§ 2. Внутрисистемное управление в органах судебной власти

§ 2. Внутрисистемное управление в органах судебной власти

Положения, разработанные социологией организации, становятся теоретически и практически значимыми, когда возникает необходимость не только констатировать расхождение между законодательной моделью системы и ее реальным функционированием, но и определить, как и в какой мере это расхождение можно устранить.

В этой связи необходимо отметить ряд обстоятельств, исходных для анализа судебной власти как сверхсложной системы организации.

Прежде всего, очевидно, что судьи как органы власти представляют собой иерархически построенную социальную систему, которая является частью, подсистемой государственного механизма. Это обстоятельство предопределяет тот факт, что в целом судебная власть имеет пределы самостоятельности. Эти пределы очерчиваются не только конституцией и законами, но и существующим политическим режимом, т.е. способом реализации государственной власти, а также характером управленческих воздействий, используемых внутри самой судебной системы.

Необходимо учитывать также, что отдельные виды судопроизводства являются подсистемами функциональных систем, более широких по сфере деятельности.

Поясним это положение на примере уголовного судопроизводства, которое является подсистемой уголовной юстиции.

Уголовная юстиция может быть описана как функциональная система, т.е. система, не обладающая единой организационной основой, но объединенная особым видом деятельности, конечный итог которой призван удовлетворить определенную общественную потребность.

Система уголовной юстиции обладает рядом особенностей, основными из которых являются следующие.

Во-первых, организационные структуры, функции которых образуют систему уголовной юстиции, имеют различную правовую природу. Так, органы, осуществляющие уголовное преследование, относятся к исполнительной ветви власти, центральную роль играют органы судебной власти, а защита по уголовным делам обеспечивается профессиональным негосударственным объединением — адвокатурой.

Во-вторых, стержнем системы уголовной юстиции является уголовно-процессуальный закон, не только определяющий регламент ее функционирования, но и отграничивающий эту систему от всех иных социальных систем.

В-третьих, функционирование уголовной юстиции складывается из деятельности организационных систем, каждая из которых призвана решать свои специфические задачи. В идеале их решение означает реализацию социальной потребности, ради которой создана уголовная юстиция. Однако содержательное обозначение этой потребности, а следовательно, значение уголовной юстиции зависит от состояния и характеристик социальной системы более высокого уровня, т.е. общества в целом. Субъективные представления о потребности, ради удовлетворения которой существует уголовная юстиция, в конечном счете определяются разделяемой системой ценностей, общими мировоззренческими установками.

В-четвертых, система уголовной юстиции, являясь частью общественного организма, как и всякая социальная система, обладает определенной степенью автономности. Как справедливо подчеркивал Л.И. Спиридонов, "механизм трансформации социального в юридическое несравненно сложнее, чем простое "зеркальное" отображение экономических отношений в правовых формах. В их образовании принимают участие множество социальных сил — факторов"[93]. При этом "существенную роль играет уже сложившаяся правовая система, которая обладает относительной самостоятельностью и приводит каждое новое юридическое образование в соответствие с уже имеющимися образованиями, обеспечивая тем самым свою внутреннюю согласованность"[94].

Таким образом, проблема реализации судейской независимости не может быть решена без учета связей, существующих между судебной системой и другими социальными системами, в которые она в том или ином качестве (судебная власть, уголовное судопроизводство и т.п.) входит в качестве подсистемы.

Вопрос о границе, отделяющей органы, входящие в систему судебной власти, не так очевиден, как может показаться на первый взгляд.

Бесспорно, что отправления правосудия являются основной функцией судебной системы, а судьи — носителями судебной власти[95]. Но функционирование судебной системы нуждается и в структурах, обеспечивающих ее кадрами, материально-технической базой, информацией, а также осуществляющих внутрисистемное управление[96]. Такими структурами являются Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, а также аппараты Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 30 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").

Однако при реализации важнейшей для управления системой кадровой функции широкими полномочиями наделены, как упоминалось, органы судейского сообщества, прежде всего квалификационные коллегии судей.

Развитость структур, выполняющих обеспечивающие функции, является не единственным условием, определяющим степень автономности системы — организации.

Не менее важно и то обстоятельство, что степень автономности любой социальной системы зависит от характера сочетания управляемых, т.е. поддающихся целенаправленному воздействию, и неуправляемых компонентов, ее составляющих.

