§ 2. Особенности выполнения договорных обязательств Европейским Союзом

§ 2. Особенности выполнения договорных обязательств Европейским Союзом

Поскольку Европейский Союз согласно своим учредительным договорам наделен правоспособностью заключать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Союза, можно заключить, что Европейский Союз, а ранее и Сообщества имеют международные обязательства, вытекающие из соответствующих международных договоров, заключенных ЕС. При этом международные договоры, заключаемые Европейским Союзом по вопросам, входящим в его исключительную компетенцию, не подменяют права государств – членов ЕС на заключение международных договоров от своего имени в рамках национальных полномочий и собственной договорной правоспособности. В этом случае мы говорим о сочетании международной правоспособности Европейского Союза с договорной правоспособностью государств – членов ЕС, где соответствующее разграничение договорной правоспособности на исключительно принадлежащую Европейскому Союзу в целом и относящуюся к национальным полномочиям государств – членов ЕС вытекает из Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора. Кроме того, значительный массив международных договоров заключается по вопросам совместного ведения Союза и государств-членов.

В целом в доктрине европейского права выделяется несколько групп международных договоров, заключаемых ЕС и государствами-членами в рамках реализации общей договорной либо исключительной правоспособности. Так, Б. К.-К. Карбузова отмечает, что договоры, заключаемые в рамках ЕС, можно в целом разделить на международные договоры в рамках первой «опоры» с участием сообществ как стороны от ЕС и на международные договоры в рамках второй и третьей «опоры», где преимущественно осуществляется межгосударственное сотрудничество (ОВПБ и СПСО). Процедуры заключения международных договоров могут быть классифицированы по тому же критерию. В частности, в рамках первой «опоры» при подготовке проектов соглашений наблюдается полноценное участие всех институтов Сообщества[339].

Что касается второй и третьей «опор», то в данном случае на фоне доминирующего положения Совета, отмечается очевидная слабость Европейского парламента и специфическая роль Комиссии. Можно отметить, что практика функционирования Сообществ привела к заключению трех основных категорий международных договоров.

Во-первых, это договоры, заключаемые Сообществами с третьими государствами или международными организациями по вопросам сферы ведения Сообществ.

Во-вторых, это договоры, которые заключаются государствами-членами, но правовые последствия которых могут затрагивать непосредственно Сообщества и в целом Союз. При этом согласно ст. 10 Договора об учреждении Европейского сообщества от 25 марта 1957 г.

Третью группу международных соглашений образуют так называемые смешанные соглашения, относящиеся к сфере ведения как Сообщества, так и государств-членов. Основное их отличие состоит в том, что стороной в соглашении с третьими государствами являются совместно как Сообщества, так и государства-члены. Подписание и вступление в силу смешанных соглашений происходят в результате одобрения Советом ЕС и ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными положениями[340].

Часть ученых, в том числе зарубежных, проводя различие между правосубъектностью Европейских сообществ и Европейского Союза, неоднозначно рассматривают и договорную правоспособность Союза и Сообществ. Так, Ф. Куниг указывает, что «Европейский Союз, по общему мнению, не является государством (несмотря на «гражданство Союза», предусмотренное ст. 17 Договора о Европейском сообществе, а не Договором о ЕС) и не выступает в качестве международной организации субъектом международного права. Сбалансированные изменения структуры Европейского Союза ожидаются в рамках принятия «Конституции для Европы» путем Конституционного договора, который был подписан 29 октября 2004 года… и требует ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституциями»[341].

На наш взгляд, Лиссабонский договор, ставший альтернативой Конституционному договору 2004 г., наоборот, утвердил качества международной правосубъектности Европейского Союза и компетенцию по заключению международных договоров. Другое дело, что вследствие специфической взаимосвязи правовых систем государств – членов Европейского Союза и европейского коммунитарного права в целом, включающем в себя, помимо прочего, исключительную компетенцию Союза на заключение международных договоров, а также смешанные компетенции, возникает вопрос о ранге и действии каждой группы международных договоров во внутригосударственном правопорядке, а также об их соотношении с договорами, которые заключены с государством – членом ЕС с государствами, не являющимися членами ЕС, а также иными субъектами международного права.

Рассматривая Сообщества как обладающие международной договорной правоспособностью, Ф. Куниг далее отмечает важное положение об исполнении договорных обязательств в случае возникновения коллизий между правом ЕС как правом международным и внутригосударственным правом государств-членов: «Из международно-правового происхождения сообществ в любом случае следует, что притязание права Сообщества на приоритет может вступить в противоречие с допустимыми по конституционному праву соответствующего государства нормами; иными словами, требования к установленной конституционным правом способности удовлетворять международные обязательства могут быть повышены. Однако право Сообщества может только требовать, но не может добиться требуемого. Оно не функционирует как конституционное право в отношении государств-членов и поэтому не может обладать приоритетом действия (влекущего за собой недействительность противоречащего внутригосударственного права). О таком приоритете невозможно сделать вывод на основании теории о якобы ограниченном суверенитете государств-членов или «материальном» толковании акта о передаче суверенных прав при учреждении или вступлении в организацию»[342].

