Глава 4 Прекращение прав на земельные участки

Глава 4

Прекращение прав на земельные участки

В каких случаях может осуществляться изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд?

Одним из оснований прекращения прав на земельные участки действующее законодательство признает изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Тем самым фактически установлен приоритет публичных (государственных или муниципальных) нужд в использовании земельных участков перед частными интересами. Вместе с тем данный приоритет является далеко не абсолютным: законодательство определяет случаи, когда изъятие земельных участков возможно, устанавливает процедуру такого изъятия, предусматривает гарантии прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд.

Государственные или муниципальные нужды в использовании земельных участков, обремененных правом собственности, другими вещными и иными правами, могут возникать достаточно часто. Вместе с тем, исходя из положений земельного законодательства, далеко не каждая такая нужда влечет за собой возможность принудительного изъятия соответствующих земельных участков.

В соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях. В целях недопущения неоднозначного толкования Кодекс раскрывает, какие именно случаи могут рассматриваться в качестве исключительных, и при этом прямо называет лишь два из них:

1) необходимость выполнения международных обязательств Российской Федерации. Здесь необходимо подчеркнуть, что речь идет об обязательствах, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в связи с чем изъятие может осуществляться лишь для федеральных нужд (например, это может быть связано со строительством международных магистральных трубопроводов), а не нужд субъектов РФ или муниципальных образований;

2) необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Следует отметить, что первоначальная редакция ст. 49 ЗК РФ не раскрывала понятие объекта государственного или муниципального значения, соответствующее определение отсутствовало также и в иных актах законодательства. Это допускало возможность расширительного толкования указанного понятия. Ситуация была исправлена Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»1, которым подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ изложен в новой редакции, точнее, дополнен исчерпывающим перечнем объектов государственного или муниципального значения, необходимость размещения которых может рассматриваться в качестве основания для изъятия земельных участков. Это объекты:

федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;

использования атомной энергии; обороны и безопасности;

федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные — федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

Следует иметь в виду, что предполагаемое назначение объекта должно соответствовать полномочиям органа, принимающего решение об изъятии земельного участка. Например, решение об изъятии земельного участка для целей, связанных с защитой Государственной границы РФ, может быть принято только органами государственной власти РФ (согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ вопросы защиты Государственной границы находятся в ведении Российской Федерации).

Однако наиболее существенным с точки зрения защиты интересов обладателя прав на земельный участок представляется указание в приведенной норме ст. 49 ЗК РФ на отсутствие других вариантов возможного размещения объектов как на обязательное условие для изъятия земельных участков. Данное обстоятельство, по сути, означает, что в случае возникновения судебного спора орган, принявший решение об изъятии земельного участка, должен будет представить суду убедительные доказательства того, что иных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на спорном земельном участке, не имеется (см. также п. 1 ст. 239 ГК РФ). В противном случае в иске о принудительном изъятии участка должно быть отказано, а решение об изъятии земельного участка может быть признано недействительным (в случае заявления заинтересованным лицом соответствующих требований).

По смыслу подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут быть связаны также и с иными исключительными обстоятельствами, отличными от двух вышеназванных. Но при этом должно иметь место прямое указание на данные обстоятельства в федеральном законе — в отношении любых земель либо в законе субъекта РФ — в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Данное положение Кодекса имеет свое развитие в нормативных актах некоторых субъектов РФ. Например, дополнительные основания для изъятия земель установлены ст. 11 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96–03 «О регулировании земельных отношений в Московской области»[13]. Это, в частности, случаи, связанные с объявлением земель особо охраняемыми природными территориями или землями историко-культурного назначения; с размещением объектов, предназначенных для органов государственной власти Московской области или органов местного самоуправления; с размещением объектов, строительство которых предусмотрено государственными программами Московской области. Эти и некоторые другие предусмотренные областным законом основания касаются лишь случаев изъятия земель для государственных нужд Московской области или муниципальных нужд.

В случаях, не указанных в федеральном или региональном законодательстве, основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд отсутствуют.

В дополнение следует отметить, что часто земельное законодательство «идет от противного», непосредственно устанавливая дополнительные положения, направленные на ограничение изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В Земельном кодексе РФ таких положений несколько.

Во-первых, согласно п. 4 ст. 79 ЗК РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в соответствии с законодательством субъектов РФ в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Следовательно, изъятие этих угодий для использования в иных целях также не может осуществляться.

