§ 1.2. Понятие и сущность службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
§ 1.2. Понятие и сущность службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Большинство проблем в современной России берут свое начало в некачественном функционировании государственного аппарата, ненадлежащем и безграмотном выполнении служащими всех категорий своих должностных обязанностей. Поэтому первостепенной задачей является определение всех признаков работоспособности государственных органов, создание условий и стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государственных полномочий, изучения путей совершенствования служебно-правовых отношений. В связи с этим важной научной и практической проблемой в настоящее время является формирование в прокуратуре как в особом государственном органе компетентного прокурорско-следственного аппарата, организация его эффективного функционирования.
В 90-х годах прошлого столетия распространилось мнение, «…что в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей».[47] А.А. Гришковец называл советскую государственную службу «исполкомовско-министерской службой».[48] Подобное свидетельствует о негативном отношении к службе в недалеком прошлом, несомненно, некоторые подобные черты присутствовали и в службе в органах прокуратуры.
Рассмотрение службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.
Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь».[49]
В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.[50] В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.[51] Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства – законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права.[52]
Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты.[53]
Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.[54] С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.[55] Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.[56] Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко – под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.[57]
Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.[58]
Представляет интерес мнение А.Ф. Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.[59]
В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, при этом служба в прокуратуре выделяется отдельно. Так, в соответствие с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. Известный ученый-административист Ю.Н. Старилов полагает, что за этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной. Если следовать логике законодателя, то прокуроры – это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности категории «А». Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, замещающим государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В».[60]
Н.М. Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям, и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты.[61] На наш взгляд, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке, и многие другие виды.
Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:
– федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания – службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;
– федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти – в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;
– федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;
– федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;
– федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов – Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов.[62]
В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.[63] В соответствие со статьей 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[64] система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.
Как отмечает Н.М. Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового гражданского, трудового и даже уголовного. Однако, в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт.[65]
Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации невозможно без установления места данного органа в системе государственных органов власти. От принадлежности к тем или иным органам зависит само содержание службы в них. Определение места органов прокуратуры в системе властных структур имеет решающее значение для перспектив развития и совершенствования служебно-правовых отношений. Выясним соотношение прокуратуры с конституционно установленным ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной.
Прокуратура и законодательная власть. Как отмечает М.С. Шалумов, законодательная ветвь государственной власти олицетворяет собой одно из величайших достижений общественного развития. Она является важнейшей формой представительной демократии.[66] В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на пять лет. Государственная Дума не участвует в решении вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора, отсутствует норма, устанавливающая подотчетность Генерального прокурора Думе. Статья 13 Закона устанавливает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Согласно статьи 17 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» руководитель прокурорской системы назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей. Они назначаются без какого-либо согласования.
В соответствие со статьей 12 указанного закона Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад не представляет собой отчет о ее деятельности. Прокуратура не принимает законы, как уже отмечалось, она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Федеральное Собрание не выбирает направление деятельности прокуратуры. Соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов органами власти субъектов Федерации также входит в предмет прокурорского надзора. Генеральный прокурор издает приказы и распоряжения исключительно по вопросам деятельности возглавляемого органа.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной власти.
Прокуратура и исполнительная власть. В аспекте анализа можно отметить мнение И. А. Полянского, определяющего исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата органов государственного управления общей компетенции, деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.[67] Административно-властный характер полномочий прокуроров при осуществлении надзорных функций в определенной мере способствует формированию у ряда ученых взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти, который должен входить в ее структуру на правах самостоятельного ведомства либо в рамках министерства юстиции. В частности, Д. Д. Семенчуков отмечает, что прокуратура России в современный период имеет все признаки индивидуального органа исполнительной власти, начиная от организационной структуры построения и заканчивая реализацией властно-распорядительных полномочий.[68] По мнению Н.В. Федорова, в дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура была и является структурным элементом исполнительной власти.[69] М. С. Шалумов, не соглашаясь с ним, пишет, что в этих странах прокуратура выполняет преимущественно функцию уголовного преследования, выступает в качестве органа обвинительной власти, в то время как в Российской Федерации и ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Само количество стран, в которых прокуроры входят в систему министерства юстиции, нельзя отнести к большинству. Кроме того, в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при министерстве юстиции выполняла роль «ока» самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.[70]
Отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти основывается, в ряде случаев, на расширительном толковании самого содержания понятия «исполнительная власть». К примеру, А.Ф. Малый круг органов, осуществляющих исполнительную власть, определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы», то есть призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т. д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную».[71]
Существует также взгляд на прокуратуру как на особый вид исполнительной власти. По мнению С.А. Осипяна, это «самостоятельная, не входящая в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них». В то же время прокуратура и исполнительные органы, «в известной мере осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью».[72]
На наш взгляд, приведенные выше точки зрения на прокуратуру как элемент или особый вид исполнительной власти представляются неверными, поскольку в соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти поднадзорны органам прокуратуры. Прокурорские работники не занимаются управлением государственными делами, не принимают никаких управленческих решений в отношение широкого круга лиц. Правоприменительная деятельность органов прокуратуры не является формой государственного управления. Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной власти.
