§ 4. Политические и лично-публичные права

§ 4. Политические и лично-публичные права

Обращаясь к главнейшим видам публичных прав, мы замечаем среди них две большие резко очерченные группы: это – права политические и лично-публичные.

В афинской демократии периодов ее расцвета не существовало деления граждан на две различные группы – правящих и управляемых. Гражданином считался только тот, кто мог осуществлять государственную власть. По Аристотелю (Политика. III. 1, 8; VI. 1, 8), гражданин есть тот, кто участвует в обсуждающей, решающей и судебной власти: все должны управлять каждым, и каждый, в свою очередь, – всеми, т. е. каждый поочередно является то правящим, то управляемым (Политика. IV. 11, 3). Но с тех пор, как абсолютизм расколол народ на резко неравные части – правящих и управляемых, это деление народа на две различные, во многом не совпадающие части существует до сих пор.

Сообразно этому делению народа на «активных» и «пассивных» граждан, обостренному еще во времена Французской революции 1789 г., публичные права граждан распадаются на две группы. Одни права, права политические, дают гражданину право участвовать в государственном управлении. Таково право избрания и назначения кого-либо на государственную должность, право занимать эту должность и смещать с нее (право отзывать по ст. 78 Конституции РСФСР), право народного законодательства и инициативы и т. д. Обычно права политические принадлежат только гражданам данного государства, а не иностранцам. Но по ст. 20 Конституции РСФСР активное и пассивное избирательное право принадлежит трудящимся иностранцам, которые имеют «все политические права» граждан Союза.

Другие права, права лично-публичные, принадлежат, за некоторыми исключениями, даже иностранцам и вообще лицам, ограниченным в своей правоспособности или дееспособности. Эти права обеспечивают гражданину не право на осуществление государственной власти, а право на надлежащее отношение к нему государственной власти. Еллинек предложил делить такие лично-публичные права на две группы: права отрицательные (status negativus) и права положительные (status positivus).

Отрицательные права – это известные пределы личной свободы, т. е. невторжения государства в жизнь гражданина: 1) права внутренней свободы (например, в области совести); 2) свободы внешнего самоопределения (например, в выборе занятий или оседлости); 3) права общения с другими (например, право союзов или стачек). Эта схема развита А. С. Малицким в применении к критике личной свободы на Западе.[150]

Положительные права – это права гражданина на известные положительные действия государства в его пользу (например, право на образование, на лечение и т. п.). К положительным правам относятся три важных права: право пользования публичными вещами (публично-вещные права), право на землю и право социального обеспечения.

Право пользования публичными вещами для своих личных целей допускается без особого позволения власти. К публичным вещам принадлежат: дороги, реки, леса, поля, сады, библиотеки, музеи и пр., если они принадлежат государству и обращены в общее пользование. Содержание этого права разнообразно: например, в общественной реке можно купаться и брать воду, по ней можно ездить, сплавлять суда, лес и т. п.[151] Право это защищено от нарушения правом жалобы начальству нарушителя и публичным иском в административном суде по поводу нарушения публичного права гражданина. Наряду с этим он может искать убытки с частного лица или органа власти за противозаконное препятствование осуществлению его права на пользование публичным достоянием (спорно).

По аналогии с правом пользования публичными вещами может быть конструируемо право на землю, т. е. право гражданина требовать себе из государственного земельного фонда участок, достаточный для обеспечения его и семьи его. Это право не требует предварительной национализации, т. е. перехода в собственность государства, всей земли. Необходим лишь достаточный государственный земельный фонд для раздачи его желающим работать, как это было еще недавно в западных штатах Сев. Ам. Соединенных Штатов.[152] Право это возбуждает, однако, большие споры с точки зрения его осуществимости в современном буржуазном государстве. Так же трудно осуществимо другое право – достойного существования, т. е. право гражданина требовать себе от государства достаточных средств для достойного существования не как милости (что есть право на призрение) и не в виде оплачиваемого полностью его труда (что есть право на труд), а в форме обеспечения каждому нормальных средств существования, причем обеспеченный обязан работать, если он трудоспособен.[153]

Германская конституция 1919 г. объявляет, что «государство будет отстаивать международное урегулирование правового положения рабочих с тем, чтобы для трудящегося класса всего человечества был установлен общий минимум социальных прав». «…Каждому германскому гражданину должна быть предоставлена возможность отыскивать себе пропитание производительным трудом. Поскольку ему не может быть указан надлежащий труд, он должен получать необходимую поддержку. Подробности регулируются специальными общегосударственными законами» (ст. 162 и 163 Конституции; насколько это положение осуществимо в современной Германии, см. ниже).

