1.3. Прокуратура в постсоветский период

С утверждением Российской Федерации – правопреемницы Союза ССР – суверенным и независимым государством предстояло перестроить всю систему институтов правоприменения и правозашиты, включая судебную систему, судопроизводство, а также прокуратуру.

Началом перестроечных процессов стало принятие Первым Съездом Народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозглашавшей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вслед за этим встал вопрос о проведении судебной реформы. В Комитете Верховного Совета РСФСР по законодательству из известных юристов была сформирована рабочая группа по подготовке Концепции судебной реформы, предусматривающей не только реформирование судебной системы и судопроизводства, но и преобразование российской прокуратуры.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801—1 Концепция судебной реформы в РСФСР получила одобрение.

Концепция наряду с проблемами реформирования судебной системы и судопроизводства содержала специальную главу «Прокуратура», посвященную вопросам развития института прокурорского надзора.

Авторы Концепции судебной реформы исходили из того, что традиционная для советского периода «общенадзорная функция» прокуратуры, имеющая значение «державного орудия принуждения», обречена на постепенное отмирание. В Концепции закреплялась идея о необходимости общего ограничения прокурорских полномочий и активности прокурора, как в судебной, так и досудебной стадиях уголовного процесса[22].

В Законе РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1-Ф3[23], принятом спустя менее трех месяцев после одобрения Концепции судебной реформы, о надзоре прокуратуры за министерствами, ведомствами и государственными комитетами федерального уровня уже ничего не говорится. В части 1 ст. 2 Закона устанавливалось: прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Было устранено понятие «высший надзор» в качестве основной функции прокуратуры, а перечень поднадзорных субъектов был неопределенный и начинался он с уровня местных представительных органов. Структуры федерального уровня органов прокуратуры в законе не упоминаются. Иными словами, в Законе «О прокуратуре РСФСР» наглядно проявилась обозначенная в Концепции судебной реформы линия на ослабление надзорной деятельности прокуратуры.

Новым в прокурорской деятельности стало установление судебного контроля законности и обоснованности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, инициированное Верховным Судом РФ, которая на стадии предварительного расследования по абсолютному большинству уголовных дел применялась с санкции прокурора.

Новелла была воспринята неоднозначно и прежде всего самой прокуратурой, что во многом было обусловлено отсутствием в уголовно-процессуальном законодательстве соответствующей правовой нормы. Поступавшие жалобы на необоснованность ареста традиционно рассматривались прокурором, то есть органом, который его и санкционировал, а потому большинство таких обращений оставлялись без удовлетворения.

Однако в октябре 1991 г. Верховный Суд РФ принял к своему рассмотрению жалобу адвоката А. В. Клигмана на заключение под стражу его подзащитного В. Ф. Грушко (обвиняемого по уголовному делу ГКЧП), основываясь на Декларации о государственном суверенитете РСФСР, объявившей приверженность РСФСР общепризнанным принципам международного права, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах, принятому резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г., ч. 1 ст. 9 которого гласит: каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

Именно с этого времени стала формироваться практика судебного контроля законности и обоснованности ареста и заключения под стражу в качестве меры пресечения, санкционированных прокуратурой. Так, если в 1992 г. судами было рассмотрено 14387 жалоб на аресты и заключение под стражу с санкции прокуроров, то в 1996 г. – 71373 таких жалобы. Одновременно уменьшалось число удовлетворенных жалоб, что стало положительным результатом введения судебного контроля и повышения принципиальности прокуроров к даче санкций[24].

В дальнейшем вопросы применения заключения под стражу в качестве меры пресечения, ареста, продления их сроков, а также производства обысков, прослушивания телефонных переговоров, контроля переписки, почтовых отправления и телеграфных сообщений были выведены из ведения прокуратуры и перешли к компетенции судебной власти.

Следует также отметить, что в первоначальной редакции Закона РФ 11 марта 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор наделялся правом законодательной инициативы, полномочиями по внесению представлений в Конституционный Суд РФ, если он усматривал в постановлении Пленума Верховного Суда РФ несоответствие Конституции РФ и по другим вопросам. Конституция РФ (1993) указанных полномочий Генеральному прокурору РФ не предоставляла.

Однако положение стало меняться. В государстве и обществе возобладала точка зрения о том, что по мере развития Российской Федерации как демократического правового государства значение института законности будет неизбежно возрастать. Это сразу повлекло существенную корректировку правовой и организационной регламентации прокурорской деятельности, а также статуса самой прокуратуры как важного государственного правозащитного института.

В редакции Закона о прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ многие положения закона о прокуратуре 1992 г. были существенно переработаны и дополнены, в результате был определен более высокий статус, как для прокуратуры, так и для прокурорских работников. Сменились акценты в прокурорской деятельности: центральное место было отведено защите прав и свобод человека и гражданина, что стало составной частью всех надзорных и иных функций прокурорской деятельности.

В Законе указывалось, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на прокуратуру возложено выполнение следующих основных функций (ст. 1 Закона):

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1 Закона).

В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений (ч. 3 ст. 2 Закона).

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (ст. 8 Закона).

В последующем функции прокуратуры были дополнены функцией надзора за исполнением законов судебными приставами, проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ведением государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» из компетенции прокуратуры были изъяты полномочия по возбуждению уголовных дел и проведению предварительного следствия. Это позволило разграничить функции прокурорского надзора и руководства процессуальной деятельностью следователей, а также обеспечить законность в сфере уголовного судопроизводства, защиту конституционных прав и свобод граждан, охраняемых законов интересов общества и государства.

Важными составляющими функции надзора за исполнением законов стали новые направления прокурорской деятельности. Среди них появились такие, как надзор за исполнением законов в сфере экономики, предпринимательской деятельности, жилищно-коммунального хозяйства, за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму

Особо следует выделить среди новых направлений прокурорской деятельности надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, который особенно активизировался в последние годы. В течение 2015 и 2016 гг. прокурорами выявлено: 386073 и 325 647 нарушений законов в указанной сфере, привлечено к дисциплинарной ответственности 85 331 и 72 677 должностных лиц, по материалам проверок, направленных в следственные органы, в течение двух лет возбуждено 7812 уголовных дел. Аналогичная тенденция просматривается и в сфере надзора исполнения законов по борьбе с коррупцией в бюджетной сфере – составной части общего противодействия коррупции[25].

Приведенные статистические данные в определенной мере можно рассматривать как позитивный результат изменений в ст. 129 Конституции РФ, внесенных Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Конституция РФ устанавливает: Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации отнесено к компетенции Президента Российской Федерации.

Таким образом, прокуроры субъектов РФ получили более высокий статус и более существенную гарантию независимости, в частности, от руководителей указанных субъектов и стали настойчивее и активнее проводить надзорные мероприятия, последовательно отстаивать интересы государства. Повысилась их ответственность перед главой государства – Президентом Российской Федерации.

В настоящее время организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре РФ).

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (ст. 4 Закона).

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (ст. 5 Закона).

Современный статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры обеспечивают выполнение стоящих перед ней задач, отвечают интересам дальнейшего развития государства и общества, утверждению Российской Федерации как демократического правового государства.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.