Во-вторых, по смыслу п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки, входящие в состав земель населенных пунктов (как городских, так и сельских), могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, однако такое изъятие возможно лишь для целей застройки в соответствии с генеральными планами населенных пунктов, правилами землепользования и застройки. Иными словами, возможности изъятия ограничены случаями, когда строительство соответствующих объектов, требующее изъятия земельных участков, предусмотрено в генеральном плане городского, сельского поселения либо допускается действующими в поселении правилами землепользования и застройки.

В-третьих, согласно п. 6 ст. 94 ЗК РФ самим Кодексом, а также иными федеральными законами может ограничиваться и даже запрещаться использование в иных целях земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия РФ. В развитие данного положения Кодексом, в частности, введен запрет на изъятие и использование в иных целях земель историко-культурного назначения (п. 3 ст. 99).

В-четвертых, п. 3 ст. 101 ЗК РФ предусматриваются также определенные ограничения на изъятие земель лесного фонда.

Е. Н.

Какие органы уполномочены на осуществление изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд?

Ответ на данный вопрос требует комплексного анализа положений Земельного и Гражданского кодексов РФ.

Земельным кодексом РФ определение субъекта, осуществляющего изъятие, в том числе путем выкупа земельного участка, поставлено в зависимость от того, для чьих нужд производится изъятие: при изъятии земельных участков для нужд Российской Федерации такое изъятие отнесено к полномочиям Российской Федерации (подп. 5 п. 1 ст. 9 ЗК РФ); для нужд субъектов РФ — к полномочиям субъектов РФ (п. 1 ст. 10 ЗК РФ); для муниципальных нужд — к полномочиям органов местного самоуправления (п. 1 ст. 11 ЗК РФ).

Однако ст. 279 ГК РФ регулирует вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд несколько по-иному. Признавая в п. 1, что «в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием», данная статья в п. 2 уполномочивает на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных и даже муниципальных нужд лишь государственные органы исполнительной власти — федеральные и субъектов РФ.

Вместе с тем между указанными статьями Земельного и Гражданского кодексов РФ нет противоречия, поскольку в ст. 9–11 ЗК РФ упоминается не принятие решений об изъятии земельных участков, а лишь само «изъятие, в том числе путем выкупа, земель…», под которым можно понимать совершение непосредственных действий по изъятию земельных участков (заключение соглашения о выкупной цене, предъявление иска о принудительном прекращении права на земельный участок, выплата выкупной цены и т. д.). Иными словами, Гражданский кодекс РФ в дополнение к положениям ЗК РФ уточняет, что решение об изъятии (которое предшествует непосредственным действиям по изъятию) принимают государственные органы. В свою очередь, Земельный кодекс РФ в п. 2 ст. 63 фактически признал, что правом принятия решений об изъятии земельных участков обладают в том числе и органы местного самоуправления[14].

Таким образом, законодательство фактически проводит различие между понятиями «изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд» и «решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд».

Исходя из анализа приведенных норм законодательства можно сделать следующий вывод. В тех случаях, когда речь идет об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, решение об изъятии участка, в том числе путем выкупа, должен принимать федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, на территории которого участок расположен. При этом государственные органы вправе принимать решения в том числе и об изъятии земельных участков для муниципальных нужд. Однако непосредственные действия по изъятию, в том числе выкупу участка, осуществляются тем публичным образованием — Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием в лице уполномоченных органов, — для нужд которого производится изъятие. Например, при возникновении в муниципальном образовании нужды построить дорогу местного значения, которая требует изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, принять решение об изъятии данного участка путем выкупа вправе как уполномоченный орган местного самоуправления, так и соответствующий орган власти субъекта РФ по представлению органа местного самоуправления. Данное решение будет служить правовым основанием для определения органом местного самоуправления выкупной цены земельного участка и заключения соглашения с собственником участка о выкупе участка, а при недостижении согласия с собственником — для предъявления органом местного самоуправления судебного иска о принудительном выкупе участка.

Вопрос о том, какие конкретно органы власти вправе принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и производить иные действия по изъятию, содержится в ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (например, положениями о них).

В частности, по смыслу Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691[15], органом, уполномоченным на изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд РФ, является данное федеральное агентство.