В любой социальной системе — организации такого рода компоненты условно можно обозначить как "люди", "вещи", "правила" и "идеи". Рассмотрим эти компоненты применительно к судебной системе.

"Люди" — это численность и уровень профессиональной подготовки судебных кадров. Люди являются центральным компонентом судебной системы. От их действий и решений, в конечном итоге, зависит качество правосудия. Количественный состав судебного персонала влияет на доступность судебной защиты, на длительность рассмотрения дел, на уровень нагрузки судей, который сказывается на качестве принимаемых решений, и т.п.

Численность судей и всего судебного персонала в целом имеет ограничитель в виде объема материально-технических и финансовых ресурсов ("вещи"), которые общество в лице законодательной и исполнительной властей готово выделить на эти нужды.

Закон устанавливает и порядок организации судов, а также процедуру их деятельности. Но, как подчеркивалось ранее, законодательные и иные юридические нормы не исчерпывают всех "правил", которые действуют в судебной системе.

Существенной их составляющей являются сложившиеся традиции, принятые нормы поведения, в том числе и те, которые направлены на достижение целей-ориентаций и целей системы.

Поскольку люди действуют и принимают решения, не автоматически следуя предписанным правилам, а руководствуясь определенной системой ценностей, представлениями о правильном и неправильном способе поведения в конкретной ситуации ("идеи"), то важным фактором функционирования судебной системы является правосознание судей.

В силу этого уровень профессиональной подготовки судебных кадров зависит не только от объема усвоенных теоретических знаний и практических навыков, но и от состояния правосознания, степени его ведомственной деформации, а в конечном счете, от степени соответствия мировоззренческих установок потребностям социального развития.

В процессе функционирования судебной системы все указанные компоненты ("люди", "вещи", "правила" и "идеи") находятся в неразрывном единстве, и определить степень вклада каждого из них в конечный результат весьма сложно, а иногда и невозможно.

Как уже отмечалось, судебная система построена по иерархическому принципу, но этот принцип действует с существенными ограничениями. Например, вышестоящий суд, рассматривая уголовные дела в кассационном или надзорном порядке, может отменить решение нижестоящего суда, но, направляя их на новое судебное разбирательство, не вправе предрешать вопросы о доказанности или недоказанности обвинения, о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, о преимуществах одних доказательств перед другими, о мере наказания (ч. 2 ст. 386, ч. 7 ст. 410 УПК РФ). Ограничение процессуальных полномочий вышестоящего суда основано на приоритете таких принципов судопроизводства, как свобода оценки доказательств (ст. 17 УПК РФ), право на обжалование процессуальных действий и решений (ст. 19 УПК РФ) и ряда других.

Иерархическое построение процессуальных отношений в судебной системе не противоречит принципу судейской независимости. Оно закономерно и оправдано приоритетом более значимой социальной ценности: судебной защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц, в том числе и посредством исправления судебных ошибок.

Факторы, действие которых влияет на реализацию принципа независимости судей, лежат прежде всего в сфере управленческих процессов, значительная часть которых не только не охватывается правовым регулированием, но и не в состоянии существенным образом изменить объект воздействия.

С точки зрения управляемости указанные выше компоненты судебной системы неравнозначны, а также различны степень и характер их связи с реализацией принципа независимости судей.

Полностью управляемым компонентом судебной системы являются лишь "вещи", т.е. ее финансовое и материально-техническое обеспечение.

Следует отметить при этом, что Закон "О статусе судей в Российской Федерации" достаточно развернуто регламентирует материальное обеспечение судей (ст. 19) и меры социальной защиты судьи и членов его семьи (ст. 20).

Связь этого компонента с уровнем независимости судей неоднозначна и опосредована многими факторами.

Т.Г. Морщакова весьма критически оценивает ситуацию, складывающуюся в связи с неоднократным увеличением зарплаты судей и общего финансирования судебной системы. "Конечно, — пишет она, — речь идет не том, что улучшение материального положения судьи необоснованно, — "нищее" или "дешевое" правосудие дорого обходится обществу... Обещание России при вступлении в Совет Европы постоянно улучшать финансирование судов, поскольку оно не достигает необходимого уровня, гарантирующего обеспечение независимого правосудия, используется как разменная монета — вместо гарантии независимости становится инструментом "воспитания". Хорошо оплачиваемая работа перевешивает ценность независимости, тем более когда известна "рука дающего"[97].

