§ 3. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Для реального осуществления своих полномочий и эффективного решения вопросов местного значения муниципальное образование должно иметь в своем распоряжении достаточные материальные и финансовые ресурсы. Именно эти ресурсы и составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.

Как институт муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок формирования и использования муниципальной собственности, местных финансов и управления имуществом, переданным государством органам местного самоуправления в интересах населения муниципального образования.

Экономическая основа местного самоуправления

Определение экономической основы местного самоуправления в действующем Законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и в новом Законе 2003 г. несколько различаются. Так, в соответствии со ст. 28 Федерального закона 1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют:

– муниципальная собственность;

– местные финансы;

– имущество, находящееся в государственной собственности, и преданное в управление органам местного самоуправления;

– иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В Законе 2003 г. указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

При этом финансовые средства часто выделяют как отдельный элемент и рассматривают в качестве финансовой основы местного самоуправления.

Муниципальная собственность

Муниципальная собственность является главной составной частью экономической основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 8) муниципальная собственность признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами собственности. Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Гражданском кодексе РФ, где под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215).

В отношении собственника муниципального имущества в законодательстве нет четкого подхода. В действующем и в новом Законах «Об общих принципах…» подход к определению субъектов права собственности на муниципальное имущество несколько отличается от конституционных норм. Закон 1995 г. установил, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью и осуществляют права собственника от имени муниципального образования, а в отдельных случаях права собственника осуществляет население непосредственно (ч. 2 ст. 29). То есть собственником муниципального имущества признается само муниципальное образование. Закон 2003 г. практически воспроизводит данные положения, установив, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законодательством и местными нормативными актами.

Однако Конституция РФ определила, что население муниципального образования самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132). То есть Конституция РФ (ч.1 ст. 132) отражает процесс реализации этого правомочия органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования, а не от имени самого муниципального образования, как это предусмотрели оба Закона. В результате и положения Конституции РФ, и нормы Законов находят свое развитие в уставах муниципальных образований. Так, например, в Уставе города Ростова-на-Дону говорится, что «муниципальная собственность города Ростова-на-Дону является достоянием городского сообщества…», а в Уставе города Астрахани установлено, что население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении муниципального имущества и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц городского самоуправления (ст. 62). Как следует из этих актов, от имени населения (собственника) его правомочия по управлению муниципальным имуществом осуществляют органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией, но это не делает их собственниками данного имущества.

В текущем законодательстве за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав как по управлению, так и по распоряжению объектами муниципальной собственности. Так, и действующий, и новый Федеральные законы «Об общих принципах…» устанавливают, что органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, в доверительное управление, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Кроме того, по специальному поручению этих органов и от их имени такие полномочия могут осуществлять юридические лица и граждане.

В муниципальную собственность входят три категории объектов – имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и учреждений. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах…» (ст. 29) к объектам муниципальной собственности относятся:

– имущество органов местного самоуправления;

– муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

– муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

– муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения;

– муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

– другое движимое и недвижимое имущество;

– средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды (эти объекты будут рассмотрены далее в качестве финансовой основы).

Новый Федеральный закон 2003 г. конкретизировал виды муниципального имущества. Если в действующем Законе объекты муниципальной собственности указаны безотносительно к территориальному виду муниципального образования, то Закон 2003 г. разграничил их между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Так, в собственности всех перечисленных видов муниципальных образований могут находиться:

– имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения населения в пределах соответствующей территории;

– автомобильные дороги местного значения, мосты и иные транспортно-инженерные сооружения (соответственно в границах населенных пунктов – для поселений и между населенными пунктами – для районов);

– пассажирский транспорт и иное имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в пределах соответствующей территории;

– имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий на соответствующей территории;

– библиотеки (соответственно в пределах поселения или межпоселенческие);

– имущество, в том числе и земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

– земельные участки, отнесенные к собственности соответствующей территории;

– обособленные водные объекты, расположенные на соответствующей территории.

Помимо вышеперечисленного, в собственности только поселений могут также находиться:

– имущество, предназначенное для тепло- и водоснабжения населения, для освещения улиц населенных пунктов;

– жилищный фонд социального использования для малоимущих граждан;

– объекты и пожарное оборудование, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

– имущество, предназначенное для обеспечения досуга населения и развития физической культуры и спорта;

– имущество, предназначенное для благоустройства и озеленения поселений, в том числе и для организации массового отдыха;

– леса, расположенные в границах населенных пунктов;

– имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Что касается муниципальных районов, то новый Закон предусмотрел, что в их собственности в отличие от поселений могут находиться:

– имущество, предназначенное для организации экологического контроля;

– имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка муниципальной милицией на территории района;

– имущество, предназначенное для обеспечения образования на всех ступенях обучения;

– имущество, предназначенное для оказания медицинской помощи на территории района, в том числе поликлиники и больницы;

– имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

– архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации.

