2. Внутрикорпоративная зависимость в российской судебной системе и международные стандарты
2. Внутрикорпоративная зависимость в российской судебной системе и международные стандарты
Повторим еще раз, что основными критериями, по которым определяют, насколько судьи могут действовать независимо и беспристрастно в рамках своих полномочий, являются вопросы назначения судей, уровень требуемой квалификации, срок полномочий, карьерный рост, в частности порядок перехода на другие судейские должности, а также порядок прекращения полномочий. Как показывают примеры дисциплинарной практики, существующие проблемы независимости судей в Российской Федерации в большей мере возникают не как следствие прямого давления других ветвей власти, но как зависимость от судейской корпорации, точнее от руководства судов.
Именно этот аспект демонстрируют постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и статей 21, 22 и 26 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации” в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой», а также постановление ЕСПЧ по делу «Kudeshkina v. Russia», № 29492/05, от 26 февраля 2009 года, которое будет проанализировано ниже. Они выявляют высокую степень внутрикорпоративной институциональной (объективной) зависимости судей, которая пока не всегда осознается в достаточной мере обществом. Пример отсутствия внутрикорпоративной субъективной независимости и беспристрастности демонстрирует постановление по делу «Moiseev v. Russia» (№ 62936/00, от 9 октября 2008 года): Европейский суд в этом деле счел, что смена четырех судей, рассматривавших уголовное дело, по инициативе председателя суда без достаточных оснований и без возможности обжаловать вызвала у заявителя обоснованные сомнения в беспристрастности и независимости суда.
Несмотря на то что количество и качество информации о российской судебной системе в течение последних 10 лет качественно изменились, включая открытый доступ к информации о доходах[484], внутренняя судебная «кухня» по-прежнему остается практически полностью закрытой от общества. К сожалению, судя по социологическим исследованиям, такая закрытость самым негативным образом отражается на уровне доверия населения к органам судебной власти и судебной системе в целом[485].
Представляется, что существование внутрикорпоративной зависимости как в объективном, так и в субъективном смысле предопределяется именно теми факторами, которые были обозначены: внутрикорпоративной процедурой отбора и назначения судей, ограниченными возможностями карьерного роста судей, не зависящими от объективных характеристик их деятельности критериями оценки последней, серьезной субъективной составляющей в процедурах дисциплинарной ответственности и прекращения статуса судей.
По мнению экспертов, процесс назначения судей в России нельзя назвать прозрачным ни для населения, ни для самих кандидатов в судьи[486]. Практически никакая информации, связанная с отбором кандидатов в судьи, не сообщается населению. Сами кандидаты также имеют очень ограниченный объем такой информации[487]. Кроме того, процесс отбора в основном контролируется органами управления судебной властью — квалификационными коллегиями субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегией судей, а также председателями судов всех уровней, поскольку без поддержки председателя соответствующего суда кандидат не сможет ни получить рекомендацию квалификационной коллегии судей на должность судьи (даже после сдачи экзамена), ни быть представленным для назначения на должность главе государства. При этом, однако, процесс назначения отчасти контролируется исполнительной властью — региональными главами исполнительной власти и Администрацией Президента РФ, а при отборе кандидатов, как и при их назначении, существенную роль играют неформальные взаимоотношения внутри судебной системы, а также между представителями судебной системы и исполнительной ветви власти. В формировании этих отношений большое значение имеют практически неограниченные полномочия председателей судов — они не только никак не ограничиваются, но, напротив, даже расширяются новым Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». В конце концов, само по себе назначение во многом зависит от позиции несудебной (и имеющей серьезный политический вес) инстанции — Администрации Президента РФ. И все это при том, что отказ в назначении на должность судьи никак не мотивируется и не может быть обжалован.
Развитие карьеры судьи происходит через процедуру, отчасти схожую с процедурой отбора и назначения судей. И основную роль в ней также играют квалификационные коллегии, председатели судов и Администрация Президента РФ. Система, позволяющая оценить объективные факторы, характеризующие качество работы судьи, при этом не разработана, а используемые в этих целях статистические показатели не только не позволяют обеспечить выявление этого качества, но и приводят к искажению представления судьи о подлинных целях правосудия. Так, отрицательная оценка качества работы судьи во многом определяется двумя формальными критериями: количеством успешных обжалований вынесенных им решений и несоблюдением установленных процессуальных сроков. С точки зрения экспертов эти данные не могут ни подтвердить, ни опровергнуть качество работы судьи, и «такого рода статистика может быть контрпродуктивна», если в качестве одной из целей оценки выступают «развитие у судей первой инстанции необходимого уровня уверенности в себе и поддержка их в желании разрешать дела независимо (несмотря на опасения, что их решение может быть отменено вышестоящей судебной инстанцией)»[488]. Институциональная транспарентность должна выражаться, в частности, и в доступности информации о том, на основе каких данных работа судьи получает ту или иную оценку и какие обстоятельства влияют на его карьерный рост и аттестацию.
