Развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Т.И. Марголина, кандидат психологических наук, профессор кафедры социальной работы и конфликтологии ФБГОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», Уполномоченный по правам человека в Пермском крае

2015 г. стал годом активного законотворчества по вопросам совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Были внесены изменения в Федеральный конституционный закон[48]. Относительно уполномоченных в субъектах Российской Федерации была исключена ст. 5, предусматривавшая возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее – Уполномоченный) и финансирование деятельности Уполномоченного и его аппарата из средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также принят ряд норм, предусматривающих права Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в отношении уполномоченных:

направить запрос Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ при рассмотрении жалобы в свой адрес;

оказывать уполномоченным по правам человека в субъектах РФ организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий;

создать в качестве консультативного и совещательного органа совет уполномоченных по правам человека, включив в его состав по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Кроме того, в 2015 г. на федеральном уровне был принят ряд новых законов, касающихся статуса и полномочий уполномоченных (всего изменения коснулись шесть федеральных законов): о совершенствовании деятельности уполномоченных по правам человека[49]; об основах общественного контроля в РФ[50]; Кодекс административного судопроизводства РФ[51].

Федеральным законом о совершенствовании деятельности уполномоченных по правам человека предусмотрено внесение изменений в четыре закона федерального уровня:

Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[52], УИК[53], которые предусматривают право Уполномоченного беседовать с осужденными и лицами, заключенными под стражу, наедине в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения, исполняющего наказания, или следственного изолятора видеть беседующих, но не слышать их.

Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан[54], который наделяет Уполномоченного правом посещать центры временного размещения и места временного содержания лиц, ходатайствующих о признании или признанных беженцами либо вынужденными переселенцами или о предоставлении временного убежища на территории РФ, а также специальные учреждения, и беседовать с находящимися в них лицами наедине в условиях, позволяющих представителю администрации центра временного размещения, места временного содержания или специального учреждения видеть беседующих, но не слышать их.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[55] дополнен новой гл. II¹ «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации», содержащей пока одну ст. 16¹ «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации», в соответствии с которой:

должность Уполномоченного либо иные государственные должности могут учреждаться, а государственные органы создаваться Конституцией (Уставом), законом субъекта РФ. Порядок организации и осуществления деятельности Уполномоченного определяется Конституцией (Уставом), законом субъекта РФ;

устанавливается независимость Уполномоченного от каких-либо государственных органов и должностных лиц;

Уполномоченный назначается (избирается) на должность и освобождается от должности законодательным органом субъекта РФ, на срок, установленный в Конституции (Уставе), законе субъекта РФ, но не более чем на пять лет и не более чем на два срока подряд.

Уполномоченный не может:

иметь гражданство, вид на жительство или иное право проживания на территории иностранного государство;

быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа, замещать государственные должности РФ, субъекта РФ, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы;

заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной либо иной творческой, которая не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ, не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели;

Уполномоченный не может быть моложе 30 лет;

право вносить предложения о кандидатуре в законе субъекта РФ может быть представлено губернатору, председателю Правительства края, депутатам Законодательного Собрания края, органам местного самоуправления, правозащитным организациям, иным органам и организациям;

до рассмотрения кандидатуры она должна быть согласована с Уполномоченным по правам человека в РФ. Причем предусмотрена возможность установить в законе субъекта РФ возможность проведения по кандидатуре консультаций с органами государственной власти, организациями;

Уполномоченный обязан соблюдать требования, ограничения и запреты, установленные федеральными законами и законом субъекта РФ;

полномочия Уполномоченного прекращаются по основаниям, установленным федеральными законами и законом субъекта РФ;

предусмотрена возможность возложения на Уполномоченного функций Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав. Также законом субъекта РФ на него может быть возложена координация их деятельности;

установлены права Уполномоченного при рассмотрении жалоб на федеральные органы и учреждения: беспрепятственно посещать их, запрашивать и получить от них сведения, документы и материалы, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, проводить самостоятельные или совместные проверки;

предусмотрено, что жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, адресованные Уполномоченному, не подлежат просмотру администрацией;

предусмотрено право безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами.