В отношении городских округов новый Закон 2003 г. установил, что в их собственности могут находиться все виды объектов, предусмотренные для поселений и муниципальных районов.

Что касается имущества внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, то Закон установил, что состав их имущества определяется в соответствии с законами этих городов как субъектов РФ, исходя из ст. 50 нового Федерального закона «Об общих принципах…». То есть в их собственности могут находиться те объекты, которые указанный Закон относит к муниципальной собственности и которые необходимы им для решения вопросов местного значения.

Осуществляя от имени населения соответствующей территории правомочия собственника, органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются вышеперечисленными объектами муниципальной собственности в интересах всего муниципального образования. В соответствии с законодательством они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов и т. д.

Формирование муниципальной собственности

Длительное время в России не существовало муниципальной собственности, поскольку местные советы входили в систему органов государственной власти и лишь пользовались переданным им имуществом. В качестве самостоятельного вида собственности муниципальная собственность стала образовываться лишь с организацией местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов на условиях самообеспечения. Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основании которого было принято Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[14]. Этим Постановлением был установлен порядок формирования муниципальной собственности. Согласно Приложению № 3 к данному Постановлению передаче в муниципальную собственность подлежали следующие категории объектов.

Во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территориях местных советов и находящиеся в их ведении:

– жилой и нежилой фонд;

– жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, осуществляющие обслуживание жилого и нежилого фонда;

– объекты инженерной инфраструктуры городов (кроме входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание указанных объектов;

– другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местных советов.

Во-вторых, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов и расположенные на территории городов:

– предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

– оптово-складские мощности и предприятия, необходимые для обеспечения деятельности названных выше предприятий;

– учреждения здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

В-третьих, объекты, находящиеся в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (так называемый ведомственный фонд) – предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения.

После завершения первого этапа формирования муниципальной собственности процесс ее образования стал более разнообразен. В настоящее время муниципальная собственность формируется за счет применения следующих основных способов:

– взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местные бюджеты. Имущество, приобретенное за счет этих средств, является муниципальной собственностью;

– при дальнейшем разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;

– при передаче отдельных объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную собственность;

– при приобретении имущества органами местного самоуправления на основании гражданско-правовых сделок (договоров купли-продажи имущества, мены, дарения и т. д.);

– при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований (т. е. собственность одного муниципального образования переходит в собственность другого);

– при разграничении объектов муниципальной собственности в случае, если на территории одного муниципального образования находится другое (аналогично предыдущему варианту);

– при получении продукции и других доходов от муниципальной собственности (которые также становятся муниципальной собственностью).

Детально вопросы, связанные с возникновением и управлением объектами муниципальной собственности, регламентируются законами субъектов РФ (например, законы Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области», Алтайского края от 8 октября 1997 г. «О порядке отчуждения объектов права собственности Алтайского края в собственность муниципальных образований, а также имущества муниципальных образований в собственность Алтайского края» и от 5 мая 1998 г. «О разграничении муниципальной собственности в Алтайском крае» и др.). В таких законах, как правило, устанавливается подробный перечень объектов муниципальной собственности; определяются основания возникновения и прекращения муниципальной собственности; устанавливаются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью; указываются объекты региональной собственности, которые могут быть переданы в муниципальную собственность, а также определяется порядок согласования перечней таких объектов; регламентируется порядок разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями в случае нахождения одного из них на территории другого и т. д.

В законах субъектов РФ, касающихся муниципальной собственности, также регламентируются и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению и распоряжению ею. Органы местного самоуправления вправе:

– определять порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности;

– устанавливать порядок ведения и содержания реестров (регистров) муниципальной собственности;

– создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные унитарные предприятия и учреждения;

– контролировать эффективность использования и сохранность муниципальной собственности;

– определять порядок внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ и передачи имущества некоммерческим организациям;

– разрабатывать и утверждать программы приватизации объектов муниципальной собственности (местные программы приватизации);

– заключать договоры о передаче права управления муниципальным имуществом, в том числе договоры о доверительном управлении, аренды, найма, передачи в залог и др.

