1.2. Деятельность Советского государства в сфере взаимодействия общества и природы

В рамках советского периода деятельности государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды нами выделены четыре этапа. Первый из них (послереволюционный) характеризуется сравнительно небольшой степенью влияния общества на окружающую среду, что было вызвано упадком хозяйственной деятельности и регрессивными явлениями в области урбанизации. Вместе с тем деятели науки, оставшиеся в стране после революционных потрясений, активно включились в решение проблемы предотвращения грядущих негативных воздействий на природу. Их исследования могли бы стать теоретической основой для разработки экологического законодательства.

Среди других функций государства экологическая функция в первые десятилетия существования СССР особо не выделялась. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в конституциях СССР 1924 и 1936 гг. отсутствовали нормы, посвященные роли государства в решении проблемы охраны окружающей среды, прав граждан на здоровую, благоприятную окружающую среду. Жителям страны напрямую предписывалось охранять природу, ее богатства. Это свидетельствует о том, что данная проблема не рассматривалась как заслуживающая особого внимания[61].

Вместе с тем необходимость охраны природных объектов диктовала потребность в формировании соответствующей нормативно-правовой базы. С первых лет установления советской власти был заложен фундамент для правового регулирования экологических отношений. Процесс децентрализации управления землями и другими природными ресурсами с передачей всей полноты власти местным Советам депутатов юридически был оформлен первыми советскими декретами[62], принятыми: в 1918 г. – «О лесах»[63], в 1919 г. – «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»[64], «О недрах земли»[65], в 1921 г. – «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»[66] и «Об охране памятников природы, садов и парков»[67], в 1924 г. – «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы»[68] и др. Данные правовые акты были направлены на определение статуса природных объектов, отграничение их от объектов имущественного характера.

Первым же юридическим актом такого рода был Декрет 1917 г. «О земле»[69], который по большей части носил экономический характер, но в то же время уже создавал условия для охраны земель. Статья 2 данного Декрета гласит: «Помещичьи имения, равно как и все земли уездные, монастырские, церковные, переходят в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов»[70]. В следующей статье говорится о том, что «какая бы ни была порча конфискуемого имущества, принадлежащего ныне всему народу, она объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом»[71]. Но интересен тот факт, что нет четко установленной меры наказания. Кроме того, в кодифицированных уголовно-правовых актах «порча конфискуемого имущества» так и не была закреплена. Данное правонарушение очень скоро потеряло свою актуальность. Итак, первое же уголовно-правовое предписание в Советском государстве просуществовало довольно короткий период.

В первые годы существования советской власти уголовно-правовые нормы, регулирующие институт наказания, были разрозненны, носили бессистемный характер. Законодательству, регулирующему охрану природы, были присущи те же пробелы и недостатки, что и раннему советскому законодательству в целом. Степень общественной опасности не зависела от ущерба, причиняемого природной среде. «Оценивая направление уголовной природоохранительной политики двадцатых годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад»[72].

Исследователь истории уголовного законодательства советского периода, которое регулировало отношения по охране природы, Е. В. Виноградова отмечает крайнюю противоречивость норм института уголовного наказания в начальный период существования советского государства. Причиной тому, прежде всего, служила крайне неустойчивая внутренняя политика государства: «…законность заменялась целесообразностью, направленной на удержание и укрепление советской власти… советская власть практически полностью отвергла имперское законодательство»[73].

Вопросы, касающиеся уголовного наказания, да и уголовного права вообще, освещались в различных нормативно-правовых актах, зачастую противоречивших друг другу. Для того чтобы обобщить развививающиеся уголовно-правовые нормы, законодателю потребовалось некоторое время, и уже в декабре 1919 г. были приняты Руководящие начала по уголовному праву РСФСР. Существовали и другие документы. Так, согласно Постановлению СНК РСФСР «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие»[74] (май 1919 г.), запрещался данный вид деятельности в весеннее и летнее время, также запрещалось собирание птичьих яиц; торговля свежеубитой дичью до 1 августа под страхом привлечения к ответственности по суду, который (и только он) мог принять решение о конфискации охотничьего оружия у лиц, имеющих свидетельство на право охоты.

