ГЛАВА IV. ИСТОЧНИКИ ТРУДОВОГО ПРАВА
ГЛАВА IV. ИСТОЧНИКИ ТРУДОВОГО ПРАВА
§ 1. Понятие и виды источников трудового права
1. Теоретические представления об источниках права в формальном (юридическом) смысле базируются на идее формы права. Под источником права обычно понимают внешнюю форму права[48], форму установления и выражения правовых норм[49], объективированный в документальном виде акт правотворчества[50]. Приведенные определения исходят из того, что право может существовать исключительно в виде правовых норм, хотя в настоящее время все большее число представителей теории права отходят от этой доктрины[51]. Применительно к конкретной отрасли уместнее говорить не об источниках права (форме права), а об источниках правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения, или об источниках позитивного права.
2. Обычно выделяют четыре группы таких источников: нормативный правовой акт, нормативный договор, судебный прецедент, обычай. Некоторые ученые добавляют к числу источников принципы права[52], юридическую доктрину, религиозный памятник, естественное право[53].
В теории трудового права долгое время к источникам относили лишь нормативные правовые акты (при этом нормативным актом считался и коллективный договор). В последние годы активно формируется широкий подход к определению источников трудового права. Нет сомнений относительно существования в системе источников трудового права нормативных договоров, причем отдельные ученые относят к их числу и трудовой договор[54]. Авторы некоторых учебников и учебных пособий, изданных после принятия Трудового кодекса, к источникам трудового права относят судебный прецедент[55]. С определенной долей осторожности признается и роль обычая (обыкновения правоприменительной практики)[56].
В связи с этим первый вопрос, на который необходимо ответить: что можно (и нужно) отнести к источникам трудового права?
? Начнем с нормативных правовых актов, включение которых в систему источников трудового права является очевидным и сомнений не вызывает.
Понятие нормативного правового акта охватывает все акты, принятые органами государственной власти или санкционированные государством и содержащие нормы трудового права. В иерархии источников трудового права нормативный правовой акт занимает ключевые позиции, это самый важный регулятор общественных отношений в сфере труда, во-первых, в силу качественного разнообразия и количественного превосходства над другими источниками, во-вторых, по причине того, что нормативные акты регулируют (в той или иной мере) все общественные отношения, входящие в состав предмета трудового права.
Нормативные правовые акты весьма разнообразны, их можно классифицировать по различным основаниям. Наиболее общее деление — это деление на акты, принимаемые органами государственной власти, и акты, принимаемые иными субъектами с санкции государства.
? Акты, принимаемые государством, в свою очередь, делятся на законы и подзаконные акты.
Среди законов надо выделить Основной закон Российской Федерации — Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, базовый акт отрасли — Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, содержащие нормы трудового права и законы субъектов РФ (включая конституции и уставы)[57].
В строгом смысле слова только к законам применим термин «трудовое законодательство». Подзаконные нормативные акты различаются по своей юридической силе и месту в системе источников. Высшей юридической силой обладают указы Президента РФ[58], за ними следуют постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, подзаконные акты субъектов РФ (указы, постановления, положения и т.п.)[59], акты органов местного самоуправления[60].
Нормативные правовые акты, принимаемые работодателем в установленном законом порядке, именуются локальными нормативными актами. Трудовой кодекс впервые прямо закрепляет право работодателя принимать такие акты и определяет их место в системе источников трудового права[61].
? Следующий вид источников трудового права — нормативный договор.
К нормативным договорам относятся международные (многосторонние и двусторонние) договоры, заключенные Российской Федерацией[62], и акты социального партнерства (нормативные соглашения или коллективно-договорные акты) — коллективные договоры и соглашения[63].
Нормативные договоры (нормативные соглашения) характеризуются тем, что они заключаются в договорном порядке, т.е. путем проведения переговоров, их условия определяются соглашением сторон, их юридическая сила также обусловлена взаимным волеизъявлением сторон, однако в отличие от обычных договоров их содержание составляют не обязательства (или не только обязательства) сторон, а правовые нормы.