Приватизация муниципальной собственности

Управляя и распоряжаясь муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования, органы местного самоуправления в необходимых случаях могут продавать отдельные объекты. Приватизация как способ прекращения муниципальной собственности получила широкое распространение в зарубежных странах. Особенно успешно она применяется в странах Западной Европы, где активно проводится приватизация коммунальных услуг – уборка мусора, энерго- и электроснабжения, общественного транспорта и т. д. Приватизация повышает эффективность использования местных финансов, уменьшает затраты, стимулирует рыночную экономику и усиливает конкуренцию, позволяет сократить численность муниципальных служащих.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности в России определяет непосредственно население муниципального образования (например, на местном референдуме) или представительные органы местного самоуправления путем издания соответствующих правовых актов. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Приватизация муниципального имущества в РФ осуществляется на основе Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ»; региональных и местных программ приватизации.

Приватизация муниципального имущества представляет собой возмездное отчуждение находящегося в муниципальной собственности имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Покупателями муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25 % (за исключением специально установленных законодательством случаев).

Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества и осуществляют контроль за самим процессом приватизации, в том числе за правильностью и своевременностью поступления денежных средств от покупателей объектов приватизации, выполнением ими необходимых условий в отношении приватизируемых объектов (если это предусмотрено) и т. д. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно выбирают способ проведения приватизации муниципального имущества в соответствии с законодательством.

Способы приватизации муниципальной собственности

В Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» названы следующие основные способы приватизации, в рамках которых осуществляется приватизация муниципальной собственности:

– преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества.

– продажа муниципального имущества на аукционе. На аукционе продается муниципальное имущество в том случае, если в отношении него не требуется выполнения покупателем определенных условий. Право собственности на объект приватизации переходит к покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену;

– продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Это способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию.

– продажа муниципального имущества на конкурсе. При использовании этого варианта право приобретения имущества принадлежит тому покупателю, который предложил наибольшую цену за приобретаемое имущество при условии выполнения условий конкурса. Продажа имущества оформляется договором купли-продажи. В нем обязательно должны быть отражены условия конкурса и сроки их выполнения, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения условий, порядок осуществления контроля за выполнением условий конкурса, ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение условий конкурса.

Передача имущества победителю конкурса и оформление на него права собственности осуществляется в соответствии с договором купли-продажи, но не позднее 30 дней после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса, причем срок выполнения условий конкурса в соответствии с названным Федеральным законом не может превышать одного года. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения условий конкурса договор купли-продажи имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке.

При использовании этого варианта приватизации муниципального имущества можно устанавливать следующие условия: сохранение определенного числа рабочих мест, осуществление переподготовки и (или) повышения квалификации работников, ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения, проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Конкретный срок, в течение которого покупателю запрещено изменять профиль данного объекта, устанавливается решением об условиях приватизации, но он не может превышать 5 лет с момента приватизации. В случае нарушения покупателем этого условия органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.

Перечень условий конкурса, указанный в Федеральном законе, является исчерпывающим и не подлежит расширению ни законодательством субъектов, ни органами местного самоуправления при осуществлении приватизации имущества;

– продажа акций открытых акционерных обществ, находящихся в муниципальной собственности, на рынке ценных бумаг;

– продажа муниципального имущества посредством публичного предложения. Этот способ приватизации имущества применяется только тогда, когда аукцион по продаже имущества был признан несостоявшимся. Органы местного самоуправления составляют информационное сообщение о продаваемом имуществе, в котором помимо обычных сведений указывают также величину снижения первоначальной цены; период, после которого последовательно снижается цена предложения; минимальную цену, при которой может быть продано имущество (цена отсечения);

– продажа муниципального имущества без объявления цены. Этот способ применяется тогда, когда продажа имущества посредством публичного предложения не состоялась. Продавец муниципального имущества, как и в предыдущем случае, составляет информационное письмо, в котором указывает необходимые сведения относительно предлагаемого на продажу имущества, однако начальная цена (нормативная цена) не указывается. Используя этот способ приватизации, органы местного самоуправления имеют возможность избавляться от неликвидного имущества;

– внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Этот вариант возможен либо при учреждении открытых акционерных обществ, либо в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.

При этом доля акций муниципального образования в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может быть менее 25 % плюс одна акция;

– продажа находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. Если был заключен договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, то после завершения срока доверительного управления управляющий может приобрести эти акции в собственность в случае исполнения условий договора доверительного управления. Договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса на доверительное управление вместе с договором доверительного управления.

Имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления

Это другой, помимо муниципальной собственности, составной компонент экономической основы местного самоуправления. Как правило, такая передача государственного имущества осуществляется тогда, когда органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Некоторые законы субъектов Федерации прямо закрепляют, что экономическую основу местного самоуправления наряду с прочими категориями составляет и имущество, переданное органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий (например, Закон Республики Мордовия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия»). Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления является обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Материальные средства для осуществления таких полномочий могут передаваться в двух формах:

– на праве собственности (и тогда переданное имущество становится муниципальной собственностью);

– на праве безвозмездного пользования (в этом случае имущество подлежит возврату государственным органам после выполнения органами местного самоуправления переданных полномочий).

Детальное регулирование порядка передачи материальных средств органам местного самоуправления осуществляется соответствующими законами субъектов РФ. Как происходит это на практике, можно рассмотреть на примере Ленинградской области, где данный процесс регламентируется Законом от 3 июня 1998 г. «О порядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». В соответствии с ним безвозмездной передаче в собственность муниципального образования подлежат:

– находящиеся в государственной собственности Ленинградской области объекты социально-культурного и жилищно-коммунального назначения;

– дороги, электрические сети, подстанции, газовые сети, водозаборные сооружения и другие подобные объекты, необходимые для исполнения передаваемых органам местного самоуправления отдельных областных полномочий.

На праве безвозмездного пользования на период исполнения муниципальными органами отдельных областных полномочий передаются:

– служебные здания и сооружения;

– объекты производственного назначения и иные объекты, не названные ранее, которые необходимы для осуществления передаваемых полномочий.

В указанном Законе также четко определен и сам порядок передачи материальных средств как в собственность, так и на праве безвозмездного пользования. Поскольку вторым компонентом экономической основы местного самоуправления является государственное имущество, переданное в управление органам местного самоуправления, то необходимо рассмотреть процесс передачи материальных средств в пользование муниципальным органам.

Порядок передачи материальных средств органам местного самоуправления на праве безвозмездного пользования

Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий возможна лишь после принятия соответствующего закона о наделении муниципальных органов такими полномочиями. После вступления в силу указанного Закона органы местного самоуправления:

– разрабатывают перечень различных объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, в котором содержатся сведения о наименовании имущества, его местоположении (для объектов недвижимости), годе выпуска (постройки) и другие сведения, а также излагаются конкретные полномочия, в целях которых передается данное имущество;

– согласовывают разработанный перечень материальных средств с соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти Ленинградской области и комитетом по экономике и инвестициям Ленинградской области;

– и направляют указанный перечень в областной комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество).

В свою очередь Леноблкомимущество:

– в недельный срок после поступления согласованного перечня проверяет его на предмет соответствия законодательству и направляет в Правительство области проект нормативного правового акта об утверждении перечня материальных средств, передаваемых в безвозмездное пользование;

– после издания указанного акта областного Правительства Леноблкомимущество обязано заключить с органом местного самоуправления, наделенным отдельными областными полномочиями, договор о передаче материальных средств на праве безвозмездного пользования и обеспечить передачу данных средств.

Леноблкомимущество совместно с отраслевыми органами исполнительной власти осуществляет контроль за сохранностью и целевым использованием переданного имущества.

Аналогичным образом происходит передача государственного имущества в управление муниципальным образованиям и в других субъектах РФ.

Иная собственность

В экономическую основу местного самоуправления составной частью входит и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Например, это могут быть природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления. Данные категории объектов не обязательно находятся в муниципальной собственности. Как правило, чаще всего они являются объектами государственной собственности (либо федеральной, либо собственности субъекта РФ). Тем не менее они играют весьма существенную роль для развития и жизнеобеспечения муниципальных образований.

Финансовая основа местного самоуправления

Конституция Российской Федерации установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы и обязанность органов государственной власти при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов (ст. 132, 133). Положения Конституции получили развитие в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г., в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении муниципального образования. К таким средствам относятся:

– средства местного бюджета;

– государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

– другие финансовые средства. Рассмотрим каждый составной компонент местных финансов подробно.

Местный бюджет

Каждое муниципальное образование имеет местный бюджет, средства которого и составляют самую значительную часть местных финансов. Принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Местный бюджет состоит из доходной и расходной части. Структуру доходной части бюджета составляют налоговые и неналоговые виды доходов.

А) Наибольший удельный вес в доходной части местного бюджета имеют налоговые доходы, среди которых главную роль играют местные налоги и сборы. В соответствии с Налоговым кодексом РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые названным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на соответствующих территориях муниципальных образований. Налоговый кодекс установил следующий перечень местных налогов и сборов (ст. 15):

– земельный налог;

– налог на имущество физических лиц;

– налог на рекламу;

– налог на наследование или дарение;

– местные лицензионные сборы.

