§ 2. Правовая природа и международно-правовые особенности Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения

§ 2. Правовая природа и международно-правовые особенности Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения

В целях настоящей работы необходимо рассмотреть вопросы, связанные с правовой природой и международно-правовыми особенностями Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения особого типа. Присущие Европейскому Союзу политико-экономические характеристики определяют и правовую модель данного межгосударственного объединения. Особо следует отметить, что мировые экономические процессы, опосредуемые глобализационными изменениями, задают вектор для развития межгосударственной интеграции, определяют правовые каналы ее движения.

Справедливо отмечают В. Иноземцев и Е. Кузнецова, что в начале XXI в. Европа, выступающая в качестве прочного союза свободных и демократических государств, имеет фактически единую экономику; будучи крупнейшей зоной свободной торговли и основным инвестиционным центром современного мира, являясь образцом сбалансированной социальной политики, она играет неоценимую роль в международных отношениях; порождаемые ею новые ценности и смыслы способны, как представляется, изменить облик цивилизации. Однако в разные периоды развитие европейского интеграционного процесса шло разными темпами и обусловливалось различными обстоятельствами; нередко интеграция быстрее достигалась в тех сферах, где отказ от прежних форм национального суверенитета происходил достаточно безболезненно, и, напротив, запаздывала там, где такой отказ был сопряжен с теми или иными трудностями[47].

Сегодня Европейский Союз, с общей внешней границей, едиными визовым режимом и внутренним рынком, собственными институтами власти и значительными финансовыми ресурсами, проводит все более согласованную внутреннюю и внешнюю политику, уверенно расширяет экспансию единой европейской валюты и создает для охраны своей безопасности собственные вооруженные формирования. Чисто экономические, как это было сначала, цели и задачи ЕС с логической неизбежностью дополнились тесно взаимосвязанными внешне– и внутриполитическими направлениями деятельности: финансовыми, налоговыми, военными, полицейскими, судебными, административными, транспортными, образовательными, экологическими и др.[48]

При этом и ЕОУС[49], и ЕВРАТОМ, и ЕЭС образовывали Европейские Экономические Сообщества в широком смысле вплоть до принятия Договора о Европейском Союзе, подписанного в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г.[50] (далее – Договор о Европейском Союзе, Маастрихтский договор,) о преобразовании ЕЭС в единое европейское пространство, выходящее за рамки чисто экономического порядка. Это новое интеграционное объединение, получившие название Европейского Союза, ознаменовало качественный переворот в интеграционных механизмах, придав им уровень наднационального политического объединения, что и закрепил Учредительный договор о создании ЕС. При этом становлению Европейского Союза предшествовали многочисленные поэтапные реформы для эволюционного перехода взаимодействия государств из экономического в многофункциональное политическое объединение, включая реформу, связанную с введением Единого европейского акта от 17 февраля 1986 г.[51]

Второй качественный этап новеллизации права Европейского Союза, связанный с развитием международной правосубъектности Европейского Союза, был ознаменован принятием 2 октября 1997 г. Амстердамского договора о ЕС[52], вступившего в силу после правовой адаптации лишь спустя два года – в 1999 г. (далее – Амстердамский договор). Этот Договор благодаря своей кардинальной значимости внесенных изменений также является первичным актом и источником европейского права наряду с Маастрихтским договором.

Наконец, Ниццкие соглашения 2001 г.[53], расширившие Европейский Союз, объективно усилили его позицию на международной арене за счет принятия ряда стран бывшего соцлагеря.

Все эти этапы эволюции и являются отправными точками для понимания соотношения европейского и российского права как совершенно разноплановых, но тесно соприкасающихся систем. Анализ многочисленных параметров соотношения российского и европейского права целесообразно объективно подчинить определенному классификатору.

На наш взгляд, основным показателем имеющихся различий между российской и европейской правовыми системами является их объективная принадлежность к различным школам права. Большинство юристов обоснованно считают, что Российская Федерация тяготеет к романо-германской школе права, не признающей в качестве источника права ни судебный прецедент, ни доктрину. Что касается европейского права, то, как отмечает ряд юристов, это качественно новая формация, не имеющая аналогов по своей уникальности и построенная на сочетании различных правовых сегментов, в том числе сегмента статутного права от романо-германской школы и признания судебного прецедента источником права от англосаксонской школы права. Такая уникальная система правового взаимодействия государств в рамках ЕС получила название коммунитарного права[54]. Именно оно в своих качественных характеристиках и является основным определяющим показателем для выявления коллизий и точек соприкосновения российского и европейского права.

