§3.1. Правовые основы формирования государственного (муниципального) заказа

§3.1. Правовые основы формирования государственного (муниципального) заказа

С момента появления публично-правового образования у него возникают нужды (потребности). Удовлетворение этих нужд осуществляется, как правило, посредством формирования и реализации (размещения, исполнения) государственного заказа.

Государственный заказ, представляющий собой конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования (см. §1.1 настоящей работы), возникает с момента формирования этих потребностей. Формирование потребностей включает в себя их определение (формулирование) и фиксацию в соответствующем документе.[481]

Если речь идет о государственном заказе, финансируемом из бюджетных источников, то конкретизация нужд осуществляется в соответствующем правовом акте (например, в федеральной целевой программе). Если же финансирование нужд осуществляется из внебюджетных источников, то конкретизация нужд может быть осуществлена в документе, не являющемся правовым актом (например, в приказе руководителя государственного заказчика).

Степень конкретизации потребностей может быть различной: от весьма абстрактного указания на вид подлежащей закупке продукции (например, услуги по обеспечению оказания специализированной медицинской помощи больным со злокачественными новообразованиями[482]) до указания конкретного предмета закупки (например, поставка рентгеновской трубки для компьютерного томографа «HiSpeed СТ/е»[483]).

В соответствии со ст. 38 БК РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Таким образом, конкретизация потребностей может быть осуществлена посредством указания целей использования выделяемых бюджетных средств (например, закупка специальных изделий и оборудования в целях обеспечения системы управления безопасностью полетов[484]). При финансировании из внебюджетных источников максимальная конкретизация потребностей публично-правовых образований, т. е. окончательное формирование заказов, происходит, как правило, именно при заключении государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров), а не на более ранних этапах формирования заказа.

Формирование государственного заказа является длительной многоэтапной процедурой, если его финансирование осуществляется из бюджетных источников. Однако если его финансирование предусмотрено из внебюджетных источников, то формирование заказа может состоять из одного действия (например, издания приказа руководителя государственного заказчика, в котором будет определен предмет закупки).

В случае если финансирование государственного заказа осуществляется из бюджетных источников, в процедуру его формирования включается бюджетный процесс.[485]

Государственный заказ, финансируемый из бюджета, фиксируется непосредственно в законе о бюджете. С момента утверждения бюджета государственный заказ считается сформированным.

Следует учитывать, что средства, выделяемые на реализацию государственных целевых программ, являются частью бюджетов соответствующих уровней. Однако формирование государственных (муниципальных) заказов не ограничивается лишь принятием соответствующих целевых программ. Заказ может быть сформирован и непосредственно в законе о бюджете[486], а не в целевой программе. В связи с этим представляется некорректным указание на то, что «государственный заказ формируется путем принятия в установленном законом порядке государственной целевой программы».[487]

Кто же формирует государственный заказ: сам государственный заказчик или компетентный государственный орган, осуществляющий функцию планирования рыночной экономики?[488]

По нашему мнению, формировать заказ могут как исключительно соответствующие компетентные государственные органы, являющиеся участниками процесса планирования экономики, бюджетного процесса (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы в максимально возможной степени, в связи с чем сами заказчики не должны уточнять предмет планируемой закупки), так и исключительно сами государственные заказчики (если речь идет, например, о финансировании закупок из внебюджетных источников, в связи с чем формирование заказа полностью зависит от государственных заказчиков). Формировать заказ могут также совместно указанные выше компетентные государственные органы и государственные заказчики (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы, но не в максимально возможной степени, в связи с чем заказчики должны уточнить предмет планируемой закупки).

Реализация сформированного государственного заказа, финансируемого за счет бюджетных источников, сопровождается утверждением и доведением до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Согласно п. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 указанной статьи[489]. Отсюда следует, что, по общему правилу, государственные (муниципальные) заказчики вправе размещать заказы, финансируемые за счет бюджетных средств, с момента доведения до них лимитов бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств утверждаются Министром финансов РФ (ст. 166 БК РФ) либо руководителем финансового органа субъекта РФ (ст. 168.6 БК РФ). Министерство финансов РФ представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Главные распорядители и распорядители бюджетных средств распределяют лимиты бюджетных обязательств среди подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 38.1, 158 БК РФ). Федеральное казначейство доводит лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (ст. 166.1 БК РФ).[490]

Информацию о лимитах бюджетных обязательств получатели бюджетных средств получают из уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Согласно ст. 294 БК РФ несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.[491]

Согласно п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии со ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Таким образом, получатели бюджетных средств, а значит – все государственные (муниципальные) заказчики по Закону № 94-ФЗ (так как все получатели бюджетных средств являются заказчиками по этому Закону; см. §2.1 настоящей работы) принимают обязанности предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Обязанностям заказчиков по предоставлению средств из соответствующего бюджета корреспондируют права субъектов, которым должны быть предоставлены соответствующие средства на основании контракта (договора), закона, иного правового акта или соглашения (п. 3 ст. 219 БК РФ).