В субъектах РФ данный вопрос решается по-разному. Полномочия конкретных органов государственной власти по изъятию земельных участков определяются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Например, в городе федерального значения Москве на принятие решений об изъятии земельных участков уполномочены Правительство Москвы и префекты административных округов г. Москвы (постановление Правительства Москвы от 31 марта 1992 г. № 174А «0 ходе реализации мероприятий по земельной реформе в г. Москве»[16]). При этом полномочия между ними разграничены следующим образом: приложение № 2 к указанному постановлению Правительства Москвы называет десять видов территорий, в пределах которых изъятие производится по решению Правительства Москвы (территории размещения объектов государственного управления РФ и г. Москвы, объектов специального назначения, территории общегородских транспортных сооружений и др.), и устанавливает, что соответствующие решения на иных территориях принимают префекты административных округов.

В муниципальных образованиях полномочиями по изъятию земельных участков для муниципальных нужд могут наделяться как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления, компетенция которых определяется уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами местного самоуправления.

Е. Н.

Каков порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд?

Прежде всего необходимо отметить, что данный вопрос является предметом регулирования федерального законодательства (земельного и гражданского). На основании положений ЗК РФ (подп. 4 п. 1 ст. 9, п. 3 ст. 55) и ГК РФ (п. 2 ст. 279) следует признать, что именно на федеральном уровне подлежат регулированию:

порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд; порядок выкупа земельного участка у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком;

иные вопросы порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим субъекты РФ и органы местного самоуправления не вправе регулировать данные вопросы своим законодательством.

Предусмотренная действующим законодательством процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд состоит из следующих элементов.

1. Подготовка и принятие решения об изъятии земельного участка.

Процедура подготовки и принятия решения об изъятии земельного участка почти не регламентирована действующим законодательством. Ряд соответствующих норм содержится только в ст. 31 и 32 ЗК РФ, посвященных порядку предоставления земель для строительства. В частности, п. 4 ст. 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления информировать лиц, у которых земельные участки могут быть изъяты в связи с их намечаемым предоставлением для строительства, о возможном изъятии; а п. 3 ст. 32 Кодекса устанавливает, что при предоставлении земельного участка в результате его изъятия для государственных или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении данного участка принимается решение о форме его изъятия. Однако в связи с тем, что изъятие земель для государственных или муниципальных нужд не обязательно связано со строительством объектов (т. е. изъятие может производиться и для целей, не связанных со строительством, например для размещения военного полигона, для отвода органам федеральной пограничной службы земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль Государственной границы), а также поскольку законодательство вовсе не запрещает принимать решения об изъятии земельных участков до принятия решений об их предоставлении, т. е. отсутствует жесткая «привязка» друг к другу процедур изъятия и предоставления земельного участка, приведенные нормы ст. 31 и 32 ЗК РФ могут применяться далеко не во всех случаях.

Отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм (за исключением вышеуказанных) о порядке подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков фактически означает, что такие решения должны готовиться и приниматься в соответствии с общим порядком, установленным актами о конкретных органах власти, определяющими порядок их деятельности и принятия ими решений. Исключение составляют случаи, когда конкретные требования к содержанию решений об изъятии участков установлены законодательством субъектов РФ (см., например, п. 3 ст. 11 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96–03 «О регулировании земельных отношений в Московской области») или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем в решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд рекомендуется включать: данные, позволяющие определенно установить изымаемый земельный участок (местонахождение, площадь, кадастровый номер участка и т. д.), с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка; цель предстоящего изъятия и срок, в течение которого предстоит осуществить изъятие; указание на лицо, у которого производится изъятие участка, и правовые основания, по которым ему принадлежит участок на определенном праве; поручения соответствующим органам (службам) об извещении указанного лица о принятом решении, об обеспечении государственной регистрации решения в установленном порядке и извещении указанного лица о произведенной регистрации; указание на права лица в связи с предстоящим изъятием; поручения о подготовке проекта соглашения с лицом, у которого изымается земельный участок. При необходимости в решение об изъятии могут быть включены и другие данные.

2. Информирование собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка о предстоящем изъятии земельного участка.