Несмотря на то, что система правового регулирования природопользования не имела целостного характера, а была сосредоточена на отдельных объектах природопользования, уже тогда законодатель делал упор на бережное отношение к природе. По Декрету «О земле» все рубки леса без надлежащего разрешения были объявлены преступными. Постановление «О борьбе с лесными пожарами» 1920 г. предусматривало привлечение к суду военного трибунала лиц, умышленно или по неосторожности вызвавших лесной пожар. За эксплуатацию рыбных и звериных угодий, согласно Декрету СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море», предусматривалось уголовное преследование.

Охрана природы осуществлялась довольно нерезультативными методами. В одной из докладных записок «О нуждах охраны природы в РСФСР», направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что «дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении»[75].

Первый советский уголовный кодекс – Уголовный кодекс РСФСР 1922 г.[76] – в регламентации экологических преступлений был более чем шагом назад как по уровню законодательной техники, так и по спектру охраняемых экологических отношений. Только в двух его статьях были указаны составы экологических преступлений[77]: предусматривались суровые санкции за нарушения условий разработки недр, наказуемыми объявлялись охота и рыбная ловля, осуществляемые в недозволенных местах, в неразрешенное время и запрещенными средствами, преследовалась эксплуатация лесов, при которой происходило их «истребление».

Среди историков права ведется дискуссия по данному вопросу; в частности, мнения Н. А. Лопашенко и Г. П. Новоселова, которые полагают, что УК РСФСР 1922 г. «упоминал лишь о двух составах преступлений рассматриваемого вида»[78], расходятся. Первый из упомянутых специалистов утверждает: «Составов экологических преступлений в анализируемом Кодексе было явно больше (нельзя же считать одним составом незаконную охоту и незаконную рыбную ловлю, например), однако недостатком законодательной техники явилось расположение их в двух статьях УК с формулированием одной санкции одновременно для нескольких совершенно разных составов»[79].

В Уголовном кодексе РСФСР 1926 г.[80] составы экологических преступлений были размещены в главе «Преступления против порядка управления», где нарушения постановлений, изданных в интересах охраны лесов, осуществление различного рода запрещенных водных добывающих промыслов, разработка недр, промысел котиков и морских бобров, а затем (с 1928 г.) и незаконная охота рассматривались уже как отдельные составы преступлений.

Хронологические рамки второго, тоталитарного этапа деятельности советского государства в области взаимодействия общества и природы установлены с конца 1920-х до середины 1950-х гг. Он характеризуется расширением хозяйственной деятельности в сфере эксплуатации природных ресурсов и интенсификацией многоаспектного негативного влияния на окружающую среду.

В начале указанного этапа (1930-е гг.) не только в масштабах СССР, но и в союзных республиках появились нормативно-правовые акты (земельно-водные, водно-мелиоративные, лесные кодексы Белорусской, Российской, Туркменской и других республик), регулирующие использование природных ресурсов. Деятельность государства в это время в данной сфере носила, прежде всего, природно-ресурсный характер. Это было обусловлено задачей, стоявшей перед обществом, – использование богатств природы для индустриализации страны. В условиях сложившейся административно-командной системы управления экономикой земли, недра, воды, леса рассматривались в основном как сырье и условия для производства разнообразной продукции. Расточительности, некомплексности их эксплуатации способствовали неграмотное природопользование, отсутствие заинтересованности работников в конечных результатах труда, сведение к минимуму действия механизма товарно-денежных отношений. Немаловажно и то, что богатства природы рассматривались как неисчерпаемые, а отношения с природой – как ее освоение, завоевание. Кроме того, в ходе начавшейся индустриализации в целях достижения хозяйственных результатов государство экономило на содержании очистных сооружений промышленных предприятий. Для сокращения затрат на транспортные и инженерные коммуникации жилые здания строились вплотную к территориям, занимаемым фабриками и заводами, с минимальными санитарно-защитными зонами. Грузовые магистрали прокладывались через жилые районы. Вокруг многих городов и рабочих поселков не были созданы зеленые зоны[81].