Однако данные положения в настоящее время не применяются, поскольку нормы названной статьи вступят в силу лишь с введением в действие II части Налогового кодекса. Поэтому на данном этапе в отношении местных налогов и сборов действует Закон «Об основах налоговой системы РФ» от 27 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями[15]. В данном Законе содержится гораздо более широкий перечень местных налогов и сборов (ст. 21), где помимо вышеназванных указаны и другие местные налоги и сборы – налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; курортный сбор; сбор с владельцев собак; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме и за выигрыш; сбор за открытие игорного бизнеса и др.

Практика осуществления местного самоуправления и в нашей стране, и за рубежом показывает, что для выполнения местных программ и развития муниципальных образований местных налогов и сборов явно недостаточно. Поэтому все государства предусматривают выделение для них других финансовых средств, в частности, закрепляют за муниципальными образованиями доли федеральных и региональных налогов и сборов. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным Налоговым кодексом, которые являются едиными для всех муниципальных образований. Эти финансовые средства закреплены за муниципальными бюджетами на постоянной основе и перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть акцизов на отдельные виды подакцизных товаров и т. д.). Названные отчисления представляют собой вторую составную часть (после местных налогов и сборов) налоговых доходов местных бюджетов.

И, наконец, последней составной частью налоговых доходов местных бюджетов является государственная пошлина, которая зачисляется в местный бюджет по месту уплаты.

Б) К неналоговым видам доходов относятся:

– доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (от сдачи в аренду, во временное пользование объектов муниципальной собственности; от передачи муниципального имущества в залог, в доверительное управление; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей и др.);

– доходы от продажи объектов муниципальной собственности;

– доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления (учреждениями образования, здравоохранения, культуры и т. д.);

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой и административной ответственности (суммы за причинение вреда, штрафы и т. д.);

– доходы в виде финансовой помощи со стороны государства.

Финансовая помощь со стороны государства оказывается в различных формах, прежде всего это дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам из вышестоящего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и определяются для каждого муниципального образования индивидуально. Дотации выделяются из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов), которые образуются в составе расходов бюджета каждого субъекта РФ, и из районных фондов финансовой поддержки поселений, которые образуются в составе расходов бюджетов муниципальных районов. Размеры фондов устанавливаются исходя из финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению закрепленных за ними вопросов местного значения.

Обычно дотации выделяются тогда, когда собственных источников дохода не хватает для адекватного развития муниципального образования. При этом дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (или дополнительных отчислений от региональных и федеральных налогов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Что касается распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, то это утверждается решением представительного органа муниципального района, утверждающим районный бюджет на очередной финансовый год.

Субвенции — денежные средства, выделяемые муниципальным образованиям из федерального и региональных бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе, но в отличие от дотаций с целевым назначением, как правило, субвенции предоставляются на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Размер субвенций устанавливается соответственно либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, либо законом субъекта РФ о региональном бюджете, причем раздельно по каждому из переданных государственных полномочий. Для непосредственного предоставления указанных средств в бюджете каждого субъекта РФ создается региональный фонд компенсаций, в который поступают в том числе и средства из федерального бюджета в виде также субвенций. Расходование органами местного самоуправления субвенций строго контролируется государственными органами.

Субсидии — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам на условиях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Для этих целей в составе расходов бюджета субъектов РФ может быть образован фонд муниципального развития. Кроме того, для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе бюджета субъекта РФ может быть также образован и фонд софинансирования социальных расходов. Отбор и названных программ, и муниципальных образований, которым будут предоставлены такие субсидии, осуществляется субъектами РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, которые своими законами определяют размеры и условия предоставления субсидий.

И, наконец, к неналоговым доходам бюджета муниципального образования относятся также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и средства по взаимным расчетам. Средства по взаимным расчетам представляют собой денежные суммы, поступающие в местные бюджеты, вызванные передачей полномочий после утверждения бюджета в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при составлении соответствующих местных бюджетов. В Конституции РФ закреплено, что местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти (ст. 133). Поэтому расходы на выполнение этих решений должны быть переданы органам местного самоуправления и зачислены в местный бюджет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко определил состав собственных доходов местных бюджетов, не выделяя при этом налоговые и неналоговые виды доходов. К собственным доходам в соответствии с этим Законом относятся:

– средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы о введении и использовании этих платежей решаются на местном референдуме (сходе) граждан;

– доходы от местных налогов и сборов;

– доходы от федеральных и региональных налогов и сборов;

– безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней в виде финансовой помощи;

– доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

– часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, определяемом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

– штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

– добровольные пожертвования.

