– Историко-правовая характеристика законодательного процесса в Краснодарском крае и его региональные особенности

Законодательное Собрание Краснодарского края является постояннодействующим законодательным (представительным) органом государственной власти в Краснодарском крае. Законодательное Собрание Краснодарского края разрабатывает, рассматривает, принимает законы, которые формируют базу регионального законодательства, отражающего права, свободы, гарантии жителей края.

Законодательный орган в Краснодарском крае функционирует с 1994 года. Выборы депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края шестого созыва прошли 10 сентября 2017 года35.

За время существования кубанского парламента неоднократно изменялось количество депутатов и структура представительного органа. Изначально региональный парламент функционировал в количестве 50 депутатов, затем после выборов второго созыва состав органа увеличился до 70 депутатов, к пятому созыву замещалось уже 100 депутатских мандатов. В 2017 году в Законодательном Собрании Краснодарского края шестого созыва работает 70 региональных депутатов. Неоднократно изменялась избирательная система, на основе которой формировался представительный орган субъекта Российской Федерации. Впрочем, изменения избирательной системы связаны не только с электоральной активностью населения, но и политическими и правовыми процессами, происходящими в государстве.

Особое внимание стоит уделить особенностям структуры Законодательного Собрания Краснодарского края. От структуры зависит не только качество работы органы, но и качество законодательного процесса, а, следовательно, получаемого на выходе регионального закона. В зависимости от установления четких связей между структурными подразделениями органа достигается эффективное функционирование и слаженная работа всех управленческих элементов36. Учитывая специфику представительного органа, подготовка и принятие решения зависит от структуры не только аппарата, но и комитетов, комиссий, рабочих групп представительного органа.

В структуре кубанского парламента пятого созыва функционируют управления, которые состоят из отделов, осуществляющих работу по различным направлениям. Так, можно в структуре парламента отметить управление делами, организационное управление, правовое управление, финансово-экономическое управление, информационно-аналитическое управление, а также дополнительно аппарат при руководстве Законодательного Собрания Краснодарского края. Структура аппарата Законодательного Собрания Краснодарского края довольно массивна, она отличается от тех моделей организации работы, которые используются в иных субъектах Российской Федерации. Структура аппарата Законодательного Собрания края в течение многих лет остается практически неизменной и довольно стабильной составляющей представительного органа.

В составе Законодательного Собрания Краснодарского края функционируют 14 постоянных комитетов. Количество и наименования, направления работы комитетов за весь период работы органа неоднократно изменялись. Количество комитетов не только планомерно увеличивалось, но и снижалось за счет пересмотра направлений работы. Эти изменения обусловлены сменой вектора приоритетов в работе представительного органа по мере развития тех или иных отраслей в крае. Тем не менее, можно отметить достаточно четкую и вполне очевидную направленность представительного органа на решение социальных проблем в регионе. Так, в структуре Законодательного Собрания Краснодарского края созданы и функционируют шесть комитетов, которые так или иначе направлены на развитие общественных институтов и социальной сферы Кубани.

Примечательно, что в отличие от организационно-правовой основы кубанского парламента, его процессуальная деятельность не претерпевала значительных изменений на протяжении более чем двадцати лет. Это объясняется не только эффективностью функционирования органа, но и постоянной работой до шестого созыва стабильно неизменных первых лиц Законодательно Собрания Краснодарского края. Практически с начала создания кубанского парламента и до пятого созыва не менялись многие депутаты, которые управляли органом и возглавляли ключевые комитеты. Стабильно неизменные лица в авангарде кубанского парламентаризма удерживают традиционную, привычную, понятную схему работы. Учитывая в целом уровень развития региона, можно отметить, что эта модель показала свои сильные стороны. Однако и с формированием депутатского корпуса шестого созыва множество позитивных изменений наблюдается в работе краевого парламента.

Базовую основу для любого законотворческого процесса формируют субъекты законодательной инициативы, которые имеют возможность внести проект для рассмотрения. В различных субъектах Российской Федерации перечень субъектов законодательной инициативы неодинаков. В Уставе Краснодарского края перечислено 14 субъектов законодательной инициативы, тем не менее, не все субъекты активно реализуют на практике указанное право. Так, в последние годы практически неактивны в плане законотворческой инициативы Торгово-промышленная палата, Краевой совет профессиональных союзов, избиратели. Большинство законопроектов на рассмотрение вносятся губернатором Краснодарского края и постоянными комитетами Законодательного Собрания37. При этом инициируются законопроекты внутри комитетов, а не депутатами индивидуально, что ориентировано на улучшение качества издаваемых законов путем изучения законопроектов на первоначальной стадии подготовки более широким кругом лиц с привлечением экспертов в комитетах38. Достаточно высокую активность в плане инициатив показывает избирательная комиссия Краснодарского края, которая нацелена на совершенствование кубанской избирательной системы.