Учитывая изложенное, можно заключить, что Европейский Суд[55] активно влияет на нормотворческие процессы всего Европейского Союза и имеет преюдициальную юрисдикцию по широкому кругу вопросов. Резолютивные части решений Европейского Суда при их обобщении учитываются всеми институтами и органами ЕС и являются одним из основных движущих сил правовой динамики[56]. Именно за счет судебных прецедентов европейское право оперативно обновляется и модернизируется согласно своевременному учету различных показателей. Подобная правовая динамика ввиду объективных причин отсутствует в Российской Федерации, в результате чего многие процессы оказываются без своевременного оперативного реагирования, до того момента, пока решение данного вопроса не выйдет на законодательный уровень. В европейском праве не только отсутствует подобный принцип «торможения», наоборот, Ниццкие соглашения признали качественную позитивную роль Европейского Суда в праве ЕС и утвердили план расширения европейских судов первой инстанции для некоторой «разгрузки» Европейского Суда[57].

Исходя из того, что международная правосубъектность ЕС, определенная в его учредительных договорах, является правосубъектностью, в принципе, международного объединения государств, можно сделать обоснованный вывод о ее производном в отличие от государственной правосубъектности характере. Вместе с тем международная правосубъектность ЕС способствует уникальности международно-правового статуса ЕС, которая особенно ярко проявилась в последнее время. Начиная с того, что учредительные договоры ЕС признают за каждым гражданином государства – члена ЕС помимо национального европейское гражданство, дальнейшие перспективы интеграции Европейского Союза, уже обнародованные в его проекте Конституции, трансформируют Европейский Союз сначала в конфедерацию, а, возможно, в дальнейшем – в Соединенные штаты Европы (СШЕ), как указано в Декларации о будущем Еврпейского Союза (Декларации Лаакена)[58], принятой 15 декабря 2001 г. Подобные идеи хотя и не реализовались в полной мере, но послужили основой для Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества, который, являясь компромиссным вариантом, был принят 13 декабря 2007 г. всеми государствами – членами ЕС (далее – Лиссабонский договор) и благодаря внесению изменений в Договор о Европейском Союзе, по сути, дал возможность поставить точку в дискуссии о международной правосубъектности ЕС как ММПО и утвердить, что теперь не только Европейские Сообщества, но и Европейский Союз в целом является субъектом международного права.

В связи с этим весьма спорно утверждение Н. А. Ефремовой, которая пишет, что «несмотря на то, что Европейский Союз не относится к международным организациям, тем не менее его следует считать субъектом международного права…»[59] Утверждение о том, что Европейский Союз не является международной организацией, на наш взгляд, не соответствует действительности, так как данное межгосударственное объединение, созданное на основе системы международных договоров, обладает всеми необходимыми атрибутами международной организации. Здесь будет уместно отметить определение международной организации, предложенное И. И. Лукашуком: «Международная организация – учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями»[60].

Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических Организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, от 5 декабря 1980 г.[61] дает следующее определение международной организации: «межгосударственная экономическая организация, действующая в определенных областях сотрудничества, означает международную организацию, членами которой являются государства, учрежденную на основе международного договора для координации действий ее членов по сотрудничеству и кооперированию в определенных областях экономики, науки и техники».

Отметим, что институты ЕС, в отличие от национальных органов власти и разделения властей на три вертикальные «ветви», не являются в чистом виде реализаторами какой-либо из ветвей власти: законодательной, исполнительной или судебной. И Совет ЕС, и Европарламент, и Комиссия ЕС, и Европейский Суд совмещают различные полномочия, т. е. имеют кумулятивный характер. Российское же право, наоборот, предполагает жесткую вертикаль по различным ветвям власти. Отсюда широко распространенные коллизии возникают в связи с сотрудничеством РФ и ЕС на уровне проводимых властных «параллелей». Они попросту невозможны, поскольку в европейском праве отсутствуют аналогичные российскому праву органы с «чистой» компетенцией. Это следует иметь в виду при правовой адаптации сотрудничества РФ и ЕС в рамках определенных компетентных органов и учитывать эту специфику.

