– Теоретические и практические проблемы соотношения и разграничения федерального и регионального законотворчества

В законотворческой деятельности субъекты Российской Федерации должны строго придерживаться тех правил, которые предусмотрены на федеральном уровне, и исходить из учета особенностей самого федерального законотворчества и его результатов, а также опираться на нормативно-закрепленную региональную специфику законодательной деятельности22. Ввиду этого региональное законотворчество представляет особый интерес для научного исследования.

В современной России влияние Федерации на регионы при реализации государственно-властных полномочий неизбежно и естественно23. Вопрос разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации возникает в сфере реализации совместной компетенции. В тех ситуациях, когда соотношение установить не удается, начинается поиск путей разграничения компетенции.

В науке подчеркивается, что в процессе формирования совместной компетенции региональная часть фактически определяется федерацией, при этом вопросы исключительного ведения составляют остаточные полномочия регионов24.

Несмотря на то, что в науке отмечается, что сложно провести границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов Федерации25, полагаем, что ситуация обстоит несколько иначе. Конституция России и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ устанавливают предметы совместного ведения федерации и регионов. В научных кругах давно ведется дискуссия о том, что конституционные предметы совместного ведения довольно абстрактны для трактовки, тем более малоприменимы для последующего разграничения компетенции. В области совместной компетенции проблема «опережающего» законодательства решена, однако решающее «слово» остается за федерацией в совместной сфере регулирования.

На практике реальное разграничение необходимо искать в отраслевых федеральных законах, в которых содержится отсылка к самостоятельному выбору регионами способа правого регулирования. При необходимости они могут дополнить федеральные нормы региональными особенностями и отразить культурно-исторические черты субъекта. В отдельных ситуациях субъект Российской Федерации вправе принять свой региональный закон, однако этот закон будет предусмотрен соответствующим федеральным законом. Федеральный законодатель не учитывает сферу правового регулирования и не ведет какого-либо разграничения в своей деятельности при рассмотрении законов: принимает ли российский парламент федеральный закон по предметам исключительного ведения федерации или по предметам совместного ведения с субъектами. Поэтому возникает такая ситуация, когда только по тексту законодательного акта можно обнаружить его отраслевую принадлежность, а затем с помощью методов систематизации определить принадлежность к конкретной группе правоотношений – следовательно установить, к какому типу предметов ведения он относится.

При изучении текста Конституции России может сформироваться мнение, что по предметам ведения федерации субъекты не обладают никакими полномочиями. Стоит отметить, что регулирование в сфере исключительного ведения федерации для субъектов допускается, но только в той мере, в какой это предусматривается федеральным законодателем. Однако модель российского государства такова, что на практике многие задачи реализуют именно субъекты. Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ четко предусматривает, что «полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями». В свою очередь «полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации». В итоге, получается, что модель правого регулирования компетенции при предметах ведения федерации и совместного ведения практически не различается в содержательной части. На выходе в обеих ситуациях ключевым источником установления регулирования является федеральный закон, от которого отталкиваются региональные законодатели. Начальной точкой в отправлении регионального законотворчества являются, как правило, федеральные законы. Получается, что разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами в российских реалиях – специфический вопрос. Безусловно, региональные законодатели не лишены возможности принимать законы в той мере, в какой они не будут противоречить федеральным актам, и имеют возможность принимать законы по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Однако установить те самые исключительные предметы ведения субъекта Российской Федерации порой крайне сложно.

По факту, деятельность субъектов Российской Федерации в сфере совместных с федерацией полномочий реализуется по остаточному принципу. Федеральный законодатель регулирует отношения федеральным законом, устанавливая определенные пределы регулирования для регионального законодателя. Опять же, вопросы «опережающего законотворчества» давно сняты с повестки дня актуальных проблем российского федерализма.

Фактическое разграничение предметов ведения между федерацией и регионами – это результат исторического компромисса, достигнутый после преобразования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию. Юридическая формальная децентрализация законотворчества в тесте нормативно-правового акта стала политическим моментом, тогда как в действительности сложилась четкая и взаимосвязанная законотворческая модель: центр принимает решение, а субъект повторяет и дополняет с целью последующего правоприменения. Как показывает практика, подобная модель отчасти эффективно прижилась в российских реалиях, сами механизмы отработаны и работают сбалансированно.

Однако подобное функционирование законотворчества в российских регионах вряд ли оставляет региональным парламентам возможности для маневрирования, а вся их деятельность сводится лишь к адаптации ранее принятых норм. С этой позиции представляется невозможным дать оценку социальной ориентированности региональному законотворческому процессу, поскольку во всех субъектах формируется более-менее одинаковая ситуация.

