4. Перспективы развития

4. Перспективы развития

Тенденция расширения круга оснований и субъектов для получения бесплатной юридической помощи в России

Следует отметить, что узость установленных федеральными законами гарантий права на субсидируемую юридическую помощь в целом признается российскими законодателями и правоприменителями. Необходимость расширить основания для получения субсидируемой помощи обсуждается в рамках работы над проектом федерального закона «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Кроме того, ряд региональных и федеральных нормативных актов также предполагает оказание бесплатной юридической помощи по более широкому кругу оснований, чем предусматривается приведенным федеральным законодательством.

Например, в Санкт-Петербурге помощь предоставляется гражданам, имеющим доход, равный или ниже двукратного размера прожиточного минимума. При этом вне зависимости от размера доходов помощь предоставляется выпускникам детских домов и домов-интернатов в возрасте до 23 лет, инвалидам и ветеранам ВОВ[454]. В Самарской области получателем юридической помощи могут стать граждане с доходом ниже прожиточного минимума, а также — вне зависимости от доходов — неработающие пенсионеры, ветераны войны и труда, инвалиды первой и второй групп[455].

Федеральная экспериментальная программа создания государственных юридических бюро также предполагает возможность оказания помощи определенным категориям граждан без рассмотрения вопроса об их доходе. Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 года № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» предлагало оказывать помощь малоимущим, а также ветеранам и инвалидам первой и второй групп независимо от уровня их доходов. В 2007 году право получать юридическую помощь вне зависимости от имущественного положения было предоставлено также пенсионерам по старости[456].

Государственные юридические бюро и их задачи по оказанию бесплатной юридической помощи

Государственные юридические бюро, созданные на основании постановления Правительства РФ «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам», оказывают помощь по всем делам, не связанным с предпринимательской деятельностью. Аналогичный подход был принят в программе юридической помощи Самарской области, после признания в 2006 году того факта, что взаимная обусловленность типов дел, по которым оказывается помощь, и принадлежность получателя к определенной социальной группе слишком сильно сокращают круг лиц, получающих право рассчитывать на юридическую поддержку. В Санкт-Петербурге лица с низким доходом получают помощь только по тем категориям дел, которые названы в статье 26 Закона «Об адвокатуре», т.е. при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, а также для представления интересов в судах первой инстанции по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью. Однако в соответствии с Законом «О предоставлении бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге» инвалидам, ветеранам ВОВ и выпускникам детских домов могут быть оказаны юридические услуги по всем видам дел, не связанным с предпринимательской деятельностью. Вместе с тем оказание помощи по делам об административных правонарушениях, а также помощи пострадавшим от преступлений ни одной из этих программ не предусматривается.

Организация и финансирование программ бесплатной юридической помощи в России

Реализация даже тех узких гарантий права на получение бесплатной юридической помощи, которое предоставляет действующее российское законодательство, сдерживается слабым развитием механизмов финансирования и организации юридической помощи.

Государственные юридические бюро финансируются за счет федерального бюджета и имущества. Им выделяются помещения для работы, а также средства на оплату труда сотрудников и иные расходы в соответствии с утвержденными нормативами[457]. Однако такие бюро созданы только в 10 субъектах Федерации: в Республике Карелия, Чеченской Республике, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях. Кроме того, до настоящего момента работа бюро рассматривается как экспериментальная, и перспективы расширения сети таких бюро пока неясны.

На нормативном уровне достаточно проработан лишь механизм финансирования бесплатной помощи военнослужащим. В частности, принято постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2005 года № 445 «О порядке оказания адвокатами юридической помощи военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными законами». Это постановление устанавливает ставки и процедуры оплаты работы адвокатов, а также указывает в качестве источника оплаты оказанной юридической помощи средства федерального бюджета, выделяемые на эти цели Министерству обороны РФ и иным федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Содержание постановления дополнительно конкретизировано приказами соответствующих министерств и ведомств[458].

При этом нормативные акты не устанавливают механизмов реализации требований об обязательном участии адвоката при рассмотрении дел о недобровольной госпитализации, жалоб, связанных с оказанием психиатрической помощи, а также помещением несовершеннолетнего в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. А механизм реализации положений статьи 26 Закона «Об адвокатуре» страдает рядом существенных дефектов.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по компенсации адвокатам их услуг по оказанию бесплатной юридической помощи

Вопросы оплаты труда адвоката рассматриваются в статье 25 Закона «Об адвокатуре», где сказано, что порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии с подп. 27 п. 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установление порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь в соответствии со статьей 26 Закона «Об адвокатуре», отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Указанные положения законов недостаточно конкретны и порождают споры как по поводу того, обязаны ли вообще субъекты Российской Федерации финансировать оказание бесплатной юридической помощи[459], так и по поводу того, должны ли они лишь компенсировать расходы, понесенные адвокатами (командировочные и пр.), или обязаны оплачивать труд адвоката[460]. Такие споры в ряде случаев блокируют создание механизмов организации и финансирования субсидируемой юридической помощи и ведут к невозможности реализовать право на нее в ряде регионов страны.

В частности, по данным на 2009 год, в Республике Мордовия, в Белгородской, Калининградской, Кировской, Оренбургской и Псковской областях не были приняты нормативные акты о порядке компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь. В остальных субъектах Российской Федерации необходимая нормативная база существовала, однако в 58 субъектах средства на оплату такой помощи не выделялись.

Реализация региональных программ оказания бесплатной юридической помощи

В некоторых регионах, к числу которых можно, в частности, отнести Самарскую, Пермскую области и город Санкт-Петербург, усилиями региональных властей и адвокатского сообщества были созданы реально действующие программы оказания бесплатной юридической помощи. Важно отметить, что эти программы существенно расширили основания для предоставления помощи по сравнению с тем, что предлагается в статье 26 Закона «Об адвокатуре», и разработали сравнительно удобные как для адвокатов, так и для получателей помощи процедуры удостоверения права на помощь и объема подлежащих оплате услуг (см. выше).

В регионах, где нормативные акты копируют положения статьи 26 Закона «Об адвокатуре» или приняты громоздкие и сложно проходимые процедуры удостоверения права на получение помощи, выделяемые на оплату юридических услуг бюджетные средства остаются неизрасходованными, а помощь получает значительно меньше малоимущих, чем предполагалось. Это обстоятельство, в частности, было признано депутатами Законодательного собрания Нижегородской области: «Юридическую помощь, которой, по расчетам депутатов ЗСНО, должны были воспользоваться не менее 60 тысяч жителей региона, смогли получить менее 30 тысяч нижегородцев. Оказалось, что получить справку о том, что человек имеет право на бесплатную юридическую помощь, очень сложно. Расчет, позволяющий выяснить уровень дохода, занимает много времени».

Неразвитость системы бесплатной юридической помощи по неуголовным делам — потенциальный источник массовых нарушений права на доступ к правосудию и справедливому судебному разбирательству. Чтобы избежать таких нарушений, необходимо как минимум решить проблемы с организационным и финансовым обеспечением права на бесплатную юридическую помощь для тех, кому это право уже дано действующим законодательством, т.е. малоимущим, несовершеннолетним, пациентам психиатрических стационаров и пр. Кроме того, необходимо рассмотреть возможность расширения круга лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечня случаев, в которых такая помощь может быть оказана.