Действующее законодательство предусматривает трехкратное предоставление собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору земельного участка информации, связанной с изъятием земельного участка:

до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка для строительства, указанным лицам должна предоставляться информация о возможном изъятии земельного участка (п. 4 ст. 31 ЗК РФ); однако по причинам, которые уже указывались выше, обязанность такого информирования возникает не во всех случаях;

после принятия решения об изъятии земельного участка лицо, у которого земельный участок изымается, должно быть уведомлено органом, принявшим такое решение, о предстоящем изъятии не позднее чем за один год до этого (ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ); данное правило подлежит применению во всех случаях — без предоставления данной информации изъятие невозможно;

собственник земельного участка, подлежащего изъятию, а также лицо, использующее земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, должны быть извещены о произведенной государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, с указанием даты регистрации (п. 4 ст. 279, ст. 283 ГК РФ); данный вид информирования также обязателен, однако он имеет отношение уже к следующему этапу процедуры изъятия земельного участка.

3. Государственная регистрация решения об изъятии земельного участка.

Обязательность государственной регистрации решения об изъятии земельного участка предусмотрена лишь Гражданским кодексом РФ (п. 4 ст. 279). В Земельный кодекс РФ подобные требования не включены, что, однако, не умаляет их значения.

Правовые последствия государственной регистрации решений об изъятии земельных участков заключаются в том, что с момента регистрации лицо, у которого изымается земельный участок, несет риск отнесения на него расходов, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на данном участке, проведением на нем иных мероприятий, существенно повышающих стоимость земли. В связи с этим представляется, что посредством государственной регистрации решения об изъятии фактически производится регистрация ограничения (обременения) участка, поскольку согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ«0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под ограничениями (обременениями) понимается «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других)».

Государственная регистрация решений об изъятии земельных участков осуществляется учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Учитывая отсутствие в действующем законодательстве специального порядка регистрации решений об изъятии участков, представляется возможным применение правил о порядке регистрации ограничений (обременений) земельных участков.

4. Заключение соглашения с собственником или обладателем иного права на земельный участок, подлежащий изъятию.

Данный этап наступает при согласии правообладателя с предстоящим изъятием у него земельного участка и при отсутствии спора об условиях изъятия.

Основная цель соглашения — определить выкупную цену изымаемого земельного участка (или размер убытков — при изъятии участков у землевладельцев, землепользователей, арендаторов, т. е. лиц, не являющихся собственниками участка), сроки выплаты выкупной цены или возмещения убытков, другие условия изъятия. Например, в соглашение может быть включено обязательство стороны, производящей изъятие, предоставить другой земельный участок взамен изымаемого с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Соглашение заключается в свободной форме, с соблюдением положений гражданского законодательства о правилах совершения сделок. При изъятии земельного участка у собственника в качестве обязательного условия соглашение должно включать в себя обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования (в зависимости от того, кем производится изъятие) уплатить выкупную цену земельного участка (п. 1 ст. 281 ГК РФ).

Соглашение может быть заключено в любое время, в том числе до истечения одного года с момента уведомления правообладателя о принятии решения об изъятии земельного участка.

5. Предъявление иска в суд об изъятии земельного участка.

Данный этап имеет место при необходимости принудительного изъятия земельного участка, т. е. в случаях, когда обладатель прав на участок не согласен с его изъятием либо с условиями изъятия (с размером выкупной цены и т. д.).

Действующее законодательство ограничивает право органа, принявшего решение об изъятии, на предъявление соответствующего иска в суд двухлетним сроком с момента направления уведомления о предстоящем изъятии земельного участка (ст. 282 ГК РФ). А учитывая то, что данное уведомление должно быть направлено не позднее чем за год до предстоящего изъятия, в распоряжении изымающего органа фактически остается не более одного года для предъявления иска. И несмотря на то что законодательство не содержит прямого запрета соответствующим органам обратиться в судебные органы и до истечения годичного срока с момента направления уведомления (при условии явно выраженного несогласия обладателя прав на земельный участок с изъятием участка или условиями изъятия), однако все же в этом случае в удовлетворении искового заявления соответствующего органа должно быть отказано. На это недвусмысленно указал Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»: «Если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению» (п. 27).