Нельзя не отметить сложность решения вопроса о критерии достаточности финансирования для обеспечения независимости правосудия. Очевиден и тот факт, что чем больше материальных благ связано с занятием той или иной должности, то, с одной стороны, тем шире круг претендентов, а следовательно, и увеличивается возможность выбора наиболее достойного, а с другой — создается опасность сохранения этой должности любой ценой.

В связи со сказанным представляются завышенными надежды на непосредственное и позитивное влияние уровня заработной платы судей на их независимость. Такого рода надежды закреплены в Концепции Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007 — 2011 гг."[98]. В Концепции рубрика "Обеспечение независимости судей" содержит лишь указание размера финансовых средств для осуществления мероприятий по обеспечению жильем судей и работников судебной системы[99].

Во всяком случае, статистические показатели функционирования уголовного судопроизводства в принципе стабильны, а их некоторые колебания (например, некоторое сокращение оправдательных приговоров в федеральных районных судах — в 2002 г. их было 5,6 тыс., а в 2005 г. — 4,5 тыс. — вызван не изменением качества судопроизводства, а тем, что часть оправдательных приговоров отошла к мировым судьям) никак не соотносятся с масштабом увеличения финансирования судебной системы.

Следующим по степени управляемости является компонент, обозначенный нами как "правила". По своему содержанию эти правила могут быть разделены на три группы:

1) урегулированные нормами процессуального законодательства;

2) урегулированные иными правовыми нормами;

3) сложившиеся в судебной практике и не имеющие нормативного закрепления.

Формальные и неформальные рычаги управления судебной системой в плане ее кадрового состава, мер поощрения и порицания судей (включая прекращение полномочий) сосредоточены во второй и третьей из указанных групп.

Необходимо подчеркнуть, что в реальном функционировании судебной системы создаваемые практикой правила существенно дополняют, конкретизируют, а в ряде случаев и видоизменяют правовые формы.

Поэтому представляется целесообразным начать рассмотрение этих правил с приведения некоторых статистических данных, касающихся деятельности квалификационных коллегий судей.

Прежде всего, следует отметить тот факт, что квалификационные коллегии являются адресатом большого числа жалоб, заявлений, представлений. Постоянно возрастая, их количество увеличилось за последнее десятилетие с 7500 в 1996 г. до 26500 в 2005 г.[100].

Основания обращений в квалификационные коллегии судей весьма разнородны как по своему содержанию, так и по юридическому статусу авторов.

При этом за последние годы структура жалоб с точки зрения их содержания определенным образом изменилась (табл. 1).

Таблица 1

Как видно из табл. 1, существенно сократилась доля жалоб на волокиту при рассмотрении дел, а доля жалоб, связанных с содержанием судебных решений, существенно возросла.

Квалификационные коллегии судей рассматривают такого рода жалобы и делают соответствующие выводы, касающиеся качества работы судей, как позитивного, так и негативного характера.

Динамика числа жалоб на судей, включая председателей и заместителей председателей судов, поступивших в Высшую квалификационную коллегию судей, представлена в табл. 2.

Таблица 2

Квалификационные коллегии оценивают качество работы судей при принятии всех видов решений, касающихся состава судейского корпуса, а также должностного положения каждого из судей. Если вопрос о назначении на должность судьи решается впервые, то основания отказа в положительном заключении квалификационной коллегии сводятся к следующему:

1) недостоверность представленных сведений;

2) слабые или посредственные знания действующего законодательства;

3) недостаточный опыт работы или отсутствие навыков применения нормативных актов;

4) совершение проступков, не позволяющих сделать вывод о высоких моральных принципах претендента;

5) состояние здоровья, которое значительно затрудняет исполнение обязанностей судьи.

Если же квалификационная коллегия рассматривает кандидатуру лица, уже работавшего

судьей, то мотивом отказа в рекомендации является и низкое качество работы судьи (сведения о количестве рассмотренных дел и качестве принятых решений за 3 года)[101]. Вполне понятно, что данное основание прежде всего используется для отказа в положительном заключении при решении вопроса о назначении на должность судьи без ограничения срока полномочий (ч. 2 ст. 11 Закона "О статусе судей в Российской Федерации").

В среднем за последние пять лет доля отказов в даче рекомендаций на должность судьи колеблется весьма значительно (от 10 до 40%). Наиболее высокий процент отказов характерен для Высшей квалификационной коллегии. Так, в 2004 г. ВККС рассмотрела заявления 631 кандидата на судейские должности и рекомендовала 398 из них, не рекомендованы 180, а 53 не прошли по конкурсу среди лиц, получивших положительное заключение ВККС на одну и ту же должность.