Нормативные договоры, как международные, так и заключенные социальными партнерами, приобретают все большее значение. Высказываются даже предположения о том, что соглашения и коллективные договоры призваны нести основную нагрузку по регулированию трудовых отношений[64].
В последнее десятилетие отдельные представители науки трудового права стали относить к источникам права и трудовой договор[65].
Эта позиция основана на широком представлении о праве, включении в понятие права не только позитивного права в виде системы правовых норм, но и субъективного права.
Безусловно, трудовой договор можно признать источником субъективного права, т.е. актом, устанавливающим субъективные права и обязанности работника и работодателя. Однако норм права он не содержит. Если исходить из широкой трактовки права, то правильнее говорить не об источниках, а о формах существования права, и рассматривать все формы, включая, например, правоотношение и правосознание. Этого в указанных работах не делается, чем, на наш взгляд, совершается методологическая ошибка: источник права «в широком смысле» указывается в одном ряду с источниками позитивного права.
? Что касается обычая и судебного прецедента , то надо подчеркнуть, что указанные источники включаются в ту или иную национальную систему права в зависимости от признания (санкционирования) их государством. Поскольку ни конституционное, ни трудовое законодательство РФ не указывает на возможность отнесения обычая и судебного прецедента к источникам права, последние в российской правовой системе таковыми не являются. Кроме того, роль судебного прецедента в его классическом понимании даже в странах обычного права серьезно меняется. На первое место выходит так называемый прецедент толкования, т.е. интерпретация статутного права. Как совершенно справедливо отмечают исследователи, в России речь идет не о развитии судебного прецедента как источника права (что было бы шагом назад и отступлением от идеи верховенства закона), а об усилении позиции судов в толковании закона[66]. Именно в этом направлении развивается судебная практика, которая играет существенную роль в правильном понимании и применении закона. Особое значение имеют постановления Конституционного Суда РФ, которые, по существу, отменяют или изменяют нормы права, а иногда и нормативные акты и руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ[67].
§ 2. Система источников трудового права
1. Источники трудового права образуют систему , единство которой обусловлено наличием единого предмета и метода отрасли, принципов регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Система источников трудового права по сравнению с другими отраслями права обладает серьезной спецификой.
Прежде всего, надо подчеркнуть, что трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), и соответственно массив нормативных правовых актов делится на акты федерального и регионального уровня.
Особенность системы источников трудового права заключается в наличии наряду с нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти, актов органов местного самоуправления, нормативных соглашений, заключаемых сторонами трудовых отношений, и локальных нормативных актов, которые утверждаются работодателем единолично или с учетом мнения представительного органа работников.
Существенным отличием системы источников трудового права от системы источников других отраслей права является действие принципа неухудшения положения работника : каждый акт меньшей юридической силы не может ухудшать положение работника по сравнению с вышестоящим актом. Этот принцип — основа построения всей системы источников трудового права, отражение социальной (защитной) функции трудового права. Он легально закреплен по отношению к некоторым видам источников трудового права. Так, нормативные соглашения не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (ст. 9 ТК); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, не могут противоречить федеральному законодательству (ст. 6 ТК); локальные нормативные акты не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями (ст. 8 ТК).
Существование сложной системы источников трудового права актуализирует проблему организации системных связей между различными видами источников и разрешения коллизий между нормами различного уровня. В первую очередь — это соотношение нормативных и коллективно-договорных актов.
В юридической литературе последнего десятилетия, в том числе в учебных изданиях, наметилась тенденция выделять коллективнодоговорные акты (коллективные договоры и соглашения) как основной источник трудового права и подчеркивать их ведущую роль в регулировании трудовых отношений[68].
Такая позиция представляется несколько преувеличенной. Как справедливо отмечается некоторыми исследователями, нормативные акты преобладают в большинстве правовых систем мира, а также в основных отраслях права, включая трудовое[69].