Массовая миграция крестьян в города, связанная с интенсивной индустриализацией и кризисом сельского хозяйства, строительство все новых промышленных предприятий без учета экологических требований (очистка сточных вод, деятельность жилищно-коммунального хозяйства, уборка и захоронение бытового мусора) привели к огромной скученности населения в урбанизированных зонах. Только за 1926–1936 гг. количество горожан в РСФСР увеличилось с 16,7 млн чел. до 35,8 млн чел. и их доля в общей численности жителей республики возросла с 18 до 33 %[82].

Вплоть до 1960-х гг. из идеологических соображений проблема охраны природы расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая. Самым пагубным образом сказалась на состоянии окружающей среды имевшая место в течение рассматриваемого этапа нехватка нормативно-правовых актов экологического характера, поскольку данная сфера деятельности государства не считалась приоритетной. Механизм практического решения этой важной проблемы фактически отсутствовал.

В начале 1930-х гг. в процессе формирования административно-командной системы широкое распространение получили репрессивные методы укрепления господства государства над обществом. Прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, обусловливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, а ответственность частных лиц за эти деяния не предусматривалась[83].

Третий этап советского периода, названный нами, охватывает три десятилетия, начиная с середины 1950-х гг. В это время «давление» общества на природу, загрязнение окружающей среды и эксплуатацию естественных богатств приняли беспрецедентные масштабы. Заметно проявились признаки значительного истощения природных ресурсов. В поисках выхода из сложной социально-экономической и экологической ситуации руководство страны приняло решение часть полномочий центра передать на уровень союзных республик. Это нашло отражение в развитии нормативно-правовой базы – в конце 1950-х – начале 1960-х гг. в союзных республиках вступили в действие законы о природопользовании и охране природы, в которых охрана окружающей среды провозглашалась важной государственной задачей.

В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование, правовое регулирование которого главным образом реализовывалось с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам[84]. Земля и ее природные составляющие являлись основным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству»[85].

В связи с этим следует коснуться вопроса места правоохранительной деятельности в свете подходов советских юристов к реализации экологической функции государства как неотъемлемой части комплекса функций государства. Данная проблема рассматривалась с точки зрения задач, которые стояли перед советским государством. Формы реализации функций государства дифференцировались в зависимости от содержания самих функций. Такие формы считались едиными как для деятельности государства в целом, так и для отдельных направлений его деятельности, т. е. функций. Из этого делался вывод о том, что отдельные основные функции государства такого типа «не могут обладать спецификой в отношении форм их осуществления: все функции осуществляются в одних и тех же формах»[86].

Большинством специалистов осуществление функций социалистического государства рассматривалось как практическая деятельность государства, направленная на претворение в жизнь целей государства и решение стоящих перед ним задач[87]. Формы осуществления государственных функций рассматривались как сложное и неоднозначное явление. По данному поводу высказывалось немало мнений – по утверждению В. В. Копейчикова, в те годы в отечественной правовой литературе можно было насчитать до одиннадцати классификаций форм реализации функций государства[88]. Называлось разное их число – три (законодательство, управление и правосудие) или четыре (к уже названным причислялась надзорная деятельность). Имелись подходы, согласно которым такими формами считались осуществление местной государственной власти и т. д.[89] С формами осуществления государственных функций связывались признаки осуществления функций государства как деятельности основных звеньев его механизма: назначение как цель данного вида государственной деятельности; организация органов, выполняющих эту деятельность; способы ее выполнения[90].

Следует отметить, что организационной формой деятельности государства по осуществлению его функций считалось проявление «однородной по своим внешним признакам деятельности органов государства, не влекущей за собой правовых последствий»[91]. Указывалось, что таковыми могут быть: организационно-массовая; культурно- и политико-воспитательная; учетно-статистическая работа государственных органов; вооруженная защита страны от агрессивных действий со стороны ее врагов и т. д.[92]

Рассматривались правовые формы государственной деятельности, под каждой из которых понималась «однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов». К таким формам были отнесены: правотворческая (нормотворческая) деятельность, включающая деятельность государства по созданию правовых норм, их изменению или отмене; правоисполнительная (оперативно-исполнительная) деятельность, охватывающая деятельность исполнительных органов по реализации предписаний правовых норм; правоохранительная деятельность, представляющая собой деятельность по охране правовых норм от нарушений[93].