Необходимо отметить, что в ноябре-декабре 1998 года и январе 1999 года по разработанной управлением правового обеспечения и согласованной с руководством Генеральной прокуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ методике были изучены проблемы определения места прокуратуры в политической системе российского общества. В ходе исследования в 17-и субъектах РФ проведено анкетирование депутатов законодательных органов, глав администраций и работников администраций городов и районов, работников контрольных органов, судей, сотрудников МВД, ФСБ, работников таможенных органов, прокуратуры. Всего в анкетировании приняло участие 2456 респондентов, в том числе 719 работников прокуратуры, при этом 73 % опрошенных имели высшее юридическое образование. Оно проводилось на добровольной основе, по принципу анонимности заполнения опросного листа. Результаты исследования показали, что 13,8 % полностью поддержали мнение о том, что прокуратура является органом исполнительной власти, 17,6 % частично разделили это мнение, 62,4 % полностью не согласны с такой позицией. Работники прокуратуры высказались по этому вопросу следующим образом: «полностью не поддерживаю» – 78,7 %, только 6 % «полностью поддерживаю», 14,3 % – частично «за».[73]
Судебная власть и прокуратура. Единственная посвященная прокуратуре статья 129 Конституции находится в главе 7 «Судебная власть». Подобное содержит некий намек на место прокуратуры в системе органов государственной власти.
Как определяет В.А. Лазарева, «судебная власть есть исключительное правомочие специальных органов государства, состоящее в рассмотрении и разрешении в особой процессуальной форме социальных конфликтов правового характера».[74] Конституция устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (часть 1 статьи 11, части 1 и 2 статьи 118). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и, соответственно, составлять ее структурные элементы. Тем не менее, в юридической литературе высказывается и противоположная точка зрения. Так, В. Б. Алексеев и К. Е. Колибаб, полагая, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура, отмечают при этом, что «полномочия прокуратуры во многом выходят за рамки судебной власти, но отделять ее от судебной власти, когда конкретными мерами прокуратуры обеспечивается восстановление законности и пресекаются нарушения правопорядка, было бы также неправильным». Авторы обосновывают идею о том, что прокуратура как универсальный орган государственного контроля обеспечивает реализацию соответствующих функций власти судебной, а вне прокурорского надзора эти функции вообще остались бы лишь благими пожеланиями и декларациями. Указанные ученые выделяют признаки, объединяющие прокуратуру и суд, такие как общность целей деятельности в судопроизводстве, взаимодополнение и взаимосвязь в процессе их деятельности и социальном предназначении в обеспечении законности и правопорядка, единство гарантий, обеспечивающих их самостоятельность и независимость при выполнении задач о защите интересов человека и гражданина.[75]
Однако, рассматривать прокуратуру в системе органов судебной власти, на наш взгляд, было бы неправильным. В компетенцию органов прокуратуры не входит назначение уголовного или административного наказания, прокурор является одним из инициаторов возбуждения судебных стадий уголовного, гражданского, арбитражного процесса. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества игосударства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы прокуратуры не относятся к законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти и представляют собой отдельно стоящий государственный орган, который имеет свои специфические цели и задачи, предназначение и организационную структуру.
Возможность существования наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в качестве четвертой еще и контрольной (контрольно-надзорной) властирассматривалась В.Е. Чиркиным, который к носителям этой ветви государственной власти относит высшие органы государства особого рода, независимые в осуществлении своих функций, организационно обособленные, обладающие специфическими полномочиями и неограниченной сферой их применения. Органы контрольной власти занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел, о результатах своей работы они докладывают другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям.[76] Ю.В. Кореневский также высказался о том, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура.[77]
На наш взгляд, сейчас рассматривать прокуратуру Российской Федерации в качестве четвертой надзорной власти было бы преждевременно. В современных социально-экономических условиях единственным органом, который мог бы обеспечить верховенство закона в нашей стране, является прокуратура. Место, отведенное ей в Конституции РФ, недостаточно, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в значительной степени устарел и не отвечает требованиям нового времени. Прокуратура, не относясь к законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, не представляя собой какую-либо иную самостоятельную ветвь государственной власти, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, определяемую историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностям развития общества.