Вероятно, в ближайшей перспективе необходимо исходить, во-первых, из того, что трудовые отношения в России регулируются как нормативными правовыми, так и коллективно-договорными актами. Во-вторых, сложившееся между ними соотношение носит неслучайный характер, поэтому нельзя отвергать его без достаточных оснований. В-третьих, перед обоими видами актов стоит единая цель — упорядочение трудовых отношений и обеспечение социальной защиты трудящихся.
2. Эти обстоятельства обусловливают необходимость гармонизации государственного и коллективно-договорного правового регулирования и соответственно нормативно-правовых и коллективно-договорных актов.
? Это можно обозначить как первую важнейшую проблему совершенствования системы источников трудового права. В качестве основ гармонизации необходимо выделить:
?сохранение на обозримый период значения государственных актов в качестве основных регуляторов;
?законодательное установление пределов коллективно-договорного регулирования;
?определение правил разрешения коллизий между нормативно-правовыми и коллективно-договорными актами;
?недопустимость императивного вмешательства государства в процесс осуществления коллективно-договорного регулирования.
Сохранение высокого значения государственного регулирования необходимо в силу ряда причин, главными из которых являются социально-экономическая нестабильность, которая в соответствии со сложившейся закономерностью влечет за собой более активное вмешательство государства в трудовые отношения, и отсутствие сформировавшейся стабильной системы коллективно-договорных актов.
В настоящее время действует сложная иерархия соглашений и коллективных договоров, которая не охватывает определенной части организаций, основанных на частной собственности, и практически всех субъектов малого предпринимательства.
Очень редко на практике встречаются коллективно-договорные акты, будь то соглашения или коллективные договоры, содержащие целостное регулирование трудовых отношений, — то, что исследователи называют «трудовым кодексом предприятия». Как правило, коллективно-договорный акт содержит отдельные правовые нормы по различным институтам трудового права. Например, правило о предоставлении дополнительного отпуска, нормы о порядке и условиях выплаты материальной помощи, о повышении оплаты за работу в ночное время.
Государственное, и прежде всего законодательное, регулирование в сложившейся ситуации должно установить минимум социальных гарантий для работника по каждому институту трудового права. Этот минимум должен выполнять две функции:
1) обеспечить достаточное регулирование и приемлемый уровень защиты работника в случае отсутствия коллективно-договорных актов;
2) служить базовым уровнем, своего рода отправной точкой при ведении коллективных переговоров.
Законодательство должно определять также правила и пределы коллективно-договорного регулирования, т.е. устанавливать порядок ведения коллективных переговоров и предмет регулирования, осуществляемого социальными партнерами. Предмет коллективно-договорного регулирования не во всем совпадает с предметом трудового права, определенным ст. 1 ТК.
Во-первых , не все отношения, включенные в предмет трудового права, могут подвергаться коллективно-договорному регулированию. Коллективно-договорный акт заключается работниками и работодателями, которые не наделены государственно-властными полномочиями, и по своей юридической природе является нормативным соглашением. Стороны могут упорядочить лишь те отношения, которые не затрагивают интересов третьих лиц и не предполагают участия других субъектов права. По этому критерию из предмета коллективно-договорного регулирования должны быть исключены отношения по рассмотрению трудовых споров, как индивидуальных, так и коллективных, и отношения по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.
Во-вторых , коллективный договор или соглашение могут предусматривать дополнительные по сравнению с социальным законодательством меры по социальной защите работников: дополнительное страхование от безработицы; дополнительные системы социального и медицинского страхования, дополнительное пенсионное обеспечение (страхование) и т.п. Иными словами, предмет коллективно-договорного регулирования включает некоторые общественные отношения, являющиеся составной частью предмета других отраслей.
В целях сохранения стабильного уровня гарантий трудовых прав работников можно предложить не включать в сферу договорного регулирования вопросы материальной и дисциплинарной ответственности работников.
