6.1. Органы исполнительной власти

Необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «орган исполнительной власти». Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего, выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

? являются составной частью системы органов государственной власти;

? порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

? обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

? обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

? для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

? всегда действуют от имени государства;

? наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

? их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

? во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;

? во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;

? в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;

? в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

В ноябре 2008 г. Федеральным Собранием РФ законодательном уровне наряду с увеличением срока полномочий Президента РФ (с четырех до шести лет) и депутатов Государственной Думой РФ (с четырех до пяти лет) Правительству РФ была вменена обязанность ежегодного отчета о проделанной работе перед Государственной Думы РФ.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях им формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

Орган исполнительной власти представляет собой самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (ст. 5 ч. 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 ч. 2).

Субъекты РФ уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72 ч. 1; ст. 77 ч. 1), из других положений Конституции РФ, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта РФ, должен основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Например, по смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п. ) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

Исходя из характеризующих критериев, органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

1. По характеру компетенции – общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.

2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);

б) коллегиальные (Правительство РФ).

3. По источнику финансирования (из какого бюджета) – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.

4. По территориальному масштабу деятельности – федеральные, региональные, субъектов РФ.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, Конституциями и Уставами субъектов РФ, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков, или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.

Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям[85]. Одни в ее структуре выделяют три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный; компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел). Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить «полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков» посредством выделения функций на уровне: сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти; сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти.

Ю.А. Тихомиров, соглашаясь с позицией Б.М. Лазарева[86], формулирует понятие компетенции органа государственного управления как «систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода». Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета безопасности и т.д.). В основу своих позиций известные ученые положили устоявшееся словарное определение рассматриваемого правового явления[87]. Из формулировки понятия «компетенция» следует, что оно является более широким, нежели «полномочия». Такой подход не противоречит устоявшемуся смысловому словарному значению этого понятия[88].

Согласно науке управления, решение конкретной задачи порождает необходимость создания специальных органов, предназначенных претворять их в жизнь. Подобное может быть предусмотрено Конституцией (например, создание Правительства России), текущим законодательством государства (федеральные министерства и ведомства) или подзаконными (межведомственными или ведомственными) нормативными правовыми актами (межведомственные комиссии, оперативные штабы). Нередко они создаются и для более эффективного осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти РФ различных управленческих уровней, вынужденных действовать в особых условиях.

Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором, является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства. Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 308 млн населения) в 2008 г. действовало четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (около 120 млн населения).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью в органы государственного управления.

В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.

В 1996 году число министерств было сокращено до 24. Все министерства и ведомства были сгруппированы в девять блоков (экономический, социальный, сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политики и т.д.).

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» статус министерств определялся как органов исполнительной власти, проводящих государственную политику и осуществляющих управление в установленной сфере деятельности, а также координирующих деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет рассматривался как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Иные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) рассматривались как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.

Начиная с 2000 г. значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ[89].

В последующем принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (март 2004 г.)[90] повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. В тоже время, вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России[91] вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для действующей до 12 мая 2008 г. структуры федеральных органов исполнительной власти были характерны следующие особенности:

? вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали федеральные министерства[92], федеральные службы[93] и федеральные агентства[94];

? за исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входили федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России);

? в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства подразделялись на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществлял Президент РФ (8); входившие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляло Правительство РФ (42).

Для последующей структуры федеральных органов исполнительной власти[95] характерны следующие особенности.

1. По характеру соподчиненности они стали подразделяться на следующие три группы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их было 20); федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 56); Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской федерации (всего их восемь).

2. Организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства (их количество увеличилось до 18), федеральные службы (их стало 35) и федеральные агентства (их стало 31).

3. За исключением МЧС России, Министерства регионального развития России и Министерства энергетики России – остальным федеральным министерствам подведомственны от одного (ФМС в составе МВД России; Федеральное агентство по делам СНГ в составе МИДа России; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в составе Министерства промышленности и торговли России) до семи федеральных служб и агентств (Министерство экономического развития России).

Президент РФ уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых играет ведущую роль в государственной и общественной жизни.

В соответствии с Указом Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.[96]все федеральные органы исполнительной власти были сгруппированы в следующие три раздела.

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с данным указом общее количество федеральных органов исполнительной власти стало – 79, из них: федеральных министерств – 21, федеральных служб – 33 и федеральных агентств – 25.