Международное право, применяемое членами ЕС наряду с европейским правом, является определяющим для признания верховенства права Союза над национальным правом в определенных сферах, оговоренных учредительными договорами ЕС, и закрепляет наднациональный характер Европейского Союза. При этом передача государствами из своих национальных правовых систем в правовую систему ЕС прав и обязанностей, возникающих на основании Договора о Европейском Союзе, влечет постоянное ограничение их суверенных прав, над которыми не может превалировать никакой последующий односторонний акт, не совместимый с концепцией Союза[62]. Следует полагать, что наднациональные моменты не исключены и в практике создания интеграционных объединений, в которых будет участвовать Российская Федерация. Однако такие объединения не должны подрывать приверженность всех государств как участников международного общения и договоров с Россией общепризнанным принципам и нормам международного права и указанным договорам.

Как отмечают иностранные авторы, иллюстрируя динамику развития европейской интеграции, Европейский Союз и два его Сообщества – Европейское Сообщество и Европейское Сообщество по атомной энергии (Евратом) – требуют особого рассмотрения. Дело в том, что они «не укладываются» в рамки понятия международной организации. Европейский Союз и два его Сообщества отличаются от других международных организаций не только своими международно-правовыми основами (учредительный договор, устав). Не оспаривается факт, что объем суверенных прав, переданных государствами-членами Европейским Сообществам, не имеет равных себе в истории международных организаций. Главнейшим отличием является интенсивность нормотворческой деятельности Сообществ. Договоры не только устанавливают правомочия органов Сообщества в отношении государств-членов, но и предоставляют им право интегрировать в национальные правопорядки юридические акты Сообщества, обязательные к применению правоприменительными структурами государств-членов (административными и судебными органами) и предназначенные для прямых отсылок со стороны граждан, обосновывающих свои требования (право ЕС не утрачивает прямого действия только потому, что адресовано государствам-членам, а не индивидам)[63].

Это проявляется в непохожести данного объединения на «классические» международные организации ни по своей правосубъектности, ни по структуре, ни по целям, поскольку Европейский Союз вобрал в себя многие черты и характеристики, свойственные как государству, так и международной организации. В подобных случаях мы сталкиваемся с процессом «продвинутого сотрудничества» или «продвинутого сближения», а не с простым механическим соединением, слиянием или иным интегративным сближением акторов международных отношений. Как совершенно справедливо отмечает С. Ю. Кашкин, «в результате взаимодействия факторов межнационального и наднационального порядка складываются новые по своим качественным параметрам и правовым характеристикам образования, способные оказывать возрастающее воздействие на ход мировых событий и эволюцию права»[64].

Уникальность Европейского Союза с момента принятия Маастрихтского договора стала еще больше дискутироваться в научной литературе. Если на самых ранних стадиях формирования Сообществ высказывалось мнение, что они представляют собой лишь некоторую разновидность международных организаций, а создаваемые и применяемые ими правовые установления региональную (или субрегиональную) разновидность или подсистему международного права, то в настоящее время ситуация заметно изменилась. Как полагает большинство специалистов в области европейского права, на сегодняшний момент Европейский Союз обладает собственной, довольно обширной, хотя и строго лимитированной, юрисдикцией, в пределах которой он осуществляет самостоятельные властные полномочия. Правовые предписания, издаваемые институтами Союза, имеют по общему правилу прямое действие и обладают верховенством по отношению к праву государств-членов. В рамках исключительной юрисдикции Союза правовая регламентация со стороны национальных государств может осуществляться в порядке исключения, правовое регулирование на уровне Союза становится общим правилом[65].

Архитектоника Европейского Союза усложняется по мере эволюции: с созданием Европейского Союза на базе Европейских Сообществ происходит активное накопление новых квалификационных качеств и свойств. Европейский Союз обладает в настоящее время определенными юрисдикционными полномочиями над территорией государств-членов, своим гражданством, собственными властными институтами, один из которых – Европейская Комиссия – является органом с кумулятивной компетенцией, совмещающей в себе исполнительные, контрольно-надзорные функции с прямым непосредственном законотворчеством за счет издания директив.

После шести этапов расширения в 1973, 1981, 1986, 1995, 2004 и 2007 гг. количество членов Европейского Союза постепенно увеличилось с 6 до 27, неоднородных по своему развитию и сильно отличающихся по экономическому, социальному, политическому состоянию. По мере своего расширения ЕС становится все более разнородным. ЕС вступил в очередное столетие в условиях необходимости выработки так называемой идеологии «общего дела», которая априорно предполагает практическую реализацию основ интеграции и консолидации и конфигурации межгосударственного взаимодействия и сотрудничества в геополитических рамках ЕС[66].