Процедурные элементы трудового правоотношения, такие, как исчисление сроков, порядок приема и увольнения, процедура наложения дисциплинарного взыскания и привлечения к материальной ответственности, также должны остаться в ведении государства. Кстати, это нашло отражение в ст. 6 ТК.
Определение сферы коллективно-договорного регулирования должно осуществляться с учетом требований международного трудового права. Конвенция МОТ № 98 «О применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров» (1949) предусматривает принцип добровольности коллективных переговоров (ст. 4). Предполагается, что стороны свободно выбирают вопросы для обсуждения. Комитет экспертов МОТ отмечает, что все большее число стран ограничивает эту свободу, и такое ограничение часто несовместимо с Конвенцией[70]. В связи с этим, безусловно, встает вопрос об оценке предлагаемого закрепления сферы договорного регулирования с позиций Конвенции № 98. Подойти к его решению следует не с формальных позиций обеспечения полной свободы во что бы то ни стало, а на основе сущности положений Конвенции № 98. Главным критерием должны выступать интересы работников, т.е. любое ограничение предмета переговоров допускается прежде всего в интересах работников. Второй фактор, который должен учитываться, — интересы третьих лиц, в том числе государства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 17) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом реализуется идея социальной справедливости и достигается определенный баланс интересов в обществе. И наконец, вопрос об определении сферы коллективно-договорного регулирования до окончательного решения должен стать предметом трехсторонних консультаций, как рекомендуют эксперты МОТ. Возможно, было бы целесообразно отразить принятое решение в Генеральном соглашении.
Ограничение сферы коллективно-договорного регулирования должно дополняться, как и сейчас, ограничением выбора регуляторов, т.е. закреплением принципа неухудшения положения работников по сравнению с действующим законодательством.
Таким образом, общая модель соотношения нормативно-правовых и коллективно-договорных актов строится, во-первых, на законодательном определении предмета коллективно-договорного регулирования, во-вторых, на признании положений статутного права гарантированным всем без исключения минимальным стандартом трудовых прав, т.е. недопущении ухудшения положения работников по сравнению с нормативно-правовыми актами.
Исходя из этой общей модели, законодательство должно устанавливать и правила разрешения коллизий между государственными и договорными актами. Недействительными следует считать положения коллективно-договорных актов, принятые за пределами установленной сферы регулирования, и нормы хотя и принятые в этих пределах, но снизившие уровень гарантий трудовых прав работников по сравнению со статутным правом.
? Вторая проблема, связанная с совершенствованием системы источников трудового права, внутрисистемных связей, касается взаимодействия федеральных и региональных нормативных правовых актов в сфере труда.
Статья 6 ТК, специально посвященная разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, вслед за Конституцией РФ (ст. 37) применяет два критерия разграничения полномочий:
а) предмет регулирования;
б) содержание (объем) регулирования.
В соответствии со ст. 6 к ведению федеральных органов государственной власти отнесено, в частности, установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; основ социального партнерства; порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; порядка и условий материальной ответственности сторон трудового договора; видов дисциплинарных взысканий и порядка их применения и др., т.е. практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда.
На федеральном уровне устанавливается также обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.
К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены также: определение основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений и установление особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.
Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов. Заметим, что таких вопросов немного и они не носят принципиального характера. В качестве примера можно привести создание и регламентацию деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 ТК).
Второе направление правотворческой деятельности субъектов Федерации в соответствии со ст. 6 ТК — это принятие законов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами РФ (опережающее регулирование), т.е. принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным.
Разграничение полномочий между федеральным и региональным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже существующее соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором, а для регионального законодателя обеспечивается возможность учета местных особенностей в организации и использовании зависимого (несамостоятельного) труда.
Избранный в Трудовом кодексе подход учитывает ряд объективных факторов, обусловливающих определенную централизацию правового регулирования трудовых отношений, и в целом соответствует теоретическим представлениям, нашедшим отражение в современной юридической литературе. Однако некоторые конкретные вопросы соотношения федерального и регионального законодательства остались нерешенными.