Указанные в Законе о бюджете расходы конкретного государственного заказчика следует рассматривать не в качестве собственно бюджетных обязательств, а в качестве предусмотренной законом обязанности этого заказчика принять на себя бюджетное обязательство. В законе о бюджете не указывается конкретный поставщик (исполнитель, подрядчик) продукции для нужд заказчиков. Предполагается, что поставщик (исполнитель, подрядчик) будет определен по результатам конкурентного отбора.

Если бы в Законе о бюджете был определен не только государственный заказчик, но и поставщик по конкретному заказу, тогда можно было бы рассматривать указанные расходы заказчика в качестве бюджетных обязательств (а Закон о бюджете – как единственное основание этих обязательств).

В соответствии со ст. 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия – это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Таким образом, принятие и исполнение бюджетных обязательств (т. е. обязанностей предоставить средства из соответствующего бюджета) в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств – это не только право, но и обязанность получателя бюджетных средств (т. е. заказчика по Закону № 94-ФЗ).

Отсюда следует, что государственные (муниципальные) заказчики не только вправе, но и обязаны размещать сформированные заказы, источником исполнения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При финансировании же заказа из внебюджетных источников указанной обязанности у заказчиков может и не быть, поскольку они, как правило, в этих случаях не наделяются обязанностями предоставить кому-либо соответствующие средства (т. е. бюджетными, расходными обязательствами).[492]

Неисполнение бюджетных обязательств влечет за собой ответственность (ч. 4 гл. 27 БК РФ), которую в литературе относят к так называемой «бюджетно-правовой» ответственности[493]. Однако, несмотря на то, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства декларируется БК РФ, реальной юридической ответственности за «неразмещение» заказов в пределах имеющихся лимитов бюджетных обязательств Кодексом не предусмотрено.[494]

В соответствии со ст. 242 БК РФ лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. При этом неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

Таким образом, средства, не использованные (не освоенные) получателями бюджетных средств (государственными и муниципальными заказчиками) к 31 декабря каждого года должны быть возвращены в бюджет соответствующего уровня.

В данном случае можно говорить об экономической (не юридической) ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за неполное освоение бюджетных средств.[495]

Таким образом, несмотря на то что обязанность по размещению заказов государственными (муниципальными) заказчиками является юридической, ответственность за их «неразмещение» предусмотрена лишь экономическая[496]. Такое положение вещей вряд ли является оправданным. Если обязанность заказчиков размещать заказы и их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности четко не прописана в законе, то и предполагаемого положительного результата от функционирования закупочной системы можно не достичь.

В связи с этим представляется необходимым четко закрепить в Бюджетном кодексе РФ и (или) Законе о размещении заказов обязанность государственных (муниципальных) заказчиков размещать сформированные заказы, а также их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности.[497]

Отметим, что обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением была раньше предусмотрена в ст. 163 БК РФ (утратила силу с 1 января 2008 г.[498]).

В связи с этим представляется необходимым пересмотр заложенного в бюджетном законодательстве принципа «полного освоения» средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение финансового года (совпадающего с календарным годом). Сотрудники государственных (муниципальных) заказчиков вынуждены в конце финансового (календарного) года обеспечить «полное освоение» средств, выделенных из бюджета, в связи с чем зачастую эти средства размещаются неэффективно[499]. Стоит отметить, что рассматриваемая проблема нашла свое отражение и в концепции федерального закона «О федеральной контрактной системе», разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. Согласно концепции, «предлагается предусмотреть большую гибкость заказчиков в распоряжении формируемой у них экономии бюджетных средств, а также – возможность переноса бюджетных средств, направляемых на оплату государственных и муниципальных контрактов».