Как отмечает И. С. Уханов, реальность существования экологической функции государства проявляется, в частности, в формировании совокупности соответствующих нормативно-правовых актов[94]. Однако своеобразие в законодательной деятельности советского государства осуществления его экологической функции в течение рассматриваемого этапа заключалось в том, что принимаемые нормативно-правовые акты по большей части рассматривались в качестве элементов политики государства в экономической (рациональное использование и сохранение природных богатств как объекта хозяйственной деятельности) и социальной (забота об оздоровлении окружающей среды как необходимой предпосылки создания благоприятных условий жизни трудящихся) сферах. Развитие экологического законодательства постепенно приводит к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик[95] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)[96], Основ законодательства о недрах (1975 г.)[97], Основ лесного законодательства (1977 г.)[98]. В 1980 г. были приняты новые нормативно-правовые акты – Закон СССР «Об охране и использовании животного мира»[99] и Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха»[100].

Неотъемлемой частью комплекса мер по реализации экологической функции государства является применение ответственности за нарушение экологического законодательства. Данная проблема была актуальна и во время существования СССР. Юристы отмечали связь ответственности как составной части содержания природоохранной деятельности и правовой охраны природы как комплекса предупредительных, запретительных, регулятивных и карательных мер. Понятие ответственности в области охраны природы рассматривалось применительно к особенностям установления и применения уголовной, административной, гражданской ответственности за нарушение природоохранного законодательства. Подобный подход сохраняется, в основном, до настоящего времени. Однако, как отмечал один из ведущих специалистов данной отрасли права В. В. Петров, в середине 1970-х гг. предпринимались попытки синтезировать правовые нормы, регулирующие отношения ответственности в области охраны природы, в комплексный межотраслевой институт эколого-правовой ответственности. При этом основное значение в данном контексте отводилось таким соображениям, как:

– повышение роли комплексной охраны окружающей среды;

– единство объекта правонарушения и последствий этого нарушения – вреда природной среде;

– трактовка экологической ответственности как двуединого структурного подразделения, состоящего из правил охраны природы, которые становятся предметом нарушения, и природоохранительного правоотношения, возникающего в результате их нарушения;

– необходимость мер принуждения, предусмотренных санкциями соответствующих уголовных, административных, гражданско-правовых норм[101].

Вместе с тем среди ученых-правоведов, занимавшихся указанными проблемами, не было единой точки зрения. Так, например, в противовес вышесказанному Ю. С. Шемщученко считал, что природоохранная ответственность не может претендовать на роль самостоятельного вида ответственности, поскольку ее комплекс состоит из различных видов уголовной, административной, материальной, дисциплинарной ответственности[102]. Можно сказать, что в своих рассуждениях ученый основывается исключительно на классификации юридической ответственности по предусмотренным санкциям. Однако подобный подход не являлся общепризнанным, на что, например, указывал другой правовед Г. В. Миронов[103].

В целом обоснование эколого-правовой ответственности, как утверждал В. В. Петров, в виде комплексного межотраслевого института позволяет вычислить общие и особенные признаки, характеризующие функционирование этого института в системе общественных отношений, выработать однозначные понятия экологического правонарушения, его предмета, объекта и состава, установить основные условия, определяющие эффективность ее применения, провести анализ взаимодействия данного института с организационно-правовым, экологическим, идеологическим механизмами обеспечения качества окружающей среды[104].