Все рассмотренные три права – право пользования публичными вещами, право на землю и право достойного существования – объединяются одним признаком. Это – право требовать от государства положительных действий для обеспечения интересов личности. Государство обязано предоставить гражданам и поддерживать публичные вещи в годном для пользования виде. Государство, далее, обязано обеспечивать гражданам наиболее полное и целесообразное использование ими земельного фонда страны, ограниченного и исчерпаемого по самой своей природе. Наконец, государство должно найти достаточные средства и создать рациональную организацию обеспечения каждому минимальных условий существования, достойных человека и гражданина.

Осуществимы ли эти требования, обращаемые к лицу государства, это – вопрос не столько принципа, сколько наличных ресурсов государства. Все зависит от того, имеет ли оно средства для совершения требуемых от него положительных действий (как, например, Германия после Версальского мира 1919 г.). Поэтому если государство не исполняет известных положительных действий в пользу гражданина, то обычно труднее обосновать притязание к нему, чем в тех случаях, когда государство нарушает свою отрицательную обязанность не вторгаться в пределы личной свободы. При прочих равных условиях обычно бывает так, что простительнее не исполнять свою положительную, активную обязанность, т. е. не сделать чего-либо, диктуемого чужим правом, чем нарушить свою отрицательную, пассивную обязанность, т. е. сделать что-либо противное чужому праву.

Тем не менее нельзя на этом основании построить принципиальное различие между отрицательными и положительными правами личности, т. е. между ее правами на невторжение государства в сферу ее свободы и правами на положительные в ее пользу действия государства, между status negativus и status positivus личности, по терминологии Еллинека. Нельзя думать, что от государства никогда нельзя требовать положительных действий: существует ряд положительных обязанностей, которые несет в большей или меньшей мере всякое современное государство; таково, например, право населения на образование, медицинскую помощь или судебную защиту, т. е. государство обязано соблюдать в известном объеме положительный статус (status positivus) личности, ее права на положительные действия государства. Равным образом, наоборот, от государства можно требовать иногда вторжения в сферу личной свободы гражданина, т. е. не соблюдения, а нарушения отрицательного статуса личности (status negativus). В самом деле, еще Декларация прав 1789 г. установила, что свобода вовсе не заключается в возможности делать все, что вздумается: гражданин должен пользоваться своей свободой так, чтобы не нарушать чужой свободы. Если он об этом забывает, то государство не только вправе, но и обязано вмешаться в его действия и парализовать их; например, свобода договоров не может значить, что лицо, подписавшее в крайней нужде кабальную сделку, обязано исполнять ее, как бы мало ни было оно «свободно», когда подписывало ее: суд вправе расторгнуть такую сделку и освободить от нее того, кто подписал ее в крайней нужде (ст. 33 ГК).

Таким образом, государство вправе вторгнуться в личную свободу одного для обеспечения свободы другого, т. е. от государства можно потребовать вторжения в сферу свободы личности, в ее отрицательный статус. Равным образом и наоборот, как мы видели, положительный статус личности, т. е. права ее на положительные действия государства, не предоставлены произволу государства, а должны быть им соблюдаемы, и соответствующие притязания личности, как правовые, должны быть обязательно удовлетворены государством.

Изложенные выше три положительных права – право пользования публичными вещами, право на землю и право достойного существования – являются правами лично-публичными, а не политическими, ибо каждое из них обычно трактуется как право отдельной личности, а не как право члена политического общения. Но от положительного права зависит внести в данное лично-публичное право чисто политические элементы. Например, государство может рассматривать весь земельный фонд как собственность всего народа (в смысле Staatsvolk) и отказывать иностранцам как таковым в правах на землю, признавая эти права только за своими гражданами; так, по американскому праву участок в 160 акров мог получить только американский гражданин или иностранец, заявивший просьбу о принятии в американские граждане, т. е. о натурализации.