Для повышения эффективности законотворческого процесса в крае необходимо повышение активности субъектов законодательной инициативы путем снятия различных барьеров. Например, нереальным представляется реализация права законодательной инициативы избирателями в количестве 100 тысяч человек, подписавшим коллективное обращение в надлежащей форме. При этом региональными актами не установлен ни порядок такого обращения, ни форма, ни статус лица, представляющего субъект инициативы, ни многие другие необходимые особенности реализации указанного права. К тому же можно отметить, что 100 тысяч избирателей – значительное количество жителей края, учитывая, что фактически избирателей в Краснодарском крае около 4 миллионов человек39. При этом нельзя не отметить, что избирателями не было внесено напрямую ни одного проекта закона.

Очевидной видится необходимость расширения перечня субъектов законодательной инициативы. Например, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае, Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Краснодарском крае могли бы внести свой вклад в региональное законодательство. В последние годы значительно увеличивается внимание к некоммерческому сектору. Предоставление права законодательной инициативы, к примеру, Общественной палате Краснодарского края, а также иным авторитетным и известным на территории края общественным организациям (Краснодарской краевой общественной организации ветеранов (пенсионеров, инвалидов) войны, труда, вооруженных сил и правоохранительных органов и т.д.) значительно расширит круг институтов гражданского общества, привлекаемых к законотворческой деятельности, а значит повысит легитимность принимаемых решений на региональном уровне.

Отмечается в науке, что региональный «законодательный процесс» не имеет четкой легальной дефиниции40. Законодательный процесс на Кубани не лишен интересных для исследования сторон, тем не менее, с технической стороны он заметно упрощен в отличие от законодательного процесса на федеральном уровне. Рассмотрение проектов законов осуществляется Законодательным Собранием не менее чем в двух чтениях. Проект закона о краевом бюджете также рассматривается в двух чтениях. Все законопроекты, поступающие для рассмотрения в кубанский парламент, направляются в профильные комитеты. Они проверяются на соответствие Методическим правилам подготовки и оформления правовых актов41. В профильном комитете законопроект рассматривается в течение 30 дней и в случае положительного заключения выносится на пленарное заседание органа не позднее чем за 10 дней до даты его проведения. Председатель Законодательного Собрания включает закон в повестку пленарного заседания. В ходе первого чтения обосновывается необходимость принятия проекта, рассматриваются заключения соответствующих органов, заслушиваются замечания и предложения по тексту проекта. Во втором чтении рассматривается проект, в который внесены все корректировки после первого чтения. Законопроект направляется в соответствующее управление Законодательного Собрания Краснодарского края. Во втором чтении проект также проходит процедуру голосования, в него могут вноситься изменения, если замечания отсутствуют, то по результатам голосования может быть принят закон Краснодарского края. После этого закон проходит процедуру опубликования и вступает в силу в зависимости от указания на то в его тексте или по истечении 10 дней. Можно отметить, что законодательный процесс сам по себе не сложный, однако проекты проходят многоступенчатую проверку, как внутри самого Законодательного Собрания, так и с привлечением иных лиц, органов и учреждений.

Законодательный процесс в Краснодарском крае с положительной стороны характеризует достаточно большая открытость для экспертного сообщества. При комитетах Законодательного Собрания созданы и функционируют экспертно-консультативные советы. Деятельность комитетов регулируется Положением об экспертно-консультативном совете при комитете Законодательного Собрания Краснодарского края, утвержденным постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 26 июля 2012 года №3390-П42. Традиционно, подобные советы создаются в целях оказания консультативной, методической, экспертной, научной помощи в постоянной деятельности органа или его структурного подразделения. Целью создания экспертно-консультативных советов является предварительное рассмотрение более широким кругом лиц проектов федеральных законов, проектов краевых законов, а также постановлений кубанского парламента43.

Несмотря на работу членов совета на общественных началах, их авторитетное мнение учитывается в работе депутатами и сотрудниками аппарата Законодательного Собрания Краснодарского. Совет, как совещательный орган, как раз позволяет законодателям трезво и всесторонне услышать мнения и позиции опытных специалистов в определенных областях. Примечательно, что в составе советов можно увидеть не только известных в региональном масштабе юристов-практиков и ученых в области юриспруденции, но и представителей из экономики, политологии, социологии, сельского хозяйства, малого предпринимательства, молодежных организаций, некоммерческого сектора и иных различных сфер.