В коллективной монографии, посвященной данной проблеме, Ю. С. Шемщученко, В. Л. Мунтян и Б. Г. Розовский[105] приходят к выводу, что отдельные виды ответственности в области охраны природы, в частности административная и гражданская, анализируются в комплексе с организационным и экономическим механизмами охраны окружающей среды. Юридическая ответственность оценивается как стимул к рациональному природопользованию, но только если она сочетается с системой экономических мер, повышающих материальную заинтересованность предприятий в выполнении планов и мероприятий по охране окружающей среды[106]. По утверждению других советских юристов, анализ ответственности по применяемым санкциям должен строиться применительно к ответственности уголовной, административной, имущественной. Что касается уголовной ответственности, применительно к ней теоретическая составляющая этого вида преследования за экологические правонарушения лежит в основе исследования составов экологических преступлений, проведения сравнительно-правового изучения данных составов, выявления пробелов уголовного законодательства, выработки мер совершенствования уголовно-правовой ответственности в области охраны природы на основе дополнения или изменения соответствующих статей уголовных кодексов, унификации экологических составов по союзным республикам, образования самостоятельной главы уголовных кодексов союзных республик, предусматривающей ответственность за нарушение правил охраны природы и ее отдельных объектов[107].

Развернувшаяся в юридической литературе дискуссия касалась и других видов ответственности за экологические правонарушения. Отмечалось, что прерогативой административной ответственности оставались основные признаки состава экологического правонарушения, влекущего применение мер административного принуждения, изучалась система мер, административного наказания и пресечения, уровень их эффективности, устанавливались признаки разграничения административного проступка в области охраны и преступления[108].

В области имущественной ответственности изучалось применение институтов гражданского права в отношениях по возмещению вреда, причиненного природной среде действиями предприятий, организаций, граждан, в том числе владельцами источников повышенной опасности. Материальная ответственность выделялась в особый вид имущественной ответственности, свойственный природоохранным отношениям[109]. Подчеркивалось, что ее специфика заключается в направленности на компенсацию вреда, причиненного природной среде, исчисленного определенным образом[110]. Материальная ответственность в области охраны природы выступала в качестве специфического вида имущественной ответственности. За ней признавались компенсационные функции. Вместе с тем отрицалась теоретическая и практическая ценность идеи ее самостоятельности[111].

Проводились исследования института экологической ответственности не только по применяемым санкциям, но и по предметно-отраслевому признаку – ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов (земель, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира)[112]. С учетом этих направлений изучения данной проблемы и в уголовном праве возникла тенденция закрепления норм, направленных на урегулирование отношений по охране отдельных компонентов природной среды[113].

В Уголовном кодексе РСФСР 1960 г.[114] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, были расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения».

По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по ст. 223 было осуждено 5 человек, в 1966 г. – 10, в 1967 г. – 12 человек)[115], так как в условиях плановой экономики в Советском Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывало то, насколько рационально используются природные ресурсы. Хотя позднее точка зрения на значимость свойств окружающей среды стала пересматриваться. Это был, несомненно, большой шаг вперед, но вместе с тем подобные взгляды весьма далеки еще от осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей[116]. Среди наиболее существенных причин экологических преступлений специалисты отмечали обусловленность их безнадежно устаревшими концепциями приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов[117].

Нормы, предусматривающие наказание за действия, повлекшие негативные последствия для состояния окружающей среды, содержались в различных актах. К примеру, принятый в 1960 г. Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР»[118] указывал на ответственность руководителей ведомств, предприятий и отдельных граждан за неправомерное использование и порчу природных богатств. Инструкция о порядке привлечения к ответственности за лесонарушения в лесах СССР была утверждена приказом председателя Государственного комитета лесного хозяйства при Совете министров СССР № 73 от 26 марта 1969 г.[119]

В принятом в 1970 г. Земельном кодексе РСФСР[120] содержалась ст. 137, согласно которой к юридической ответственности привлекались лица, совершившие противоправные деяния, в том числе: несвоевременный возврат временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; уничтожение межевых знаков границ землепользования; отступление без надлежащего разрешения от утвержденных в установленном порядке проектов внутрихозяйственного землеустройства; непринятие мер по борьбе с сорняками; невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы; самовольное занятие земельных участков; бесхозяйственное использование земель и использование их в целях извлечения нетрудовых доходов; порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами; невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв.