Этот перечень открытый, и в соответствии с федеральными, региональными законами и решениями представительных органов местного самоуправления в местные бюджеты возможны и иные поступления.

Кроме доходной части в местном бюджете существует еще и расходная часть. Направления расходов местного бюджета определяются представительными органами местного самоуправления при формировании и утверждении бюджета. В основном средства местных бюджетов расходуются на:

– решение вопросов местного значения;

– проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

– осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

– обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

– дотирование населению;

– страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

– выполнение муниципального заказа (на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением опросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень);

– иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» определено, что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, а также сведения о численности муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их содержание должны быть официально опубликованы. В случае невозможности такого опубликования (как правило, это относится к небольшим поселениям, не имеющим собственных средств массовой информации) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с названными документами.

Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом, который предусматривает, что в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215). Поэтому в целях управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета органы местного самоуправления должны создавать муниципальное казначейство за счет средств муниципального бюджета. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил, что финансовый орган (казначейство) образуется в структуре местной администрации. Основной задачей этого финансового органа является контроль за проведением единой финансовой политики муниципального образования, регулирование и ведение учета финансовых отношений между бюджетами всех уровней, осуществление контрольно-ревизионной деятельности по рациональному и целевому использованию средств муниципальной казны.

Опыт создания и функционирования подобных органов уже имеется. В Ростове-на-Дону и других муниципальных образованиях, учредивших муниципальное казначейство как самостоятельное финансовое учреждение в структуре органов местного самоуправления, наделенное правами юридического лица, это позволило строго контролировать выделяемые из местного бюджета финансовые средства на протяжении всей цепочки «казна – пользователь», устранив зависимость от обслуживания этих средств коммерческими банками. Кроме того, муниципальное казначейство позволяет осуществлять не только последующий, но и текущий контроль за целевым расходованием выделяемых средств, что позволяет предотвратить расходование бюджетных средств на ненадлежащие цели[16].

Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления

Для осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе приобретать государственные ценные бумаги и распоряжаться ими по своему усмотрению в целях эффективного осуществления экономической, хозяйственной и иной деятельности в интересах населения муниципального образования. Кроме того, для привлечения заемных средств муниципальные образования могут осуществлять выпуск муниципальных ценных бумаг.

Муниципальные ценные бумаги – это облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления в целях развития муниципального образования. Порядок и условия выпуска ценных бумаг устанавливаются представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, органы местного самоуправления имеют право осуществлять эмиссию этих бумаг. Полномочия органов местного самоуправления в этой сфере регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[17].

Операции с ценными бумагами органы местного самоуправления производят не сами, они вправе возложить размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций на уполномоченный банк или на муниципальную кредитную организацию. Причем обязательным условием является зачисление доходов по ним в местный бюджет. Муниципальные ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.

Другие финансовые средства

Помимо местного бюджета еще одной составной частью местных финансов являются и другие финансовые средства. Таковыми, например, были муниципальные внебюджетные фонды. Однако следует учитывать, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает их образования, хотя прямо и не запрещает, что дает возможность иногда высказывать мнение о возможности и легитимности их существования. Такие фонды создавались представительными органами местного самоуправления как целевые – для строго определенных целей. Представительные органы местного самоуправления утверждали положения об этих фондах (о каждом в отдельности) и устанавливали порядок формирования и использования средств таких фондов.

Муниципальные внебюджетные фонды обычно формировались за счет следующих источников:

– добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели, для которых создан фонд;

– доходов от аукционов (за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества действующих и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов);

– штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил (которые должны использоваться по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий); штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб (которые должны направляться на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности);

– иных доходов в соответствии с законодательством.

Широкое распространение в качестве подобных фондов в свое время получили муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства. Они были наделены правом на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность.

В состав местных финансов помимо рассмотренных выше могут входить и другие финансовые средства. Зачастую законы субъектов Российской Федерации к таким средствам относят кредитные, заемные средства, средства органов территориального общественного самоуправления, средства муниципальных предприятий, учреждений, организаций и др. (Законы о местном самоуправлении Владимирской, Иркутской областей, Приморского края и др.)

Гарантии существования финансово-экономических основ местного самоуправления являются важнейшим принципом организации местного самоуправления, позволяющим обеспечивать его реальную самостоятельность.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.