При решении вопросов, связанных с профессиональной карьерой судьи, проверкой поступивших в отношении него материалов и т.п., квалификационная коллегия исходит прежде всего из той информации, которая поступает от руководителей судебных органов. Последние же обладают широкой дискрецией, поскольку основания для оценки качества работы судьи формализованы лишь отчасти.

В силу этого критерии, по которым оценивается работа судьи, могут быть содержательно раскрыты лишь путем анализа оснований применения к судье наиболее суровой меры воздействия: досрочного прекращения полномочий.

Необходимо отметить, что до введения дисциплинарной ответственности судей (Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 169-ФЗ) эта мера применялась на основании п. 9 ч. 1 ст. 14 Закона "О статусе судей в Российской Федерации", но процедура ее применения прописана не была.

Количество судей, полномочия которых ежегодно прекращались досрочно по порочащим основаниям, не позволяет выявить каких-либо закономерных связей с изменением законодательства (табл. 3).

Таблица 3

Значительно чаще к судьям применяется дисциплинарное взыскание в виде предупреждения. В целом же меры дисциплинарного взыскания были применены за последние годы к следующему количеству судей: 2003 г. — 292; 2004 г. — 323; 2005 г. — 415; 2006 г. — 385.

Одновременно с введением двух видов дисциплинарного взыскания, которые могут быть применены к судье, возникла и необходимость каким-либо образом разграничить основания каждого из них.

Отсутствие формализованных, однозначно толкуемых оснований для применения каждой из мер дисциплинарного взыскания, что иллюстрируется и приведенным в § 2 гл. II настоящей работы обзором практики их применения, свидетельствует о широкой сфере усмотрения субъектов внутрисистемного управления.

Решение о применении меры дисциплинарного взыскания в существенной степени основывается на субъектной оценке членами квалификационной коллегии как серьезности самого нарушения, так и тяжести его последствий.

Нельзя не отметить и того обстоятельства, что опубликованные в Вестнике Высшей квалификационной коллегии судей решения по дисциплинарным производствам в ряде случаев дают основания предположить, что досрочное прекращение полномочий "замещает" более суровую меру ответственности иной юридической природы[102].

О степени распространенности применения мер дисциплинарного взыскания могут говорить данные, согласно которым доля привлеченных к этому виду ответственности судей и руководителей судов в субъектах РФ в 2006 г. составила: в системе судов общей юрисдикции — 1,5%, а в системе арбитражных судов — 0,85%[103].

Субъектами управленческих воздействий являются, прежде всего, руководители судов, хотя принятие всех юридически значимых для карьеры судьи решений является полномочием квалификационных коллегий. Без положительного заключения последних лицо не может быть назначено на судейскую должность. Они же формируют комиссии для приема экзаменов у кандидатов в судьи. Ими же присваиваются квалификационные классы действующим судьям, налагаются дисциплинарные взыскания, даются заключения о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судьи и т.д. Вместе с тем инициаторами принятия такого рода решений в подавляющем большинстве случаев являются либо председатели того суда, членом которого является данный судья, либо председатели вышестоящих судов. Дело в том, что при решении вопросов, связанных с профессиональной карьерой судьи, проверкой поступивших в отношении него жалоб и т.п., квалификационная коллегия исходит прежде всего из той информации, которая поступает от руководителей судебных органов. Квалификационные коллегии в большинстве случаев поручают председателям судов проверку материалов, касающихся их "подчиненных" (табл. 4).

Таблица 4

Принятие мер дисциплинарного воздействия — наиболее радикальный вид управленческого воздействия и, как видно из приведенных данных, используется не так уж часто. Однако в

распоряжении квалификационных коллегий судей имеются средства воздействия на кадровый корпус судей, которые непосредственно касаются как назначенных на эту должность впервые, так и занимающих ее до достижения ими семидесятилетнего возраста.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона "О статусе судей Российской Федерации" судья федерального суда, за исключением судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения им предельного возраста пребывания в должности.

В силу этой нормы Закона впервые назначенный судья, желающий продолжать свою профессиональную деятельность, не может не учитывать, что ему снова придется пройти процедуру назначения.