По мере усиления негативного воздействия на окружающую среду экономики СССР, отличавшейся расточительностью и неэффективностью подхода к использованию природных ресурсов, руководство страны было вынуждено принимать меры в данной области. Одним из проявлений этого стало принятие Постановления Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем говорилось о необходимости сочетания развития научно-технического прогресса с бережным отношением к природе и ее ресурсам, об актуальности создания наиболее благоприятных условий для жизни и здоровья, для работы и отдыха трудящихся. Документ утверждал, что одной из важнейших государственных задач является неустанная забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов, строгое соблюдение законодательства в этой сфере. В Постановлении уделялось внимание предотвращению выбросов вредных веществ в атмосферу и сброса загрязненных сточных вод, своевременному строительству очистных сооружений, разработке и освоению производства новых видов оборудования и приборов для газоочистки и пылеуловления, обеспечению биологической очистки водоемов. Данный документ поднимал вопрос о том, что в качестве одного из средств достижения поставленных целей следует применять повышение личной ответственности «за осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения почвы промышленными отходами и ядохимикатами, водоисточников – промышленными и коммунально-бытовыми сточными водами, атмосферного воздуха – промышленными выбросами и выхлопными газами автотранспорта, а также за безусловное соблюдение санитарно-гигиенических норм и правил»[121].

Острота проблемы ухудшения состояния окружающей среды и истощения природных ресурсов в освоенных районах страны стала причиной того, что, несмотря на идеологические установки о превосходстве социалистического строя над капиталистическим, данные вопросы рассматривались на уровне основных мероприятий, проводимых единственной в СССР политической партией. Ее генеральный секретарь Л. И. Брежнев в своем докладе на XXV съезде КПСС говорил: «По мере развития народного хозяйства, роста городов и промышленных центров все больше средств будет требовать охрана окружающей среды»[122]. По мнению ведущих юристов, экологическая функция советского государства может рассматриваться в качестве одной из важнейших[123].

С принятием в 1977 г. Конституции СССР охрана окружающей среды обрела конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР). В Основном законе страны были закреплены цели и задачи государства в области экологии. Его положения декларировали, что в Советском Союзе принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного использования природных ресурсов, сохранения в чистоте воздуха и воды, воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей среды[124]. Нормы, закрепленные в Конституции СССР 1977 г., послужили основой развития системы государственных мер по противодействию экологическим правонарушениям. Охрана окружающей среды стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности[125].

На фоне принятия нового уголовного законодательства развитие получило и уголовно-охранительное законодательство. Так, например, «Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников»[126] в нормативном акте «О едином государственном учете земельного фонда СССР»[127] включал в себя следующие положения.

«В целях упорядочения учета земель и контроля за правильностью их использования Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Ввести … обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственную регистрацию всех землепользователей по единой общесоюзной системе.

Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организаций и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земельного фонда (запаса) и государственного лесного фонда.

2. Возложить на Министерство сельского хозяйства СССР руководство учетом земель и регистрацией землепользовании, а также контроль за правильностью использования земель, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.

Установить, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по государственному учету земель и регистрации землепользовании являются обязательными для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций»[128].

Другое постановление[129] подчеркивает, что «перспектива широкого развития народного хозяйства, дальнейший технический прогресс и организация новых видов производства, намеченные XXI съездом КПСС и июньским (1959) Пленумом ЦК КПСС, связаны с резким увеличением потребления воды и спуска сточных вод, что требует усиленного внимания к этим вопросам.

В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов страны, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоемов Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Возложить на Советы министров союзных республик ответственность за плановое использование поверхностных и подземных вод на территории союзной республики, за охрану их от истощения, засорения и загрязнения промышленными, бытовыми и другими сточными (дренажными, отработанными) водами и сбросами, а также за проведение мероприятий по борьбе с вредным воздействием вод (наводнение, заболачивание, размыв, водная эрозия почв и пр.).

2. Поручить Советам министров союзных республик организовать специальные органы Советов министров союзных республик по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республики»[130].

Только в 1970-е гг. относительно вод и в 1980-е гг. относительно атмосферного воздуха проблемы охраны окружающей природной среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические[131].