Процедура досрочного прекращения полномочий судей также вызывает много вопросов с точки зрения не только его обоснованности, но и наличия информации об этом. Одной из основных проблем, которые называют эксперты, является выборочность привлечения к дисциплинарной ответственности. Как указано в докладе, подготовленном Международной комиссией юристов, «квалификационные коллегии не производят впечатления сильного органа и не могут защитить судей от произвольных решений. Принимаемые ими решения часто продиктованы председателями судов, а сам порядок отстранения от должности иногда является простой формальностью с целью смещения судей, вызвавших недовольство вышестоящих лиц»[489]. Так, дисциплинарные взыскания нередко налагаются на судей за критические замечания в адрес руководства суда и органов судейского сообщества, а также за действия, идущие вразрез с полученными указаниями, например за отказ в избрании меры пресечения в виде ареста или в продлении срока содержания под стражей. Два излагавшихся выше постановления Конституционного Суда РФ и Европейского суда иллюстрируют как раз этот аспект.
Дисциплинарное судебное присутствие в РФ
С 12 марта 2010 года начал действовать новый специализированный федеральный суд, рассматривающий дела по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей, — Дисциплинарное судебное присутствие (ДПС). Он состоит из шести судей (трое от Верховного Суда и трое от Высшего Арбитражного Суда). Пока нельзя однозначно сказать, насколько данный судебный орган будет эффективным, но сама его организационная структура вызывает определенные нарекания экспертов. В частности, он состоит из судей, работающих на постоянной основе в составе других судов и по этой причине находящихся в таких же, как и другие судьи, взаимоотношениях с председателями судов. Это не гарантирует временно работающим в ДПС его членам независимость от давления при решении персональных судейских дел, тем более при рассмотрении обращений в ДПС со стороны председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов, и, соответственно, уменьшает вероятность вынесения независимых решений. Кроме того, у судей будет меньше возможностей обжаловать решения о наложении дисциплинарного взыскания, так как решение Дисциплинарного судебного присутствия является окончательным и обжалованию не подлежит. Это в значительной мере снижает положительный потенциал нового образования[490].
Следует отметить, что все названные проблемы эксперты напрямую связывают с полномочиями председателей судов, которые имеют «три рычага воздействия на судей: дисциплинарные взыскания, продвижение по службе и карьерный рост, а также распределение льгот и поощрений»[491]. (Здесь следует отметить, что информация об этих рычагах, как правило, недостаточно отражена в открытых материалах.) В то же время сами судьи беззащитны перед председателями судов и органами судейского сообщества, чьи полномочия, как уже отмечалось, по новому законодательству не только не были ограничены, но и, напротив, расширились.
К сожалению, в силу изложенных обстоятельств российская судебная система не отвечает требованиям институциональной транспарентности: процедуры отбора и назначения судей, их карьерного роста, а также лишения их статуса непрозрачны не только для общества, но и во многих случаях даже для самой судейской корпорации.
Рекомендации Киевской (2010 год) конференции БДИПЧ ОБСЕ
В заключение хотелось обратить внимание еще на один документ — Рекомендации Киевской конференции БДИПЧ ОБСЕ по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии[492]. Эти страны имеют общие проблемы, поскольку в той или иной мере отталкиваются в своем развитии от унаследованной из советского периода правовой системы и после распада Советского Союза вынуждены преодолевать нередко одинаковые трудности в процессах учреждения и становления независимых институтов судебной власти. Сформулированные в Рекомендациях подходы основаны на международных стандартах ответственности и независимости судей, включая вопросы их отбора и назначения судейской карьеры, порядка прекращения их полномочий, организации и самоуправления судейского сообщества, роли председателей судов, распределения дел, финансирования судебной системы и т.д. Реализация этих подходов могла бы обеспечить такие принципы в деятельности каждого судьи и судебной системы в целом, согласно которым любые действия судьи должны поддерживать веру в честность и авторитет судебной власти (Integrity), соответствующие действительно независимому ее статусу и адекватные необходимому кредиту доверия к судебной власти со стороны граждан.