Особо остро ощущается на практике важность разграничения полномочий в случае необходимости определения комплекса дополнительных социальных гарантий. Если исходить из того, что основными гарантиями являются конституционные гарантии и базовые гарантии в федеральном законодательстве, не закрепленные конституционно, то дополнительные гарантии формирует законодательство субъектов Российской Федерации. В условиях российского федерализма право субъекта Российской Федерации сводится к финансовым возможностям регионально бюджета. При этом дополнительные гарантии хоть и воспринимаются как право субъекта, что отмечал Конституционный суд Российской Федерации26, однако в законотворческой практике присутствуют примеры, когда на регионы возлагают обязанности по реализации отдельных социальных гарантий за счет собственных бюджетных средств, например, медицинских и фармацевтических работников27. При этом расходы регионального бюджета на реализацию указанных гарантий должны формироваться за счет ассигнований из федерального бюджета. Однако важно не забывать о том, что в соответствии с бюджетным законодательством недопустимо установление расходов одного уровня за счет бюджета другого уровня28. Вопрос регулирования межбюджетных правоотношений достаточно сложен, и его реализация зависит от того, в рамках какой компетенции реализуется то или иное законодательное действие. Если вопрос стоит в плоскости совместного ведения, то в зависимости от формы закрепления социальной гарантии в законодательном акте определяется ее финансовая основа для реализации.

Институт разграничения полномочий в федеративном государстве необходимо рассматривать комплексно. В отечественной науке установился и главенствует такой подход, при котором предметами совместного ведения и исключительного ведения в первую очередь следует руководствоваться законодательным (представительным) органам. Однако не учитывать исполнительные органы государственной власти в данной ситуации несправедливо. Многие решения по предметам совместного ведения не требуют законодательного регулирования на уровне субъектов, но их реализация невозможна без действий исполнительной ветви власти субъекта. Любые действия исполнительных органов государственной власти будут сопровождаться юридическими актами. Хоть акты исполнительных органов государственной власти субъекта являются подзаконными актами, однако нет четкого указания на то, подзаконными актами они являются в отношении каких законов. Этот важнейший момент неоправданно упускается из внимания. Например, Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 5 апреля 2017 г. №237 «Об объявлении в Краснодарском крае 25 апреля 2017 года нерабочим днем» не содержит ссылку на краевое законодательство29. Постановление принято в соответствии с Трудовым кодексом30 и Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в ред. от 06 июля 2016 г.)31, который в ч. 7 ст. 4 предусматривает возможность по просьбам религиозных организаций объявить религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями. Примечательно, что Постановление не называет «день поминовения усопших 25 апреля 2017 года» праздничным днем. Однако для жителей Краснодарского края этот день является важнейшим религиозным событием и ежегодное предоставление выходного (нерабочего) дня воспринимается населением, в том числе автором исследования, крайне положительно, отражая социальную ориентировать кубанского правотворчества. Однако в этой ситуации возникает вопрос оптимальности выбора нормативно-правового регулирования. Постановление главы администрации (губернатора) издается ежегодно, однако Законодательному Собранию Краснодарского края вполне по силам законодательно установить в качестве нерабочего дня, например, девятый день после празднования Пасхи. При этом стоит отметить, что закон субъекта об установлении ежегодного нерабочего дня накладывал бы определенные юридические последствия для трудовых отношений, нежели ежегодное рекомендательное постановление главы администрации субъекта об установления выходного дня.

Стоит отметить, что нерабочие дни в дни религиозных праздников в других субъектах Российской Федерации устанавливаются в форме закона. Согласно ст. 1 Закона Саратовской области от 22 марта 2012 г. №26-ЗСО «Об объявлении нерабочим праздничным днем на территории Саратовской области Радоницы – дня особого поминовения усопших» в целях содействия сохранению традиций духовной культуры граждан объявлен нерабочим праздничным днем на территории Саратовской области день особого поминовения усопших, приходящийся на девятый день после Пасхи, согласно приложению Закону32. Например, Закон Республики Башкортостан от 27 февраля 1992 г. № ВС-10/21 «О праздничных и памятных днях в Республике Башкортостан» (в ред. от 1 марта 2011 г.) устанавливает два нерабочих праздничных дня33. Указанный акт даже становился предметом судебного разбирательства. В Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г.№20-ПВ11 суд указал, что нормы действующего законодательства не исключают право органа государственной власти субъекта РФ на соответствующей территории объявлять нерабочие (праздничные) дни по поводу религиозных праздников34. Однако суд не указал на то, какой именно орган государственной власти должен устанавливать нерабочий день.

Подобные ситуации с неочевидностью того, какой именно орган государственной власти должен устанавливать правовое регулирование на уровне субъекта Российской Федерации, возникают периодически, потому что в тексте федерального закона часто не содержатся указания на правовую форму регионального акта. По правовой природе различия между законодательными и исполнительными органами государственной власти очевидны, однако многие вопросы реализации совместной компетенции решаются путем руководства формальной логикой в субъекте Российской Федерации при определении выбора регулированияот того или иного вопроса.

Таким образом, стоит отметить, что разграничение предметов ведения – сложная практическая задача, с которой органы государственной власти субъектов сталкиваются в процессе своей деятельности постоянно. Фактически, региональные законодатели отталкиваются в процессе своей деятельности от федерального законодательства, которое активно дополняют и совершенствуют за счет уточнения правового регулирования.