В комплексе причин ухудшения состояния окружающей среды в советский период ведущее место занимали особенности системы государственного управления, ее командно-административный характер. Мы согласны с И. А. Соболем в том, что это непосредственным образом отражалось на экологической сфере. Во-первых, господствовал поресурсный подход к организации экологического управления и контроля. Он предусматривал искусственное разделение природных комплексов на части (земли, растительность, недра, воды, воздух и пр.), соответствующие сферам ведения тех или иных уполномоченных органов. Усилия, предпринимаемые по охране этих экосистем, зачастую оказывались малоэффективными[132].

Во-вторых, в рамках одного государственного органа сочетались функции хозяйственной эксплуатации определенного вида природных ресурсов и его охраны, контроля за соблюдением соответствующих требований законодательства. При господстве государственной собственности на средства производства такое положение приводило к предпочтению хозяйственных интересов в ущерб природоохранительным[133].

Следует указать, что в течение рассматриваемого нами этапа советского периода деятельности государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды вопросами, связанными с экологией, занимались многие органы государственной власти союзного, республиканского и местного уровней. Органами общей компетенции являлись Верховные советы и Советы министров СССР, союзных и автономных республик, Советы народных депутатов, их исполнительные комитеты в краях, областях, автономных округах, районах и на селе. Они координировали деятельность органов специальной компетенции (Госкомгидромета СССР, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Госкомлесхоза СССР, Минрыбхоза СССР, Госстандарта СССР и др.) как в центре, так и их подразделений на местах.

При условии, что ведущей и единственной политической силой страны являлась КПСС, наибольшее значение имели документы, принимаемые ее руководящими органами, или те акты, которые создавались ею совместно с органами государства. В качестве примера можно привести посвященное экологическим проблемам Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» от 1 декабря 1978 г., в котором особое внимание уделялось активизации деятельности государственных органов по улучшению окружающей среды. В упомянутом нами Постановлении давались задания государственным органам специальной компетенции[134]. В частности, Госстрою СССР было поручено внести изменения в соответствующие нормативные документы по проектированию и строительству различных объектов в части мероприятий по охране природы. Госстрой СССР и Госкомитет СССР по науке и технике должны были расширить научно-исследовательские и отчетно-конструкторские работы по защите жилых районов городов и других населенных пунктов от промышленных и транспортных шумов. На Госгидромет СССР возлагалась ответственность за регулирование использования воздушного бассейна городов и промышленных центров и осуществление государственного контроля за источниками его загрязнения, разработкой и соблюдением норм предельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Предусматривалась природоохранительная деятельность других министерств и ведомств.

В течение последнего, перестроечного, этапа, выделенного нами в рамках советского периода, в условиях развития гласности и открытия для широкого народного обсуждения экологической информации вопросы улучшения состояния окружающей среды стали вызывать особый интерес общественности. Чернобыльская катастрофа, произошедшая в 1986 г., показала несовершенство экономической системы и системы государственного управления в стране. Ухудшение экологической обстановки было вызвано многими обстоятельствами. Ограниченные возможности государственных предприятий в выборе рационального пути своего развития с учетом требований рационального природопользования, установки на неукоснительное выполнение хозяйственных планов превалировали над часто противоречащими им экологическими интересами граждан, которые поддерживались властями в основном декларативно. Отсутствие действенных стимулов для внедрения безопасных и малоотходных технологий не способствовали уменьшению загрязнения окружающей среды при условии постоянной нехватки капиталовложений и дефицита материальных ресурсов на модернизацию производства, строительство очистных сооружений. Главная причина неэффективности данной системы – командно-административные начала ее организации – не могла быть устранена постоянно происходившими преобразованиями структуры органов экологического управления.

Другая причина – несовершенство соответствующей отрасли законодательства. Хотя к тому времени уже была предпринята попытка ее кодификации, количество природоохранных актов было недостаточно, а основная их часть сразу оказалась неадекватной быстро меняющимся условиям. Слабая экологизация советского законодательства, несовершенство механизма его применения существенно затрудняли противодействие противоправным деяниям и ухудшению экологической обстановки[135].