Главной причиной такого положения, на наш взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моделей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, возникновению дополнительных проблем. В частности, не указано, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т.п.), что допускает возможность противоречивого развития системы источников трудового права. Чтобы избежать этого, необходимо более четко обозначить системные связи между федеральным и региональным законодательством.
Правотворческая компетенция субъектов Федерации по вопросам регулирования трудовых отношений видится следующим образом:
1) установление правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (трехсторонние комиссии, региональные соглашения и т.п.);
2) повышение уровня трудовых прав в узком смысле слова, т.е. прав, касающихся условий труда (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ) за счет средств соответствующих бюджетов;
3) опережающее регулирование по вопросам установления условий труда (установление всех процедур в трудовом праве, включая порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, относится к полномочиям федеральных органов власти).
По важнейшим вопросам, имеющим принципиальное значение и связанным с правовым регулированием не только трудовых, но и иных общественных отношений (судоустройство, гражданский процесс, административно-правовые отношения и т.п.), субъекты Федерации также не должны принимать своих законов даже в случае отставания федерального законодателя от потребностей правового регулирования.
? Следующая проблема развития системы источников трудового права связана с соотношением коллективного договора и локального нормативного акта. Большинство вопросов, которые имеют значение на уровне организации, могут быть решены либо в коллективном договоре, либо в локальном нормативном акте. Коллективный договор обладает приоритетом перед локальным актом (ст. 8 ТК).
Эта совершенно правильная позиция, к сожалению, не нашла последовательного отражения в особенной части Трудового кодекса, который относит решение конкретных вопросов то к компетенции исключительно социальных партнеров (место и сроки выплаты заработной платы — ст. 136 ТК), то к компетенции работодателя (разделение рабочего дня на части — ст. 105 ТК). Зачастую локальные нормативные акты рекомендуется принимать в качестве приложений к коллективному договору (правила внутреннего трудового распорядка, графики сменности и др.), что противоречит положениям общей части Трудового кодекса, совершенно правильно рассматривающей коллективный договор и локальный нормативный акт как самостоятельные виды источников трудового права.
Соотношение коллективного договора и локального нормативного акта должно, очевидно, строиться на следующих положениях:
1) коллективный договор и локальный нормативный акт являются самостоятельными видами источников трудового права;
2) коллективный договор обладает высшей юридической силой по сравнению с локальным нормативным актом;
3) сферы коллективно-договорного и локального регулирования в основном совпадают, однако есть некоторые различия в правотворческой компетенции социальных партнеров и работодателя. Эти различия основаны на существовании двух аспектов общественных отношений, включенных в предмет трудового права: тех, которые в большей степени характеризуют условия труда, и тех, что в основном направлены на организацию трудовой деятельности.
Первые, как правило, должны регулироваться коллективным договором (это условия оплаты труда, льготы и преимущества для работников организации, дополнительные отпуска и т.п.), вторые — локальным нормативным актом (это акты, устанавливающие нормы труда, внутренний трудовой распорядок, должностные обязанности работников, режим рабочего времени).
Координация в системе источников трудового права связана и с установлением разумного соотношения между национальными и международными актами[71].
§ 3. Общая характеристика нормативных правовых актов
Нормативные правовые акты относятся к самым распространенным и значимым источникам трудового права. Как уже отмечалось, они различаются по своей юридической силе и соответственно — по месту в системе источников.
1. Конституция РФ является специфическим источником трудового права. Она провозглашает базовые права человека в сфере труда, которые составляют основу соответствующих институтов трудового права. К их числу относятся:
право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30);
право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
выбирать род деятельности и профессию;
право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены;
право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;
право на защиту от безработицы;
право на отдых (ст. 37).
Кроме перечисленных прав, ст. 37 Конституции РФ признает право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.