Таким образом, сегодня мы не можем объективно не признавать, что европейское право стало важнейшим инструментом осуществления интеграционных процессов, на позитивный опыт которого следует ориентироваться многим государствам. Создаваемое государствами-членами и институтами Сообществ, а далее – Союза, оно обеспечивает всю жизнедеятельность этого интеграционного объединения, преодоление тех многочисленных препятствий и проблем, которые возникают на пути интеграции. Европейское право, отражая гетерогенность, многочленность и многоуровневость Европейского Союза, также весьма неоднородно. Неодинаков правовой режим его составных частей, а как следствие, и принципы взаимоотношений с национальным правом. Вместе с тем его главная составляющая – принцип наднациональности права Европейского Союза – признан государствами-членами априорным принципом. На его соответствие проверяется в первую очередь готовность государств, желающих вступить в Европейский Союз, в форме отказа от части своих национальных полномочий и передачи их в оговоренных формах органам ЕС.

Особенностью этого механизма является то, что его функционирование четко и слаженно поддерживается другим институциональным механизмом: право Европейского Союза полностью обеспечено юрисдикционной защитой. Суд Европейского Союза стал на практике одним из самых независимых наднациональных институтов, решения и постановления которого, как правило, неукоснительно исполняются не только физическими и юридическими лицами, но и государствами-членами. Кроме того, любой нормативный правовой акт Союза подлежит обязательной проверке на его соответствие общим принципам права, противоречие этим принципам является безусловным основанием для признания Судом ЕС ничтожности этого акта. Все возникающие споры правового характера, связанные с применением права Сообществ, подлежат разрешению Судом ЕС или Судом первой инстанции ЕС[67]. Все вступающие в Европейский Союз государства обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с требованиями учредительных документов ЕС и иными нормами европейского права. Проведение подобной работы по гармонизации национального и европейского права – одно из обязательных и необходимых условий вступления в Союз.

Отличительной чертой европейской институциональной системы является также то обстоятельство, что как сам Союз, так и система европейского права основаны на единых общих принципах, положенных в основу его построения и функционирования. Все государ ства – члены Европейского Союза основывают (или должны основывать) свои правовые установления на общих принципах европейского права. Учредительные акты Европейского Союза относят к числу таковых права и свободы человека в том виде, как они определены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., принципы правового государства и демократические начала, которые закреплены в конституциях государств – членов ЕС.

Европейские интеграционные объединения и европейское право стали уже сегодня жизненно важным фактором не только европейского, но и мирового развития. В них находят свое отражение и закрепление качественно новые, как правило, позитивные явления в праве. В целях настоящей работы особо следует отметить, что с декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор. В связи с этим Л. М. Энтин справедливо отмечает, что намеченные реформы представляют не только доктринальный, но и большой практический интерес. С момента вступления в силу Лиссабонского договора полностью реформируется структура Европейского Союза. Прекращает свое существование Европейское Сообщество. Кроме того, ликвидируется система «трех опор». Полноценным образом на основе международного права оформляется единое интеграционное пространство. Соответственно, формально утверждается и единое правовое пространство. Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза[68].

Лиссабонский договор был подписан 13 декабря 2007 г. главами государств и правительств 27 государств – членов Европейского Союза. Указанный международный документ был призван заменить Договор о введении Конституции для Европы, подписанный 29 октября 2004 г. (далее – Конституционный договор 2004 г.), и ознаменовал собой новый «виток» европейской интеграции.

Структурно Лиссабонский договор состоит из преамбулы, семи статей, 14 протоколов и Заключительного акта межправительственной конференции.

В отличие от проекта Конституционного акта (европейской Конституции), Лиссабонский договор, согласованный лидерами государств и правительств стал компромиссом между странами, ратифицировавшими текст европейской Конституции, и странами, которые не поддержали документ или не начали процесса ратификации. В Договоре сохранено немало элементов европейского Конституционного договора, однако отсутствуют само понятие «Конституция ЕС» и государственные символы Союза (прежде всего, флаг и гимн ЕС). В частности, Договор предусматривает учреждение должности Президента Европейского Совета, который будет избираться сроком на два с половиной года (с правом на повторное избрание). Президент Европейского Совета будет осуществлять функции председателя на заседаниях главного межгосударственного института ЕС и обеспечивать непрерывность и последовательность его работы. Пост Постоянного Президента Европейского Совета придет на смену нынешней модели ротационного председательства государств – членов ЕС.