Как свидетельствует практика квалификационных коллегий, мотивом отказа в даче рекомендации для повторного назначения, как правило, является отрицательная оценка работы судьи в течение трехлетнего срока, даваемая председателем суда. Последний представляет в квалификационную коллегию сведения о количестве рассмотренных претендентом на повторное назначение дел и качестве принятых решений за три года. Поскольку распределение дел между судьями находится в сфере полномочий председателя суда, то их количество, в конечном счете, определяется его собственными распоряжениями. Что же касается оценки качества вынесенных решений, то и здесь значение субъективного момента весьма велико. Одна и та же доля отмененных и измененных решений может быть, а может и не быть основанием для отрицательной характеристики профессиональных качеств претендента на повторное назначение. Следует подчеркнуть при этом, что субъективный фактор при принятии решения квалификационной коллегией играет ничуть не меньшую роль. Дело в том, что в силу ч. 1 ст. 5 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" отбор кандидатов на должность судьи осуществляется на конкурсной основе[104]. Практически это означает, что при наличии нескольких претендентов на одну и ту же судейскую вакансию, каждый из которых в принципе удовлетворяет предъявляемым требованиям, вопрос о даче рекомендации на данную должность решается голосованием. Результаты голосования и являются основанием предпочтения какого-либо из претендентов.

Публикуемые в Вестнике Высшей квалификационной коллегии данные о количестве кандидатов на судебные должности, которым отказано в рекомендации, не выделяют в особую группу претендентов лиц, ранее назначенных на судейскую должность на трехлетний срок. Общие же для всех претендентов результаты рассмотрения их кандидатур выглядят следующим образом (табл. 5).

Таблица 5

Приведенные в табл. 5 данные позволяют сделать некоторые выводы. Во-первых, соотношение положительных и отрицательных решений квалификационных коллегий относительно стабильно. Достаточно резкое колебание (снижение) доли претендентов, не прошедших по конкурсу в Высшей квалификационной коллегии судей в 2005 г., не является значимым, поскольку количество такого рода лиц уменьшилось всего лишь на 9 человек.

Во-вторых, различия в доле положительных решений, принимаемых Высшей квалификационной коллегией, с одной стороны, и региональными квалификационными коллегиями — с другой, имеют тенденцию к выравниванию. Доля положительных решений колеблется в пределах от двух третей до трех четвертей от общего количества принятых.

В-третьих, отрицательные для кандидата на судебную должность решения значительно чаще принимаются в результате конкурсного голосования, а не в силу его несоответствия предъявляемым законом требованиям либо недостоверности представленных им сведений. При этом доля такого рода решений стабильно возрастает, что свидетельствует об усилении роли субъективного фактора.

Как уже отмечалось, в силу ч. 9 ст. 5 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" в случае несогласия председателя суда с положительным решением квалификационной коллегии он возвращает его для повторного рассмотрения. Чтобы преодолеть негативную позицию председателя суда, квалификационная коллегия должна уже не простым большинством, а двумя третями своих членов подтвердить свое первоначальное решение. Только при этом условии председатель суда обязан внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи.

На практике такие ситуации возникают весьма редко и еще реже квалификационные коллегии подтверждают свое первоначальное решение. Так, в 2004 г. председатели судов выразили свое несогласие с 42 положительными заключениями квалификационных коллегий. В результате повторного рассмотрения были поддержаны кандидатуры только 8 претендентов. В 2005 г. из 37 случаев повторно были рекомендованы 11 претендентов.

Эта ситуация вполне закономерна, поскольку председатели судов в большинстве случаев сами являются инициаторами возбуждения производства в квалификационной коллегии судей.

В решениях об отказе в даче рекомендации на должность судьи квалификационные коллегии ссылаются на совокупность установленных в отношении кандидата данных, в том числе на факты привлечения ранее к дисциплинарной ответственности, на упущения в прошлой работе (в том числе судебной), на недостаточный уровень теоретических знаний и профессиональной подготовки, отсутствие опыта правоприменительной практики и др.

Решение квалификационной коллегии может быть обжаловано заинтересованным лицом в суд: решение Высшей квалификационной коллегии — в Верховный Суд РФ, а решение региональной квалификационной коллегии — в областной и равный ему суд субъекта Федерации. Решение последнего в кассационном порядке может быть обжаловано в Верховный Суд РФ.