Некоторые из положений новых федеральных законов не предусмотрены действующим Законом Пермского края «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае»[56] или противоречат ему.

Так, например, действующим краевым законом не установлено, что до рассмотрения кандидатуры Уполномоченного законодательный (представительный) орган субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ согласовывают ее с Уполномоченным по правам человека в РФ; законодательный (представительный) орган субъекта РФ должен проводить консультации с Уполномоченным по правам человека в РФ при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного. Нет в действующем краевом законе нормы о соблюдении конфиденциальности при направлении жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Еще один новый закон – Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в соответствии с которым Уполномоченный вправе быть инициатором осуществления общественного контроля в форме общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения и других формах. Это новые полномочия, которых также не было в краевом законе об Уполномоченном.

Кроме того, 15 сентября 2015 г. вступили в силу нормы Кодекса административного судопроизводства РФ, которые также наделяют уполномоченных совершенного новыми правами: обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, а также с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Кроме того, Уполномоченный при рассмотрении административного дела вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших ему известными в связи с исполнением своих обязанностей.

В целях приведения Закона Пермского края об Уполномоченном в соответствие с новыми нормами федерального законодательства Уполномоченным по правам человека в Пермском крае был разработан и внесен в порядке законодательной инициативы для рассмотрения на заседании Законодательного Собрания края проект закона Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае»».

Отдельно надо сказать о новеллах в указанном проекте закона, не обусловленных изменениями в федеральном законодательстве. Так, законопроектом предлагается внести изменения, предусматривающие право решающего голоса Уполномоченного на рабочих группах и временных рабочих группах Законодательного Собрания края по вопросам, связанным с реализацией и защитой прав и свобод человека и гражданина, а также возможность Уполномоченного с целью оказания содействия в урегулировании конфликтов по вопросам, относящимся к его компетенции, рекомендовать и организовывать предусмотренные действующим законодательством способы разрешения конфликтов.

Говоря о деятельности, правах и полномочиях Уполномоченного и его аппарата, нельзя не упомянуть принятый в 2015 г. Закон «Об административных правонарушениях в Пермском крае»[57]. Данным законом предусмотрена ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного. Право составлять протоколы об этих правонарушениях предоставлено руководителю аппарата, руководителям структурных подразделений (отделов) аппарата Уполномоченного.

На сегодняшний день Уполномоченные по правам человека действуют в 81 субъекте РФ. В Пермском крае Уполномоченный ежегодно принимает более 7 тыс. обращений (в 2014 г. – 7156 обращений 13 878 человек, за 9 месяцев 2015 г. – 4715 обращений). При этом процент восстановленных прав составляет более 60 % (в 2014 г. – 61 %, за 9 месяцев 2015 г. – 69 %). Такого результата невозможно было бы достичь без эффективного взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, как на федеральном и региональном, так и на местном уровне. На сегодняшний день Уполномоченным заключены соглашения с 25 органами и организациями о сотрудничестве в области прав человека. Правительством края ежегодно утверждается План мероприятий по решению проблемных вопросов, отраженных в Ежегодном докладе Уполномоченного за год. А в 2015 г., впервые в Российской Федерации, Правительством края был утвержден регламент взаимодействия по исполнению рекомендаций, отраженных в ежегодных докладах Уполномоченного[58]. Регламент обязывает все органы исполнительной власти в определенные сроки включать в план Правительства края мероприятия по проблемным вопросам, обозначенным Уполномоченным, и дважды в год отчитываться о выполнении рекомендаций Уполномоченного. Данная практика реагирования исполнительных органов власти на рекомендации Уполномоченного была предложена Уполномоченным по правам человека в других субъектах Российской Федерации.

Дальнейшее совершенствование законодательства о деятельности уполномоченных как на федеральном, так и на региональном уровне позволит повысить эффективность данного института в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления Пермского края и должностными лицами, а также ее осуществления.