Поскольку именно институциональные вопросы составляют ядро материалов, разработанных на Киевской конференции БДИПЧ ОБСЕ, здесь уместно привести обращение организаторов и участников конференции к правительствам стран-участниц. В нем, в частности, обращается внимание российских институтов государственной власти на те международные стандарты, ориентируясь на которые можно решить проблемы институционального оформления и институциональной транспарентности в судебной системе, поставленные в государственных программах ее развития в России, принятых до 2012 года.
В числе таких международных стандартов названы следующие требования.
А. Оценка (профессиональной деятельности) судей должна в первую очередь касаться качества их деятельности и фокусироваться на их профессиональных навыках, включая компетентность в вопросах права (вынесение мотивированных решений), а также социальных навыках при ведении процессов. Критерии должны быть установлены в законах или подзаконных актах вместе со способами осуществления такой оценки. Оценка должна осуществляться преимущественно другими судьями, должна быть прозрачной и включать возможность пересмотра путем апелляции.
Б. Судьи ни при каких обстоятельствах не должны подвергаться критической оценке за содержание их решений (непосредственным образом либо через число отменных решений). Результат рассмотрения судьей конкретных дел никогда не должен быть основанием для применения к нему санкций[493]. Статистические данные, касающиеся эффективности судебной деятельности, должны использоваться преимущественно для управленческих целей и не должны играть существенной роли в оценке профессиональной деятельности судей. Такая оценка не может использоваться для повышения оплаты труда. Использование аттестаций в целях подтверждения дальнейшего пребывания судьи в должности для судей, назначенных пожизненно, недопустимо.
В. Дисциплинарное производство в отношении судей должно возбуждаться только в случаях подозрения профессиональных проступков, которые являются вопиющими и непростительными.
Г. Дисциплинарная ответственность судей не должна распространяться на содержание выносимых ими решений или приговоров, включая расхождения в толковании норм права между нижестоящими и вышестоящими инстанциями; а также на случаи судебных ошибок или критики в отношении каких-либо судов. Должны существовать специальные органы (суды, комиссии, советы) для разрешения дел о дисциплинарной ответственности судей, состоящие как минимум на две трети из действующих судей или судей в отставке и не выполняющие какие-либо иные функции, относящиеся к судьям или к судейскому сообществу, такие как управление судебной системой, вопросы финансирования судебной системы или отбор кандидатов в судьи. Должны также обеспечиваться при этом вовлечение гражданского общества в такие органы, их квазисудебный характер и процедура, включая процессуальные гарантии, право на защиту, право на адвоката и обжалование.
Д. Для обеспечения контроля и доказательств поведения судей в зале судебного заседания, равно как и для обеспечения достоверной фиксации хода судебного разбирательства, судебные заседания должны записываться, предпочтительно с помощью цифровых средств фиксации.
Е. Обвинительный уклон, существующий в большинстве стран СНГ, требует принятия мер для его исправления. Для уменьшения давления на судей, имеющего своей целью избежать оправдательных приговоров, должны произойти изменения в системе оценки качества работы следователей и прокуроров, в которой в настоящее время оправдательные приговоры рассматриваются как профессиональные неудачи или как «черные метки». Судьям должно быть предоставлено реальное усмотрение в решении и пересмотре ходатайств о предварительном заключении под стражу. Возможность пересмотра оправдательных приговоров должна быть ограничена лишь самыми исключительными обстоятельствами.
Ж. Для повышения профессиональной и публичной ответственности судей решения должны публиковаться в базах данных и на интернет-сайтах судов таким образом, чтобы сделать их действительно доступными. Решения должны быть классифицированы в поисковой базе в соответствии с предметом дела, затронутыми в них правовыми вопросами и именами вынесших их судей. Решения дисциплинарных органов также подлежат опубликованию.
З. Принятие высшими судебными органами руководящих разъяснений, указаний, толкований не должно поощряться, но в той мере, в какой они существуют, следование им нижестоящими судами должно быть добровольным, а не обязательным. В ином случае они являются нарушением индивидуальной независимости судей.
И. Для повышения общественного доверия к судам власти должны поощрять доступ прессы в суды, включая ее присутствие в судебных разбирательствах, по возможности привлекать также специальных сотрудников для взаимодействия судов со средствами массовой информации и общественностью и предоставлять помещение в суде для работы последних.
К. Транспарентность должна быть правилом не только для судебных процессов, но и для дисциплинарных разбирательств в отношении судей. Последние должны быть открытыми, если только судья, привлекаемый к ответственности, не ходатайствует о рассмотрении его дела в закрытом режиме.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.