Появление природоохранных актов нового поколения, в которых были учтены радикальные изменения и достижения Конституции СССР в 1990 г., было связано с несомненными успехами советской юридической и экологической науки, широкой популяризацией идей демократии, начавшейся правовой реформой. Так, принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»[136] кардинально изменил сохранявшуюся в предшествующий период традицию регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы главным образом применительно к отдельным природным ресурсам[137] и «явился импульсом к интенсификации развития экологического законодательства»[138]. Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. предусматривал 13 составов преступлений, которые, согласно определению экологических преступлений, содержавшемуся в ст. 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», могли быть отнесены к числу таковых[139].

В 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»[140], в котором экологические отношения получили правовое закрепление. Был образован союзно-республиканский Государственный комитет СССР по охране природы. Уголовное же законодательство испытывало воздействие различных социальных процессов, что обусловливало специфику критериев криминализации того периода и пути формирования законодательства[141].

В период с 1980 по 1990 г. как в Уголовном кодексе РСФСР, так и в кодексах других республик, входящих в состав СССР, никаких существенных изменений, касающихся экологии, не произошло. Причиной тому стало обвальное разрушение системы социально-правового контроля за противоправным поведением во время стихийного и противоречивого перехода от командной экономики к рыночной. «Прежние законы переставали действовать, а новых либо не было, либо они были созданы с огромными криминогенными “дырами”, созданными по правовой или криминологической небрежности»[142].

Количество зарегистрированных экологических преступлений и лиц, привлеченных за данные деяния к уголовной ответственности, по-прежнему было весьма невелико (1,4 % от общего числа осужденных привлекалось к уголовной ответственности за экологические преступления в 1983–1990 гг.)[143]. Основная доля судимостей за экопреступления приходилась на привлечение к уголовной ответственности за «незаконное занятие рыбным промыслом» и «незаконную охоту» – 68,8 и 23,5 % соответственно. Количество осужденных за загрязнения водоемов и атмосферы снизилось на 70,4 %[144].

Как указано выше, в первые годы советской власти была отменена основная часть существовавших прежде правовых актов и принят ряд декретов, в том числе: «О лесах» (1918), «О недрах земли», «О сроках охоты и праве на охотничье оружие» (1919), «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения», «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921). Однако законодательство, регулирующее общественные отношения в области ответственности за экологические преступления, имело те же недостатки, что и законодательство страны вообще. Уголовно-правовые нормы, устанавливавшие наказания за преступления в сфере экологии, были разрозненны, носили бессистемный характер, степень общественной опасности не связывалась в них напрямую с размерами причиненного ущерба. Автор разделяет мнение, согласно которому направление уголовной природоохранительной политики 1920-х гг. явилось определенным шагом назад[145]. Первый советский Уголовный кодекс (принят в РСФСР в 1922 г.) в части наказания за экологические преступления был непоследователен, сужал спектр охраняемых экологических отношений, характеризовался низким уровнем законодательной техники.

Сфера отношений общества и природы и в дальнейшем рассматривалась, прежде всего, или как хозяйственная (эксплуатация ресурсов), или как санитарная. В соответствии с этим в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, были расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». Тенденции к росту экологической преступности отмечались исследователями и в советский период, но случаи осуждения правонарушителей за загрязнение природной среды были единичными[146].

Слабость правоохранительной деятельности советского государства была обусловлена рядом причин. Среди них одной из наиболее значимых можно считать отношение властей и широких слоев населения к проблемам экологии как к второстепенным. Этим объясняется определенная позиция работников правоохранительных органов, которые не уделяли должного внимания противодействию экологическим преступлениям, чем, в частности, связан высокий уровень латентности последних. В СССР, в отличие от дореволюционной России, отсутствовали специальные правоохранительные органы в области охраны окружающей среды. Лишь в Узбекской ССР были сформированы подразделения санитарной милиции[147]. Имелись некоторые правоохранительные структуры, обеспечивавшие охрану пляжных полос, водохранилищ и гидросооружений, рыбных запасов, зеленых насаждений, дендрариев и ботанических садов, заповедников и других объектов. Они выполняли свои обязанности на основе договоров при условии содержания этих подразделений за счет средств тех или иных ведомств и бюджетов местных Советов.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.