Государственный заказчик обязан предпринять все зависящие от него меры для эффективного размещения заказа. Однако даже максимально ответственное отношение заказчика к этой обязанности не может быть достаточной гарантией для «полного освоения» соответствующих средств. Напротив, чем эффективней размещается заказ, тем больше «шансов» у заказчика не освоить все выделенные из бюджета средства к концу финансового года.

Отсюда следует, что этап формирования заказа является не менее важным, чем этап его размещения. Надлежащее формирование заказа существенно повышает вероятность его эффективного размещения.[500]

Представляется, что необходимость «полного освоения» средств из соответствующего бюджета до 31 декабря каждого года противоречит принципу эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ), поскольку «идеальная» эффективность закупок предполагает почти «бесконечную» экономию средств при их проведении, а значит – невозможность их гарантированного «полного освоения» к концу финансового года. Вместе с этим представляется очевидным, что качественно отстроенная система формирования публичных заказов сводит к минимуму включение механизмов снижения цены при их размещении. Если заказ сформирован правильно, то и снижение цены будет минимальным и, скорее всего, прогнозируемым.

Тесно связанной с указанной выше так называемой проблемой декабря является общая проблема отсутствия должной заинтересованности сотрудников государственных (муниципальных) заказчиков в эффективном размещении заказов, на что обращается внимание в литературе[501]. В связи с этим, в частности, высказывается предложение об установлении возможности перечисления образовавшейся по результатам закупок экономии на премирование сотрудников заказчиков или в фонд их заработной платы[502]. Однако некоторые специалисты не разделяют указанной точки зрения, поскольку, по их мнению, «такая схема очевидным образом будет создавать стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению в сторону снижения конечных цен – независимо от качества поставляемых товаров и услуг».[503]

По нашему мнению, в данном вопросе следует исходить из необходимости обеспечить заинтересованность не столько сотрудников заказчиков в эффективном размещении заказов, сколько самих заказчиков. Таким образом, представляется возможной постановка вопроса о перераспределении средств, сэкономленных государственными (муниципальными) заказчиками при проведении закупок, на иные статьи расходов (не обязательно на премирование сотрудников[504]) в зависимости от потребностей заказчиков[505]. Вместе с этим стоит учитывать, что перераспределение указанных средств следует допускать только в случае обеспечения должного планирования заказчиками своих закупок и надлежащего проведения этих закупок. Для этого необходимо разработать систему выявления объективно имеющихся государственных (муниципальных) нужд, их фиксации и формирования в государственный (муниципальный) заказ. Представляется также целесообразным привлечение общественности к оценке формируемых заказов.

В заключение еще раз отметим, что государственные (муниципальные) заказчики не только вправе, но и обязаны размещать сформированные заказы, источником исполнения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Эти права и обязанности возникают у заказчиков с момента доведения до них лимитов бюджетных обязательств и действуют в течение финансового года (т. е. до 31 декабря). Если же заказ финансируется из внебюджетных источников, у заказчика, по общему правилу, нет обязанности размещать заказ. Формирование заказов, финансируемых из внебюджетных источников, часто совпадает по времени с моментом размещения заказа (например, с подписанием договора, в котором максимально конкретизируются потребности публично-правового образования).

Несмотря на то что обязанность по размещению заказов государственными (муниципальными) заказчиками является юридической, ответственность за их «неразмещение» предусмотрена лишь экономическая в виде возврата неосвоенных средств в соответствующий бюджет. В связи с этим представляется необходимым четко закрепить в Бюджетном кодексе РФ и (или) Законе о размещении заказов обязанность государственных (муниципальных) заказчиков размещать сформированные заказы, а также их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности.

Указанные в Законе о бюджете расходы конкретного государственного заказчика следует рассматривать не в качестве собственно бюджетных обязательств, а в качестве предусмотренной Законом обязанности этого заказчика принять на себя бюджетное обязательство.

Представляется необходимым пересмотр заложенного в бюджетном законодательстве принципа «полного освоения» средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение финансового года. В связи с этим следует проработать вопрос о возможности перераспределения средств, сэкономленных государственными (муниципальными) заказчиками при проведении закупок, на иные статьи расходов в зависимости от потребностей заказчиков.

Необходимо разработать систему выявления объективно имеющихся государственных (муниципальных) нужд, их фиксации и формирования в государственный (муниципальный) заказ. Представляется целесообразным привлечение общественности к оценке формируемых заказов.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.