При рассмотрении судом иска о выкупе земельного участка у собственника или о принудительном прекращении иного права на земельный участок бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для решения об изъятии земельного участка (обоснование государственной или муниципальной нужды, необходимости ее удовлетворения с использованием именно данного земельного участка и т. д.) возлагается на орган, принявший решение об изъятии. Это вытекает, в частности, из установленного гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством правила о том, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (п. 1 ст. 56 ГПК РФ, п. 1 ст. 65 АПК РФ). Кроме того, в случае если, наряду с изъятием земельного участка, требуется также принудительное прекращение права собственности на расположенные на нем объекты недвижимости, то в силу п. 1 ст. 239 ГК РФ соответствующий орган обязан доказать, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. В противном случае суд отказывает в удовлетворении иска.

6. Государственная регистрация перехода права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды.

Соглашение с собственником или иным обладателем прав на земельный участок об условиях его выкупа (изъятия), а также вступившее в законную силу решение суда, которым удовлетворен иск о принудительном выкупе земельного участка или прекращении прав на него, является основанием для государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок (при изъятии у собственника) либо прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком, аренды земельного участка в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Значение государственной регистрации перехода или прекращения права на земельный участок обусловлено тем, что государственная регистрация прав представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, и с ее осуществлением связан ряд правовых последствий. Например, при изъятии уполномоченным органом субъекта РФ земельного участка, находящегося в частной собственности, для государственных нужд, право соответствующего государственного органа распорядиться данным земельным участком возникнет лишь при условии государственной регистрации перехода права собственности от частного собственника к субъекту Федерации, поскольку, согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ, права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента такой регистрации.

Е. Н.

Как определяется выкупная цена земельного участка, а также размер убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд?

Процедура изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд не может быть завершена без полного возмещения собственнику земельного участка, землепользователю, землевладельцу, арендатору всех тех потерь, которые вызваны изъятием земельного участка.

Учитывая, что изъятие земельных участков у собственников осуществляется путем их выкупа, возмещение соответствующих потерь собственников осуществляется путем выплаты им выкупной цены земельного участка.

В выкупную цену земельного участка включаются:

а) рыночная стоимость земельного участка;

б) рыночная стоимость расположенного на участке и принадлежащего собственнику земельного участка недвижимого имущества — жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений;

в) убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка.

При этом следует отметить следующее.

Установление рыночной стоимости земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости должно осуществляться оценщиками, действующими в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Независимо от того, что выкупная цена может определяться соглашением с собственником земельного участка (ст. 281 ГК РФ), проведение оценки имущества, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, является обязательным. Данное правило установлено ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» и вызвано, очевидно, необходимостью исключить необоснованное расходование бюджетных средств при выкупе земельного участка.

При несогласии собственника изымаемого участка с размером выкупной цены, установленной в решении об изъятии, недостижении соглашения о выкупной цене и возникновении соответствующего судебного спора суд должен определить размер выкупной цены исходя из рыночной стоимости изымаемого имущества на момент рассмотрения спора. Это с очевидностью следует из абз. 4 п. 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

По соглашению с собственником земельного участка ему может быть предоставлен в собственность бесплатно другой (равноценный) земельный участок. В этом случае его стоимость, также определяемая в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, зачитывается в выкупную цену земельного участка.

В случае если земельный участок и расположенные в его пределах объекты недвижимости принадлежат на праве собственности разным лицам, стоимость зданий, строений, сооружений компенсируется собственнику последних, а в выкупную цену земельного участка включаются стоимость земельного участка и убытки, причиненные собственнику участка.

В понятие убытков, согласно ст. 15 ГК РФ, входят реальный ущерб — расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение его имущества, а также упущенная выгода — неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. В соответствии с положениями земельного и гражданского законодательства при выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд в выкупную цену включаются все убытки, причиненные собственнику изъятием участка, в полном объеме, включая упущенную выгоду (в частности, это может быть связано с необходимостью досрочного прекращения обязательств перед третьими лицами).

Вместе с тем действующее законодательство прямо указывает, в каких случаях убытки собственника не подлежат компенсации. Речь идет о тех затратах, которые связаны со строительством и реконструкцией зданий, строений и сооружений, а также иных затратах, существенно повышающих стоимость земельного участка, которые были осуществлены на изымаемом земельном участке по инициативе собственника после государственной регистрации решения об изъятии земельного участка (ст. 280 ГК РФ). Иными словами, собственник земельного участка не вправе рассчитывать на компенсацию ему тех затрат, произведенных им после указанного момента, которые не являлись необходимыми для обеспечения использования участка по назначению.