Некоторое представление о масштабах судебного обжалования решений могут дать сведения, приводимые в обзоре практики рассмотрения дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей[105]. Согласно этим данным, в 2004 г. Верховный Суд РФ по первой инстанции рассмотрел 12 дел указанной категории, а Кассационная коллегия Верховного Суда РФ — 5. В течение этого же года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда рассмотрела 90 кассационных жалоб на решения, принятые верховными судами республик, краевыми, областными и приравненными к ним судами по делам об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ, и 44 частные жалобы и представления, связанные с такого рода оспариванием. В результате было отменено 16 решений и 18 определений судов. В Обзоре признается, что число дел указанной категории невелико. В 2005 г. их было всего 129, при этом каждое десятое решение впоследствии отменялось. Следует при этом иметь в виду, что предметом рассмотрения в суде могут быть лишь вопросы, связанные с соблюдением коллегией установленной законом процедуры, а также с достоверностью представленных претендентом сведений. Вникать же в обоснованность результатов конкурсного голосования, т.е. в существо решения квалификационной коллегии, суд не вправе.

Не следует думать, однако, что квалификационные коллегии осуществляют преимущественно карательные меры (препятствуют занятию судейских должностей, применяют меры дисциплинарного взыскания). Значительная часть принимаемых ими решений связана с присвоением судьям квалификационного класса или с его повышением, а также с карьерным ростом судей (назначение председателем и заместителем председателя суда, членами президиумов и коллегий).

Кроме того, по решению квалификационной коллегии могут быть рекомендованы к продлению срока службы руководители и судьи военных судов, а пребывающие в отставке судьи с их согласия могут быть рекомендованы к исполнению обязанностей на определенный срок. Наконец, Высшая квалификационная коллегия представляет судей к присвоению почетных званий и награждению орденами. При рассмотрении вопроса о присвоении квалификационного класса в подавляющем большинстве случаев выносятся положительные решения (табл. 6).

Таблица 6

Таким образом, в судебной системе параллельно с установленной процедурой рассмотрения дел существуют организационно-управленческие отношения, юридическая природа которых остается малоисследованной. При этом если на основе процедурных правил отменяются, изменяются или оставляются в силе судебные решения, то объектом организационно-управленческих отношений является непосредственно судья. Указанные виды отношений имеют реально действующее связующее звено: принятую систему критериев, по которым оценивается качество работы судьи со всеми вытекающими для него последствиями. Примером этого может служить отнесение волокиты и грубой волокиты к числу оснований применения к судьям мер дисциплинарного взыскания, о чем упоминалось выше[106].

Некоторые из авторов полагают, что "в сфере формирования кадров судейского корпуса только эти органы судейского сообщества (квалификационные коллегии судей. — И.М.) осуществляют профессиональный отбор претендентов на судейские должности: именно при них образуются экзаменационные комиссии по приему экзаменов у претендентов на судейские должности, именно они осуществляют проверку личности кандидата на судейскую должность и решают вопрос, давать ли ему рекомендацию на должность судьи"[107].

На наш взгляд, с этим утверждением можно согласиться лишь применительно к первоначальному назначению на должность судьи. Что же касается дальнейшей профессиональной карьеры судьи, включая ее досрочное прекращение, то здесь главная роль принадлежит, как правило, председателю суда.

Таким образом, процессы управления, существующие в судебной системе, сосредоточены в руках двух субъектов: руководителей судебных органов и квалификационных коллегий судей. Внутрисистемные управленческие воздействия имеют неопределенную правовую природу, если исходить из традиционного деления отраслей законодательства. Так, по мнению Р.С. Абдулина, организационное обеспечение функционирования судебной власти "представляет собой особый вид государственной деятельности, осуществляемый специально уполномоченными органами внутри самой судебной системы с участием институтов судейского сообщества, и как комплексный правовой институт до сих пор специально не изучался, хотя представляет немалый как научный, так и практический интерес"[108].

Что касается юридической природы управленческих отношений, то она наиболее четко выражена в ч. 1 ст. 1 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, согласно которой они наделены "государственно-властными полномочиями в целях выполнения задач, установленных конституционными законами и федеральными законами"[109]. Данное Положение утверждено Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г. на основании ст. 14 ФКЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".

В самом деле, какой бы размытой и неопределенной ни была грань между корпоративным регулированием и самоуправлением[110], внутрисистемное управление в структурах власти не может иметь иной природы, чем государственно-правовая. Эту же природу имеют и организационные полномочия руководителей судов, перечисленные в ст. 6.2 Закона "О статусе судей в Российской Федерации".