Как отмечает Л. М. Энтин, в соответствии с рассматриваемым Договором, в Европарламенте вводится принцип «двойного большинства», которое означает, что за принятие того или иного решения должны проголосовать минимум 55 % депутатов, представляющих не менее 65 % населения ЕС. В принятии общеевропейских решений больше не будет соблюдаться принцип единогласия: теперь они могут быть приняты большинством голосов. При этом отдельные страны имеют возможность наложить на то или иное решение «вето» только в том случае, если этим правом захотят воспользоваться не менее четырех стран. Кроме того, численность европейских комиссаров и депутатов Европарламента должна быть сокращена. Депутатов Европейского парламента останется 751, включая спикера (в данный момент – 781 депутат), а Еврокомиссия не будет более формироваться по принципу «одна страна – один еврокомиссар». Теперь в Еврокомиссии будут представлены лишь две трети государств ЕС. Принцип полугодичного председательства одной из 27 стран – членов ЕС будет отменен. Вместо этого вводится пост Президента Евросоюза. Кроме того, Европейский Союз получает фактического министра иностранных дел, который, однако, не имеет права так называться: его пост сохраняет название «уполномоченного». Он автоматически становится вице-президентом Еврокомиссии и получает в свое распоряжение не только административный, но даже военный ресурс: отдельное управление и 20 тыс. солдат так называемого Еврокорпуса[69].

Договор о Европейском Союзе устанавливает международно-правовые нормы, которые предусматривают основополагающие начала, правовые принципы, цели и задачи данного межгосударственного интеграционного объединения. Рассматриваемый международный договор устанавливает правовые основы построения и функционирования институциональной системы Европейского Союза. В Лиссабонском договоре устанавливается организация так называемого продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Европейского Союза, а также специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности. Договор о функционировании Европейского Союза детализирует положения, которые включались в Договор об учреждении Европейского Сообщества от 25 марта 1957 г.[70] Кроме того, устанавливается сфера ведения и компетенция Европейского Союза; определяются общие направления политики Европейского Союза, а также упорядочиваются и систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. Также Лиссабонский договор регламентирует все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Европейского Союза и государств-членов. Отдельным образом устанавливается порядок осуществления внешних связей ЕС, а также закрепляются правовые основы создания и функционирования институтов Европейского Союза; урегулируются финансовые правила, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета ЕС[71].

Международные договоры учредительного характера Европейского Союза дополняются рядом специальных протоколов, как модернизированных и адаптированных к новой правовой системе ЕС, так и новейших разработанных специально в качестве приложения к основополагающим международно-правовым актам. Таким образом, указанные протоколы образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров и должны рассматриваться в системной и неразрывной связи друг с другом. В числе таких международных договоров целесообразно назвать следующие: Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда Европейского Союза (к последнему приложено и Постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка[72], и др. Кроме того, целый массив международных документов, в том числе международных актов так называемого мягкого права, разъясняют отдельные положения учредительных договоров Европейского Союза или закрепляют позицию отдельных государств – членов ЕС по тем или иным вопросам, связанным с функционированием Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения особого типа[73].

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает Л. М. Энтин, Лиссабонский договор имеет в значительной мере рамочный характер. Наряду с международными предписаниями, которые вводятся в действие непосредственно после вступления в силу данного международного договора, формулируется программа постепенного осуществления реформ, рассчитанных на будущие периоды функционирования ЕС. Это касается не только изменения процедур и иных процессуальных моментов, но и решения ряда проблемных вопросов содержательного характера, связанных с функционированием Европейского Союза. В значительной степени новации Лиссабонского договора обусловлены осуществлением программы строительства пространства свободы, безопасности и законности, которая предусматривает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка и требует особо внимательного изучения и подхода[74].

Таким образом, можно резюмировать, что Европейский Союз являет собой пример совершенно особого рода межгосударственного интеграционного объединения с присущими ему политическими, экономическими и правовыми характеристиками. Особенности правовой системы Европейского Союза детерминированы экономическими и политическими факторами, определяющими современное развитие Европы.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.