Следует отметить, что Земельный кодекс РФ устанавливает иной момент, с которого вышеуказанные затраты собственника не подлежат компенсации, — это момент уведомления собственника о предстоящем изъятии. Данный момент, как уже отмечалось, наступает раньше уведомления о государственной регистрации решения об изъятии участка. В связи с этой коллизией законодательства возникает вопрос: должны ли компенсироваться существенные затраты собственника, произведенные в период между уведомлением о принятом решении об изъятии участка и государственной регистрацией последнего? Представляется, что предпочтительнее использовать на практике норму ГК РФ, т. е. признавать не подлежащими компенсации лишь те затраты на застройку, которые произведены после государственной регистрации решения об изъятии земельного участка. Дело в том что без государственной регистрации решения об изъятии участка фактически отсутствует юридический акт признания и подтверждения государством соответствующего ограничения (обременения) земельного участка и, следовательно, у собственника отсутствуют достаточные правовые основания для прекращения капитальных вложений в свой участок. Кроме того, получив уведомление о принятом решении об изъятии, собственник земельного участка не может быть уверен в том, что данное решение будет представлено органом, его принявшим, на государственную регистрацию или что в осуществлении последней не будет отказано на законном основании. В связи с этим ограничение прав собственника по использованию земельного участка может оказаться преждевременным.

Таковы основные положения законодательства, касающиеся определения выкупной цены земельного участка при его изъятии у собственника.

В соответствии со ст. 283 ГК РФ прекращение права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 279–282 Кодекса, т. е. по тем же правилам, что и изъятие участка у собственника. Теми же правилами следует руководствоваться и при изъятии участка у арендатора. Это следует из подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ, предусматривающего изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в качестве основания для прекращения права его аренды и отсылающего к ст. 55 Кодекса, которая, в свою очередь, предусматривает, что порядок прекращения права пользования земельным участком устанавливается гражданским законодательством, т. е. теми же ст. 279–282 ГК РФ.

Однако необходимо отметить, что эти статьи могут применяться к отношениям по прекращению прав на земельные участки, отличных от права собственности, не в полной мере. В частности, в связи с отсутствием у землепользователей, землевладельцев и арендаторов права собственности на земельные участки, последние у них не выкупаются, т. е. им не возмещается стоимость изымаемых участков. Указанные лица имеют право требовать бесплатного предоставления им равноценных земельных участков. Кроме того, им должна быть возмещена стоимость принадлежащих на праве собственности зданий, строений и сооружений, расположенных на земельном участке, а также причиненных изъятием убытков, включая упущенную выгоду, в полном объеме. На землепользователей, землевладельцев и арендаторов распространяется также вышеприведенное правило об убытках, не подлежащих возмещению.

Вопросы порядка возмещения убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, регулируются также Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утв. постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262[17].

Данные Правила, в частности, предусматривают, что основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд могут являться:

акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка — данное основание является достаточным в случае достижения соглашения об условиях изъятия с правообладателем;

решение суда — необходимость в этом основании возникает при возникновении спора, связанного с предстоящим изъятием.

Относительно источника возмещения убытков, причиненных изъятием земельных участков, Правилами установлено, что данным источником являются либо соответствующие бюджеты, либо средства лиц, в пользу которых участки изымаются. Таким образом, этот вопрос фактически поставлен в зависимость от конкретных целей изъятия и субъектов, получающих право на земельный участок в результате его изъятия.

В завершение следует отметить, что при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, лицами, которым предоставляются земельные участки в результате изъятия, возмещаются потери сельскохозяйственного производства путем зачисления денежных средств в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст. 58 ЗК РФ и Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77[18].

Аналогичным образом при изъятии земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, возмещаются потери лесного хозяйства в порядке, установленном ст. 58 ЗК РФ и Правилами расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2004 г. № 647[19].

Е. Н.

В чем разница между правовым содержанием реквизиции по Земельному и Гражданскому кодексам?

Земельным кодексом РФ признается такой вид временного изъятия земельного участка, как реквизиция. При этом ЗК РФ в ст. 51 дает следующее определение: реквизиция — временное изъятие участка у его собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции.