Учитывая ответственную роль советов в процессе обсуждения законопроектов, всегда существует опасность, что совещательный орган останется таковым не на практике, а лишь в документах. По сути, при многих государственных органах создаются экспертные советы, но как показывает практика, интерес членов совещательного органа к сотрудничеству угасает, а сам совет превращается в мертворожденный проект, который создает дополнительные трудности и балласт для всех его участников, в том числе создателей. Чтобы такая ситуация не происходила, в статус экспертно-консультативных советов при комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края заложен крайне полезный механизм – периодическая ротация членов совета. Из 15 членов ротации подлежат не менее пяти человек один раз в два года. Это позволяет обновить состав совета, а также «вдохнуть новую жизнь» в его деятельность.

Примечательно, что в экспертно-консультативные советы при комитетах не могут входить государственные и муниципальные служащие, что отчасти спорно. Этот барьер только подчеркивает, что комитет в своей работе ориентирован на мнения и позиции членов совета. Законодательный процесс, несмотря на всю его многогранность, должен оставаться независимым от исполнительной ветви власти. Таким образом, на региональном уровне обеспечивается и функционирует система «сдержек и противовесов», когда именно на уровне привлечения общественности к законотворческому процессу ветви власти не взаимодействуют между собой по основным направлениям деятельности и не оказывают друг на друга никакого влияния ввиду закрепленных ограничений. При этом, если член экспертно-консультативного совета при комитете вступает в должность государственного или муниципального служащего, его членство в совещательном органе автоматически прекращается.

Члены совета при комитете имеют довольно внушительный перечень прав,. Они позволяют им эффективно принимать участие в законотворческом процессе в самом широком смысле на стадии подготовки и рассмотрения проекта, при этом не обладая никаким реальным рычагом (правом голоса на пленарном заседании) для принятия законодательного решения. Так, член комитета вправе получать от комитета необходимую для своей деятельности информацию, присутствовать на пленарном заседании Законодательного Собрания Краснодарского края, на заседании комитета, выступать на заседании комитета, рабочих групп, парламентских слушаниях, предоставлять замечания, отзывы и заключения на проекты, внеочередной прием руководителей и должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления Краснодарского края. Безусловно, данные права ограничены сферой и компетенцией комитета, при котором член состоит в совете, а также – территориально – Краснодарским краем. Несмотря на то, что советы являются совещательными органами, его членам предоставляются реальные возможности для участия в совершенствовании законотворческого процесса.

Примечательно, что советы создавались в 2012 году для усиления механизмов общественного контроля, однако депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края предоставили членам советов не только определенные контрольные полномочия, но и возможность принимать позитивное (активное) участие в работе по оптимизации законотворческого процесса. Отмечается, что многие предложения, внесённые членами экспертно-консультативных советов, нашли свое юридическое закрепление. Эксперты зарекомендовали себя как деятельные участники законотворческого процесса44. Работа советов носит отчасти формализованный характер, что можно оценить только положительно, поскольку советы подготавливают итоговые документы в рамках общественных экспертиз, которые не только рассматриваются комитетом, но и публикуются в открытом доступе.

Несмотря на ясность регламентации всех стадий законодательного процесса в краевом парламенте, некоторые современные наработки исследователей права нормативно не учтены региональным парламентом. Так, процедура подготовки и разработки законопроектов комитетами, комиссиями, депутатами, депутатскими объединениями не затрагивает вопрос прогнозирования в законотворческой деятельности. Юридическое прогнозирование выступает фундаментом развития правовой системы, которое включает в себя определенную методологию и технико-юридические приемы. В науке отмечается, что на уровне аксиомы должно существовать правило: на стадии проекта каждый закон должен пройти прогностическую проверку «на прочность». Отвечает ли он критериям устойчивости, как долго способен служить, не потребуется ли изменять, дополнять или даже вовсе отменять его вскоре после принятия, ведь необходимо проанализировать, просчитать, какими в ближайшей и отдаленной перспективе могут оказаться последствия применения закона, причем не только прямые, но и косвенные, не только правовые, но и общесоциальные. Наконец, какова его будущая эффективность и вообще стоит ли его принимать45

Данный текст является ознакомительным фрагментом.