Что касается публичных прав по советскому законодательству, то советская система построена на «диктатуре трудящихся» (ст. 9 и 79 Конституции). Поэтому активное и пассивное избирательное право имеют только трудящиеся, т. е. те, кто нормально живет только своим общественно полезным трудом, в том числе и «солдаты Советской армии и флота», ибо солдат и есть не что иное, как вооруженный трудящийся (ст. 19 Конституции).

Характерной чертой советского избирательного права является, во-первых, предоставление его только трудящимся, в смысле ст. 64 Конституции РСФСР, т. е. исключение из числа избирателей нетрудящихся (торгующих, эксплуатирующих чужой труд и т. д.); во-вторых, кроме права выбирать избиратели имеют: 1) право требовать периодических отчетов от выборных; 2) право давать им наказ, т. е. инструкцию для их деятельности по главнейшим вопросам; 3) право отзывать выборных, т. е. лишать их полномочий до истечения срока, на который они избраны (по общему принципу советского законодательства, допускающему только короткие сроки избрания, срок депутатских полномочий для членов Советов ограничен одним годом).

Что касается права на государственную службу, то положение служащего создается путем акта власти о назначении его на должность, а условия его службы определяются на основе общего закона, т. е. Кодексом законов о труде, трудовым договором между учреждением или предприятием с одной стороны и служащим с другой.

Военная служба строится целиком на публично-правовом основании (по набору), причем служба в строю есть право одних трудящихся: «Почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся; на нетрудовые же элементы возлагается отправление иных военных обязанностей» (ст. 19 Конституции).

Из лично-публичных прав Конституция дает трудящимся ряд свобод как внутреннего и внешнего самоопределения (например, свобода совести и доступ к знанию), так и общения с другими трудящимися: например, согласно ст. 14 «РСФСР уничтожает зависимость печати от капитала» и дает в руки трудящихся «все технические и материальные средства к изданию… произведений печати…» Согласно ст. 5 УПК никто «не может быть лишен свободы и заключен под стражу иначе, как в случаях, указанных в законе и в порядке, законом определенном».[154]

Широко признаны в советском законодательстве некоторые положительные права. Так, например, право социального обеспечения в виде врачебной помощи, выплаты пособий и пенсий трудящимся при временной или постоянной нетрудоспособности, а также при безработице было признано еще в 1918 г.[155] Далее, РСФСР «ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование» (ст. 17 Конституции).

Наконец, право на землю признано в ст. 9 Земельного кодекса РСФСР: «Право на пользование землей для ведения сельского хозяйства имеют все граждане РСФСР (без различия пола, вероисповедания и национальности), желающие обрабатывать ее своим трудом». Хотя здесь речь идет только о гражданах, а не иностранцах, но ст. 20 Конституции, давая все политические права трудящимся иностранцам, дополнительно «признает за местными советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства» (т. е. права союзного гражданства по новому закону).[156]

С этими правами, доступными одним трудящимся, тесно связаны льготы, которые даются определенным категориям в среде самих трудящихся, для крестьян, военнослужащих и т. п. Таковы разнообразные налоговые льготы (по взиманию единого сельскохозяйственного налога для различных областей и республик РСФСР и Союза ССР) или льготы и преимущества для военнослужащих Красной Армии и Красного Флота Союза ССР и их семей, льготы по налогам для крестьянских хозяйств в черте города, льготы по обложению строений.[157]

Особенно широкое принципиальное значение имеет общая постановка в советском законодательстве субъективного права вообще, и в частности гражданского права. Это – не «защищенный интерес» и не «дозволенная воля», а социальная функция, т. е. служение публичному интересу. Гражданину дается гражданское право не в его интересах, а в интересах публичных: даже гражданская правоспособность ему предоставляется «в целях развития производительных сил страны». Поэтому «гражданские права охраняются законом, за исключением тех случаев, когда они осуществляются в противоречии с их социально-хозяйственным назначением» (ст. 1 и 4 ГК). Например, по Земельному кодексу право на землю, предоставленную трудовому землепользователю для ведения сельского хозяйства, прекращается в случае прекращения двором ведения самостоятельного хозяйства, т. е. действительного неиспользования «земли землепользователем для хозяйственных надобностей землепользователя, без уважительных причин, в течение не менее трех лет подряд» (ст. 18 и 20 Земельного кодекса).

Изложенный принцип, строящий право как функцию, является краеугольным камнем советского права, как публичного, так и частного.[158]