Следует заметить, что подобная категория первоначально была установлена гражданским законодательством. Основания реквизиции, приведенные выше, были восприняты Земельным кодексом РФ именно из ГК РФ. Однако на определении оснований, пожалуй, сходство в содержании категорий заканчивается. Так, согласно ГК РФ, имущество в порядке реквизиции в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Это, собственно, и составляет содержание реквизиции. При этом собственнику возмещается стоимость имущества. Оценка реквизируемого имущества производится органом, осуществляющим реквизицию, на основании законодательства об оценочной деятельности. Если же собственник не согласен с проведенной оценкой, он может оспорить ее в суде.

Гражданский кодекс также определяет, что лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества.

Таким образом, Земельный кодекс, в целом, следуя основаниям проведения реквизиции, определенным ГК РФ, вносит в ее содержание новые элементы, которые действуют только для земельных участков. Так, устанавливается, что земельный участок может быть изъят уполномоченными исполнительными органами государственной власти у его собственника временно в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.

Есть и еще одно отличие: поскольку реквизиция представлена ЗК РФ как временное изъятие, собственнику возмещается не его стоимость, а убытки и выдается документ о реквизиции. Предполагается, что земельный участок будет возвращен собственнику после прекращения оснований реквизиции. И только в случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст. 66 ЗК РФ, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок. При этом устанавливается, что оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке.

В то же время у собственника реквизируемого земельного участка остается право при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.

Такие существенные отличия реквизиции по Земельному кодексу и реквизиции по Гражданскому кодексу дают основание сделать вывод о том, что Земельный кодекс урегулировал в этом случае одноименный, но иной круг отношений. Во-первых, при реквизиции земельного участка речь идет скорее не о прекращении права собственности (что можно безоговорочно сказать о реквизиции по ГК), а об особом виде временного изъятия участка. Право собственности сохраняется за прежним владельцем (иначе как объяснить установленное ЗК РФ возмещение убытков, а не стоимости участка при реквизиции). Прекращено право собственности может быть только при невозможности возврата участка, тогда же и выплачивается его стоимость. Во-вторых, реквизиция предусматривается Земельным кодексом для изъятия земельных участков не только у собственников, но и у пользователей, в том числе арендаторов, и у лиц, обладающих правом пожизненного наследуемого владения. Гражданский кодекс предусматривает реквизицию только имущества, находящегося в собственности.

Может возникнуть вопрос о том, возможна ли реквизиция земельного участка в порядке, определенном ГК РФ. На наш взгляд, нет. Такой порядок не предусмотрен Земельным кодексом РФ, который является основным актом, регулирующим особенности перехода права собственности на землю от одного лица к другому, т. е. оборота земельных участков.

Право собственности на земельный участок может быть прекращено и на основании его выкупа для государственных и муниципальных нужд. Однако основания и порядок прекращения права собственности (как и то, что при выкупе для государственных и муниципальных нужд право собственности действительно прекращается) отличают этот институт от реквизиции земельных участков.

Земельным законодательством установлена в некоторой степени смежная с реквизицией земельного участка процедура временного занятия земельного участка. Временное занятие происходит по тем же основаниям, что и реквизиция, но не требует изъятия земли. В принципе это должно означать, что собственник участка вправе (по возможности) им владеть и пользоваться, что естественным образом влияет и на размер возмещаемых убытков. Действия по временному занятию участка влекут за собой, как это утверждено ЗК РФ, временное ограничение прав на земельный участок.

Земельным кодексом не определено, имеет ли собственник право на отчуждение права собственности при реквизиции участка или его временном занятии. Однако если исходить из того, что право собственности на земельный участок при реквизиции по ЗК РФ не прекращается, то следует сделать вывод, что нормативного запрета о заключении сделок подобного рода нет — собственник вправе передать право собственности другому лицу вместе со всеми установленными обременениями участка.

Е. Г.

Является ли основанием для прекращения договора ипотеки продажа земельного участка залогодателя с публичных торгов?

Помимо ст. 37 и 38 Закона об ипотеке, на которые ссылается кассационная инстанция, ст. 353 ГК РФ также указывает на то, что в случае перехода права собственности на заложенное имущество или права хозяйственного ведения им от залогодателя к другому лицу в результате возмездного или безвозмездного отчуждения этого имущества либо в порядке универсального правопреемства право залога сохраняет силу. Правопреемник залогодателя становится на место залогодателя и несет все обязанности залогодателя, если соглашением с залогодержателем не установлено иное.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.