Логика подобных рассуждений немецкого автора основана на том, что право международных межправительственных организаций, к которым относятся Европейский Союз и ранее Европейские сообщества, прямо не говорит о признании приоритета права заключенных от имени организации международных договоров перед национальным правом государств-членов. Соотношение международных обязательств, вытекающих из членства в международной организации, закрепляется, как правило, в международных договорах, направленных на обеспечение функционирования той или иной международной организации применительно к ее специализированным полномочиям в конкретной сфере.

В этом заключается специфика региональных межгосударственных объединений экономической интеграции. Например, с международно-правовой точки зрения является обоснованным механизм соотношения международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в ВТО, изложенный в Договоре о функционировании Таможенного союза, согласно которому Стороны примут меры для приведения правовой системы Таможенного союза и решений его органов в соответствие с Соглашением об учреждении ВТО, как это зафиксировано в Протоколе о присоединении каждой из Сторон, включая обязательства каждой Стороны, принятые в качестве одного из условий ее присоединения к ВТО. До того как эти меры приняты, положения Соглашения об учреждении ВТО, включая обязательства, принятые Сторонами в качестве условий их присоединения к ВТО, имеют приоритет над соответствующими положениями международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и решений, принятых его органами.

Вышеизложенное позволяет говорить о логике признания приоритетного положения международно-правовых норм, вытекающих из международных обязательств государств-членов в ВТО и в других межгосударственных интеграционных объединениях, включая СНГ и ЕврАзЭС. Однако об этом можно говорить с достаточной долей условности, поскольку международные договоры, регламентирующие подобный порядок взаимодействия международно-правовых норм в рамках СНГ и ЕврАзЭС в настоящее время отсутствуют, а в случае их разработки и принятия между сторонами могут быть достигнуты договоренности об иных механизмах реализации правил ВТО в соответствии с международными обязательствами государств, вытекающих из членств в ЕврАзЭС и СНГ.

Однако применительно к Европейскому Союзу ситуация значительно усложняется за счет следующих факторов:

во-первых, учредительные договоры ЕС однозначно не устанавливают механизма приоритетного выполнения международных обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных от имени Европейского Союза, с иными субъектами международного права, включая третьи государства;

во-вторых, место международных договоров, не являющихся источниками права ЕС, в правовой системе ЕС на сегодняшний день также однозначно не установлено. Это связано в первую очередь с особенностью коммунитарной модели ЕС, которая изначально, образуясь как экономическая организация европейской интеграции на базе Сообществ, путем эволюционных преобразований переросла в организацию уже более мощного нового типа интеграции, стремящейся к универсальности. Именно этот характер преобразующейся модели ММПО дает основания говорить о видоизменении и международной правосубъектности Европейского Союза, которая связана в том числе с политико-правовыми формациями Сообществ, расширением и углублением интеграции, постепенным переходом к новым общим унифицированным показателям (институциональная система, общая политика безопасности, сотрудничество полиции и судебных органов, гражданство, валютно-денежная политика и др.);

в-третьих, исходя из достаточно сложной и специфической системы европейского права, основанной на восприятии черт различных правовых семей, в механизмах соотношения различных групп международных договоров во внутреннем праве государств – членов ЕС возможны различные вариации, обусловленные в том числе конституционными положениями государств, а также спецификой заключаемых соглашений.

Именно поэтому при выполнении международных обязательств, заключенных от имени Европейского Союза, речь идет не о примате норм международных договоров ЕС (не являющимся «первичным» правом ЕС) перед национальным правом государств-членов, а об обязанности имплементации соответствующих международно-правовых норм и правовых последствиях неимплементации.

В этом смысле обоснованно суждение о том, что «реализация притязания на примат права Сообщества, по известному мнению, изначально направлена не на приоритет действия в целом, а скорее на приоритет в применении права в каждом отдельном случае (уже в силу того, что несущая основа приоритета – обеспечение эффективной и всеобъемлющей реализации цели интеграции – не может включать недействительность вступившего в противоречие внутригосударственного права, если отсутствует связь с Сообществом); такой случай может иметь место в масштабе указанного права в отношениях с третьими государствами. Для приобретения приоритета в применении право Сообщества нуждается в помощи внутригосударственного права. Неоказание такой помощи расценивается как противоправное бездействие в свете обязательств, возникающих из членства»[343].

Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключаемые Европейскими сообществами с государствами – нечленами Европейских сообществ, описываясь зарубежными авторами, наглядно демонстрируют неоднозначную оценку вытекающих из них обязательств, которую мы оцениваем достаточно критически. Так, применительно к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. между Европейскими сообществами и Российской Федерацией и вытекающих из него обязательств А. Келлерманн утверждает, что его восприятие в рамках правовой системы Европейского сообщества будет зависеть как от европейской правовой доктрины, так и от внутреннего конституционного законодательства государств-членов и от интерпретации прямого действия и приоритета положений Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. над национальным законодательством[344]. Таким образом, в большинстве случаев различные виды международных соглашений с третьими государствами оцениваются институтами ЕС на их соотношение с acquis communautaire и возможность либо непосредственного применения в праве ЕС, либо определяют порядок и механизм их имплементации во «внутреннем» праве ЕС.