2.4. Понятие, сущность и назначение института государственного управления и управленческих отношений

Свое историческое начало институт государственного управления и управленческих отношений заимствовал из материальных отношений, возникших в сфере трудовой деятельности.

Единого понимания природы и форм государственных управленческих отношений в общественной науке, включая юриспруденцию, нет. Это обусловлено многообразием функций государственного управления. В действующем законодательстве общего понятия «государственно-управленческие отношения», так же нет, потому разные авторы учебников по административному праву и монографической литературы, определяют понятие, сущность и назначение институтов государственного управления и управленческих отношений в зависимости от своего мировоззрения. Одни ученые придерживаются мнения о том, что эти отношения являются базисными, другие полагают, что они – надстроечные. Однако, данные субъективные мнения не коим образом не влияют на существо рассматриваемых общественных отношений и не вносят в общественную науку каких-либо полезных знаний. Важно знать, что управленческие отношения составляют фундаментальную основу всей государственной деятельности и неразрывно взаимосвязаны со всеми иными общественными отношениями в социальной среде общества, без этих отношений государство, как социально обусловленная общность людей, вообще существовать не может. Безусловным является тот факт, что никакие государственные управленческие отношения не мыслимы без реализации государством его функций, ибо субъекты этой деятельности находятся в постоянных взаимоотношениях как внутри самих управленческих структур, так и с населением. Для реализации всех своих функций государство всегда создавало и создает свои специальные правовые институты – органы исполнительной власти, наделенные государственно-властными полномочиями. В современный период, такими институтами государства являются государственные службы. В зависимости от исторических особенностей развития государства, эти службы могут иметь различное наименование, но при этом, осуществлять сходные виды деятельности, не теряя своего институционального значения. В современном российском государстве существует три основных института государственного управления: государственная гражданская служба, государственная правоохранительная служба и государственная военная служба. Все эти институты управления разделены по особому характеру осуществляемых ими функциональных полномочий. Именно на государственные службы и их персонал государство возлагает основные обязанности по регулированию общественных отношений, управлению делами государства в социально-экономической, социально-политической, социально-культурной и иных сферах деятельности. Указанные институты призваны реализовать внутреннюю и внешнюю политику государства, а потому вступают в многообразные управленческие отношения и связи.

Началом возникновения государственных управленческих отношений является постановка государством в законах и подзаконных правовых актах конкретных целей и задач, которые обязаны обеспечивать указанные институты. Для обеспечения поставленных перед ними целей и задач они наделены государством специальными полномочиями – административно-правовым статусом. Постановка целей и задач государственного управления зависит от конкретного направления и вида деятельности, присущей тому или иному государственному институту управления. Результат управленческих отношений, как правило, выражается в принятии управленческих решений, большинство из которых обличено в письменную форму. Решения институтов управления являются обязательным для тех лиц, кому они адресованы, за неисполнение управленческого решения, должностным лицам институтов государственного управления государством предоставлено право наложения административных санкций – административных наказаний. Для того, чтобы со стороны должностных лиц институтов государственного управления не допускался административный произвол и для снижения среди них уровня должностных преступлений, связанных с получением взяток, государство устанавливает минимум правовых санкций, которые могут применять эти должностные лица. При этом, большинство видов административных наказаний, за административные правонарушения в сфере государственного управления, государство передает органам правосудия.

Как уже было отмечено, началом государственных управленческих отношений является нормативно-правовое закрепление за институтами государственного управления специальных, свойственных им целей и задач, которые они должны решать в процессе своей повседневной деятельности. При достижении поставленных целей и повседневном решение стоящих перед персоналом институтов государственного управления задач, возникают многообразные управленческие общественные отношения. В учебнике административного права под редакцией Ю. М. Козлова виды административно-правовых отношений разделены на две самостоятельные группы.

Первую группу представляют отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти. В рамках такого рода отношений соответствующий субъект исполнительной власти осуществляет непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные административно-правовые обязанности.

Вторую группу представляют отношения, которые складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия, но связаны с его осуществлением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отношений, что, однако, не умаляет их значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согласования различных вопросов либо для подготовки совместных управленческих действий и т. п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответствуют управленческим связям типа «субъект – объект».

Фактически речь идет об основных и неосновных управленческих связях. Они получили в научной и учебной литературе по административному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.[35]

В других правовых источниках эти отношения классифицируют более широко по таким основаниям как:

Зависимость от целей административно-правового регулирования:

– внутриорганизационные

– внешние

В зависимость от иерархической структуры:

– вертикальные (субординационные)

– горизонтальные

Зависимость от характера юридических факторов:

– порождаемые правомерными действиями

– порождаемые неправомерными действиями

– порождаемые событиями

Зависимость от содержания:

– материальные

– процессуальные

Зависимость от целей:

– охранительные

– регулятивные

По способу защиты:

– защищаемые в административном порядке

– защищаемые в судебном порядке

По направлениям деятельности:

– по вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории

– по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий

– по решению вопросов отраслевой компетенции[36]:

Наиболее важными на наш взгляд представляются две группы управленческих отношений, представленных профессором Козловым Ю. М. – внутриорганизационные отношения и внешнеорганизационные отношения.

Первую группу управленческих внутриорганизационных отношений составляют:

– субординационные отношения, основанные на власти и подчинении между структурами институтов государственного управления и их персоналом (государственными служащими). Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе возникновения соответствующего органа исполнительной власти и обеспечения им своей деятельности. Целью этих отношений является строгая и четкая регламентация управленческих действий, основанных на приказах указаниях и распоряжениях;

– координационные отношения – направленные на взаимодействие между равными по своему правовому статусу органами управления и их персоналом, осуществляемые в целях объединения усилий для более эффективного решения поставленных целей и решения сложных задач.

Во вторую группу управленческих отношений входят внешнеорганизационные отношения. Эти отношения, возникают между органами государственного управления, представленными своими служащими и основной частью населения – физическими лицами и различными негосударственными организациями. Цель этих отношений связана с обеспечение конституционных прав, свобод и законных интересов гражданского общества, а так же достижения социально полезных результатов деятельности институтов государственного управления.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т. п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.

Процесс осуществления всех названных общественных отношений, неизменно связан с реализацией институтами государственного управления различных волеизъявлений государства, закрепляемых в предписаниях законов.

Как представляется, одной из главных целей государственного управления и стоящих перед нею задач, должно являться создание органами государственного управления благоприятных условий, отвечающих за прогрессивное развитие всех общественных отношений по всем жизненно важным направлениям государственной деятельности.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.