми, во втором – отношения, являющиеся по сути финансово-правовыми, признаются в силу традиционных заблуждений гражданскими.
При выяснении характера отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов предприятия, необходимо учитывать, во-первых, назначение этих фондов и их место в финансовой системе СССР; во-вторых, в качестве кого выступает предприятие (субъекта или объекта управления, или стороны по договору); в-третьих, какой интерес в его деятельности преобладает: общегосударственный либо собственный, хозрасчетный. В последнем случае речь идет не столько о противоречиях этих интересов, сколько о различной роли предприятия в процессе осуществления тех или иных денежных операций. Например, удерживая налоги из заработной платы рабочих и служащих, предприятие (точнее, его бухгалтерия) выполняет функции государственного финансового органа, а взыскивая неустойку за недопоставку продукции со стороны по договору, оно больше руководствуется собственными хозрасчетными интересами.
Обозначим те виды отношений, возникающих в процессе денежных операций предприятий, которые можно признать финансово-правовыми.
Группа отношений, строящихся по модели «государство – предприятие», где государство осуществляет финансовую деятельность. Основными из них являются: а) отношения по поводу установления компетенции предприятия в области финансов и кредита и правовых основ ведения ими финансовой деятельности; б) отношения по поводу установления порядка распределения прибыли, формирования и использования денежных фондов предприятия; в) отношения предприятия с бюджетом и другими централизованными денежными фондами государства, что охватывает движение денег как из бюджета предприятию (бюджетное финансирование), так и от предприятия в бюджет (внесение обязательных платежей).
Группа отношений, строящихся по модели «вышестоящий орган отраслевого управления, осуществляющий финансовую деятельность, – предприятие». Указанные отношения также существуют в двух видах, охватывая движение денег: а) из отраслевых централизованных фондов (оказание финансовой помощи предприятиям, финансирование внедрения новой техники и т. д.); б) от предприятия в отраслевые фонды и на содержание вышестоящих органов управления. Кроме того, в эту группу входят отношения, возникающие в результате издания ведомственных актов (принятых в дополнение и развитие общегосударственных правил), устанавливающих порядок и организацию финансовой деятельности в системе данного министерства, ведомства, а также отношения, связанные с управлением финансами данной отрасли.
Для перечисленных отношений характерно, что в них предприятие выступает в качестве объекта управления, в то время как субъектом управления выступает орган, осуществляющий государственную финансовую деятельность, наделенный соответствующими властными полномочиями.
Кредитные отношения предприятий с банками. Включение этих отношений в полном объеме в состав финансово-правовых спорно, поскольку существует гражданско-правовая категория «договор банковской ссуды» и кредитование в настоящее время рассматривается как комплексный правовой институт. Вместе с тем банковский кредит – институт финансовой системы СССР, банки – государственные финансовые органы, наделенные по отношению к предприятиям широкими властными полномочиями, кредитование – метод осуществления финансовой деятельности. Поэтому кредитные отношения в полном объеме являются финансово-правовыми, а договор банковской ссуды – финансовым. Для этого договора характерно то, что он, во-первых, является юридической формой финансовой деятельности государства, которое выступает его стороной (при кредитовании – в лице банков); во-вторых, стороны не обладают равноправием в гражданско-правовом смысле; в-третьих, используется соглашение сторон как средство установления взаимных финансовых обязательств.
Группа отношений, связанных с формированием денежных фондов предприятия (фондов экономического стимулирования, амортизационного фонда, оборотного фонда денежных средств и др.). Источник формирования данных фондов – выручка от реализации предприятием продукции или услуг. Сам процесс реализации относится к товарно-денежным отношениям, регулируемым нормами не финансового, а гражданского права, поскольку эти отношения не являются распределительными и в них предприятие не выполняет функций органа, осуществляющего финансовую деятельность государства. Однако процесс распределения прибыли и внесения отчислений в фонды предприятия относится к числу финансовых операций.
Отношения, возникающие в ходе использования этих фондов, различны. Критерием установления их отраслевой принадлежности служит характер и назначение фондов. Использование фондов, предназначенных для общественного потребления, порождает финансовые отношения, а предназначенных для индивидуального потребления либо для обеспечения процессов эквивалентного обмена – товарно-денежные. Так, использование фонда развития производства, амортизационного фонда и части фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, предназначенной для общественных нужд, относится к сфере финансового права. Не случайно денежные средства этих фондов планируются в качестве источника государственных капитальных вложений. Использование же фондов материального поощрения, заработной платы и оборотного фонда относится, соответственно, к трудовому и гражданскому праву.
Отношения, связанные с организацией государством расчетов в народном хозяйстве и с осуществлением в связи с ними Госбанком СССР и Стройбанком СССР односторонне-властных и контрольных функций. Вместе с тем осуществление самих расчетов за поставляемую продукцию и оказываемые услуги относится к сфере гражданского права.
Сосредоточение правового регулирования всей финансовой деятельности Советского государства в одной отрасли – финансовом праве будет способствовать более четкому распределению «обязанностей» между различными отраслями права и в конечном счете улучшит функционирование правового механизма в целом.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.