Прокуратура является необходимым элементом, способствующим своей надзорной, процессуальной, координационной и иной деятельностью функционированию каждой ветви государственной власти в рамках определенных законом полномочий, и одновременно их взаимодействию на основе обеспечения единства законности на всей территории Российской Федерации. Таким образом, прокуратура Российской Федерации является отдельно стоящим федеральным государственным органом и, следовательно, служба в органах прокуратуры являет собой особый вид федеральной государственной службы, имеющей свои специфические черты.
Роль прокуратуры в российском обществе в настоящее время возрастает, данный орган стал востребованным, выступает проводником государственной воли, гарантом законности и правопорядка. Не вызывает сомнений ее уникальность в системе органов государственной власти. Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, ее функций в современный период, ее правового статуса, организационного построения и деятельности.
Необходимо отметить, что конституционный статус составляет важную часть правового статуса прокуратуры. Он включает в себя конституционные нормы о деятельности прокуратуры, закрепление в них места, роли и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей, полномочия по реализации возложенных Конституцией РФ функций. Специально прокуратуре посвящена лишь одна статья Конституции РФ – сто двадцать девятая. Данная статья закрепляет следующие элементы конституционного статуса прокуратуры:
– организационную структуру прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору (часть 1);
– порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора (часть 2);
– порядок назначения прокуроров субъектов Федерации (часть 3);
– порядок назначения иных прокуроров (часть 4);
– уровень правового регулирования деятельности прокуратуры (часть 5).
Кроме названной статьи, в Конституции РФ содержится еще ряд норм, образующих вместе со статьей 129 основу конституционного статуса прокуратуры и корреспондирующихся с нормами этой статьи: правовое регулирование деятельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти (пункт «о» статьи 71); кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «л» части 1 статьи 72); по существу, действие данной нормы распространяется лишь на один кадровый вопрос – о назначении прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами; представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора и внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Президента (пункт «е» статьи 83); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Совета Федерации (пункт «з» части 1 статьи 102); постановка перед соответствующей палатой Федерального Собрания вопроса о лишении неприкосновенности депутатов Федерального Собрания возлагается на Генерального прокурора, который вносит в палату представление (часть 2 статьи 98).
Из изложенного видно, что конституционное регулирование статуса прокуратуры ограничено лишь вопросами организационного характера (за исключением вопроса о лишении депутата неприкосновенности, носящего процессуальный характер) и не затрагивает принципиальных моментов, связанных с определением места, роли и назначения прокуратуры в Российском государстве.
Служащие прокуратуры, выполняя свои профессиональные обязанности, направленные на обеспечение защиты законных прав и интересов граждан и общества, применяют предусмотренные законодательством меры воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений. Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к конкретным лицам, как к тем, которые пострадали (претерпели) от правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении. Поэтому, она справедливо может рассматриваться как служебная. Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства. Так, в пункте 1 статьи 1 Федерального Закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[78] закреплено, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Важно подчеркнуть, что в части 1 статьи 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.
По нашему мнению, федеральную государственную службу в органах прокуратуры необходимо отнести к правоохранительной. Так, в статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано понятие правоохранительной службы – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Деятельность органов прокуратуры, безусловно, по своей сути является правоохранительной, поскольку они осуществляют надзор за точным исполнением законов в России, принимают необходимые правовые меры, направленные на защиту интересов государства, общества и граждан.
В Законе о прокуратуре не содержится базового понятия службы в органах и учреждениях прокуратуры. Поэтому нам представляется возможным на основе проведенного выше анализа предложить следующее определение. Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации – профессиональная правоохранительная деятельность служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, направленная на обеспечение верховенства законности, соблюдение прав и законных интересов граждан, общества и государства.
Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения круга правовых источников, регламентирующих ее содержание.
Так, нормативно-правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления непосредственной компетенции) являются следующие законодательные и иные нормативные акты:
1. Конституция Российской Федерации, в статье 129 которой отмечено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанной статье также определен порядок назначения руководителей прокуратуры.
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, раздел V которого непосредственно посвящен службе и кадрам прокуратуры.
3. Иные федеральные законы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников. В статье 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.
4. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие служебно-правовые отношения в органах и учреждениях прокуратуры, имеющие важное значение. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 июня 1997 года № 659 об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации,[79] Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 879 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в Главной военной прокуратуре».[80]
5. Постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Примером могут служить Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 года № 839 об утверждении Правил проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте,[81] Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 года № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями».[82]
6. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с прохождением службы. (Приказ Генерального прокурора РФ от 12 августа 1999 года № 642-к об утверждении Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста.[83] Регламент Главной военной прокуратуры, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 21 марта 2003 года № 57[84]).