Процессы внутрисистемного управления, безусловно, связаны с проблемой реализации принципа независимости судей.

Следует подчеркнуть, что данная проблема воспринималась и продолжает восприниматься, прежде всего, как необходимость ограждения судей от воздействий, исходивших от субъектов, находящихся за пределами организационных структур судебной власти. "В самом первом приближении, — пишет Питер Соломон, — независимость судебной власти означает ограждение судейского корпуса от влияний остальных ветвей власти и от частных подобных влияний. Как таковая независимость судебной власти связана с отношениями между потенциальными источниками давления и судьей, а не каким-либо конкретным поведением самих судей"[111].

Имеющиеся в распоряжении законодательной и исполнительной властей легальные рычаги воздействия на организацию и деятельность судов (изменением юридических норм, касающихся статуса судьи, порядка замещения должности и срока пребывания в ней, реализацией финансового и материально-технического обеспечения судебной системы и т.п.) носят безличный характер и распространяются либо на весь судейский корпус, либо на определенные категории должностей независимо от того, кто именно их занимает. Исключение составляет участие Президента Российской Федерации (и соответствующих структур его администрации) и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в процедуре персонального назначения на судейские должности.

Сам принцип самостоятельности судебной власти предполагает, что ее должностные лица и органы играют ключевую роль в процессах внутрисистемного управления, а иерархическое построение судебной системы — что судебные органы, обладающие процессуальными полномочиями отмены и изменения решений других судов, так или иначе будут формировать стандарты деятельности судей по крайней мере в рамках, установленных законом, т. е. вырабатывать судебную политику[112]. В силу этого функционирование судебной системы зависит не только от внешних, но и от внутренних воздействий. Вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, принимая то или иное решение, судья не может не учитывать позицию, которой придерживается суд кассационной инстанции.

Управленческое воздействие суда вышестоящего уровня осуществляется, прежде всего, через руководство нижестоящего суда, которое является не только объектом, но и субъектом такого рода воздействий. При этом оно привносит в управление и свой собственный субъективный элемент.

Объем управленческих полномочий суда зависит от его места в структуре судебной власти и системе процессуальных отношений. Это означает прямую зависимость объема управленческих полномочий от степени централизованности структуры судебных органов, осуществляющих определенный вид судопроизводства. Так, децентрализованное построение конституционного судопроизводства (отсутствие процессуальных отношений между Конституционным Судом РФ и региональными конституционными (уставными) судами), помимо специфики его предмета, обусловливает и отсутствие внутрисистемного управления, включая такого его субъекта, как квалификационные коллегии судей.

Однако следует учитывать, что сужение сферы внутрисистемного управления само по себе не гарантирует усиление действия принципа независимости судей, поскольку "свободное пространство" может занять воздействие политического характера со стороны других ветвей власти, а также иные формы нелегального давления на судей.

Воздействия, исходящие от других ветвей власти, выходят на первый план, когда речь идет о высших судебных органах и их руководителях. Однако нельзя не учитывать и того объективного обстоятельства, что политическая разнонаправленность базовых основ деятельности различных ветвей государственной власти является индикатором кризисного состояния последней, которое не может быть перманентным и разрешается в ту или иную сторону.

Наличие внутрисистемного управления в структурах судебной власти, с одной стороны, является средством обеспечения как единообразия правоприменительной практики и устранения тем самым правовой неопределенности, так и надлежащего состояния судейского корпуса. Но, с другой стороны, оно представляет собой определенное ограничение принципа независимости судей. Налицо столь часто встречающийся в социальной жизни конфликт ценностей. Как справедливо отмечает Питер Г. Соломон, "добиться подотчетности судей, не подвергая при этом опасности их независимость, — трудная задача, но с этой универсальной дилеммой сталкивается любая страна, представляющая своим судам полномочия в решении важных вопросов"[113].

Отсутствие готовых рецептов разрешения этой дилеммы обусловливает необходимость большего внимания к процессам управления, реально протекающим в судебной системе, повышения их транспарентности, которая в немалой степени зависит и от интенсивности интереса к данной проблеме, проявляемой правоведами-теоретиками. Предложения, направленные на корректировку этих процессов в случае их негативного влияния на реализацию принципа независимости судей, могут быть выработаны лишь в результате глубокого анализа, основанного на репрезентативной эмпирической базе и учете закономерностей функционирования системы — организации.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.