7. Приказы прокуроров субъектов Федерации, так называемые локальные нормотворческие документы, регулирующие служебные отношения внутри соответствующей структуры прокуратур. (Положение о дежурной службе прокуратуры Саратовской области, утвержденное Приказом прокурора Саратовской области от 24 апреля 2006 года[85]).
8. Приказы руководителей межгоррайпрокуратур, которые в пределах своих полномочий принимают на работу, увольняют технический персонал, предоставляют им очередной отпуск.
Вместе с тем, в части 1 статьи 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако, данный нормативный акт, согласно статьи 72 Федерального Закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[86] признан утратившим силу. Необходимых изменений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» до сих пор не внесено. Подобное свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам. А.А. Живайкин отмечает, что каждый закон должен приниматься с учетом всех особенностей правовых отношений в конкретной отрасли, максимально юридически ее охватывать. Любой правовой акт должен быть стабильным по своей сущности и действовать до тех пор, пока общественная потребность в регулируемых им положениях не отпадет.[87] И. Н. Сенякин полагает, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.[88] Указанная ссылка на норму закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержала каких-либо значимых положений, в ней отмечалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона, ни о каком правовом положении и условиях прохождения службы в ней речь не шла. Вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.
На наш взгляд, нет необходимости в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» ссылаться на иные законы. Данный закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму. На сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом.
Рассмотрение вопроса о государственной службе невозможно без раскрытия понятия государственного служащего. Служба и служащий тесно взаимосвязаны.
По мнению Ю.Н. Старилова, государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Государственный служащий – это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.
В узком понимании государственный служащий – это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).[89]
Д.Н. Бахрах предлагает всеохватывающее понятие, по его мнению служащий – это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание. Все служащие являются профессионалами управления или социально-культурного обслуживания.[90]
Ю.А. Тихомиров дает следующее определение: федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.[91]
Н.М. Конин утверждает, что государственные служащие – граждане России, исполняющие профессиональные обязанности по занимаемым должностям государственной службы и получающие за это денежное вознаграждение из государственного бюджета.[92]
На наш взгляд, позиция Н. М. Конина представляется наиболее удачной. По мнению М. В. Баглая, под гражданством понимается правовая принадлежность лица к данному государству, т. е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений.[93] Иными словами, гражданство – устойчивая правовая связь между человеком и государством. В.М. Манохин подчеркивает, что государственный служащий действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению государства и от его имени.[94] Таким образом, Российская Федерация поручает осуществлять государственные полномочия от своего имени только ее гражданам.
Рассмотрение вопроса о государственном служащем тесно связано с должностью, которую он занимает. Должность – это материально-правовая основа государственной службы как специальной профессиональной деятельности государственных служащих.[95]
В статье 1 ныне утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видим, данное определение не раскрывало суть самого понятия «должность» которое должно рассматриваться прежде всего как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата, поскольку в ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.
Ю.Н. Старилов рассматривает понятие «государственный служащий» в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий – продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие – должностные лица – несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы). Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность – это его «рабочее» (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.[96]
Как уже отмечалось выше, служба в органах и учреждениях прокуратуры относится к видам федеральной государственной службы. Из этого можно сделать справедливый вывод о том, что служащие прокуратуры являются федеральными государственными служащими. В статье 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации указано, что прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы.
Необходимо подчеркнуть, что должность Генерального прокурора РФ установлена Конституцией Российской Федерации, она присутствует в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».[97] В приложении 16 к Указу Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 года № 981[98] в категорию «В» включены должности в аппарате Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур – начальника управления, отдела, их заместителей, консультанта, специалистов. В отношении остальных прокурорских работников следует констатировать отсутствие законодательного закрепления должностей государственной службы, предусмотренных для них Законом о прокуратуре РФ – прокуроров, их заместителей, помощников и других.
В соответствие со статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры, за исключением штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Рассматривая организацию и функционирование современных органов прокуратуры, всех лиц, работающих в них, можно разделить на три группы:
1) оперативные работники (прокуроры, их заместители, помощники, иные лица, осуществляющие предусмотренную законодательством деятельность по обеспечению верховенства законности, соблюдению законных прав человека и гражданина, общества и государства);
2) государственные гражданские служащие (бухгалтера, специалисты, архивариусы, а также иные лица, деятельность которых не является правоохранительной);
3) иные лица, не являющиеся государственными служащими (водители, лифтеры, работники столовых, кладовщики).
В рамках настоящего диссертационного исследования мы рассмотрим административно-правовое регулирование службы оперативных работников органов и учреждений прокуратуры, представляющее, на наш взгляд, наибольший интерес как с практической, так и с теоретической точки зрения.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.