Положения ст. 37 выступают в качестве исходных начал правового регулирования трудовых отношений. Законодательство о труде направлено на развитие этих начал и создание системы гарантий трудовых прав работника.
Среди положений ст. 37 необходимо выделить провозглашение свободы труда и запрещение принудительного труда.
Свобода труда выступает в качестве межотраслевого принципа правового регулирования общественных отношений, связанных с применением труда[72].
2. Помимо закрепления основных трудовых прав и принципов трудового права нормы Конституции РФ имеют значение для построения системы источников трудового права. Так, ст. 15 Конституции РФ включает в правовую систему страны общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Для трудового права это положение очень важно, поскольку значительная часть прав человека — это трудовые права, такие как право на труд, право на отдых, на объединение и т.д. Эти права и механизм их реализации нашли отражение как в международных пактах, декларациях, так и в многосторонних международных договорах — конвенциях Международной организации труда. Признание их непосредственно действующими на территории РФ — свидетельство интеграции России в международное сообщество и доказательство ее приверженности общегуманистическим идеалам.
3. Конституция РФ (ст. 72) относит трудовое законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Это обстоятельство оказывает существенное влияние на построение системы источников трудового права. Последняя состоит из блока федеральных нормативных актов и нормативных правовых актов субъектов РФ.
? Трудовой кодекс РФ , введенный в действие с 01.02.2002 и измененный Федеральным законом от 30.06.2006 № 90-ФЗ, является базовым актом отрасли и в соответствии с ч. 2 ст. 5 ТК имеет приоритетное значение по сравнению с другими федеральными законами.
Трудовой кодекс определяет содержание всех институтов трудового права. Он содержит понятийный аппарат отрасли, закрепляет основные принципы правового регулирования трудовых отношений, определяет правовое положение работника и работодателя. Кодекс выполняет ключевую роль в механизме правового регулирования трудовых отношений, устанавливая права работников, их гарантии и способы их защиты.
Любая попытка оценить Трудовой кодекс неизбежно приводит к двум выводам: во-первых, эта оценка не может быть безусловно однозначной; во-вторых, она не может основываться на одной группе критериев. Попробуем сделать это с позиций оценки социально-политического значения Кодекса, его влияния на экономику и его юридического значения.
Социально-политическое значение Трудового кодекса определяется тем, что это Кодекс компромисса, политического согласия. Достижением с политической точки зрения надо считать и акцент, который сделан Кодексом на создание правовых условий для достижения оптимального согласования интересов работников, работодателей и государства. Это позволяет сохранить трудовое право как самостоятельную отрасль права социальной защиты, его защитную функцию в обществе, вместе с тем сделать эту защиту адекватной конкретным социально-экономическим условиям (не чрезмерной, с одной стороны, и не недостаточной — с другой), т.е. придать определенную гибкость управлению трудом.
Сохранена основа трудового законодательства и основные трудовые права и гарантии работников, усилены некоторые элементы защиты трудовых прав с учетом современных экономических условий. Соблюден баланс между интересами работника и работодателя. В целом сохранены начала производственной демократии (участие в правотворческой и правоприменительной деятельности работодателя представительных органов работников).
С точки зрения влияния на экономику, разумеется, косвенного, можно говорить о снижении нагрузки на работодателя. В соответствии с положениями Трудового кодекса он более свободен в принятии решений (уже не требуется согласования с выборным профсоюзным органом). В ряде случаев снижены гарантии, которые предоставлялись за счет работодателя (например, гарантии работникам, получающим без отрыва от работы второе образование соответствующего уровня, предоставляются при наличии соглашения с работодателем). Расширены возможности заключения срочных трудовых договоров, круг оснований увольнения по инициативе работодателя. Работодатель не должен сохранять зарплату за работником, отвлекаемым на выполнение государственных или общественных обязанностей.
Останавливаясь на юридическом значении Трудового кодекса, надо отметить, что им предложено значительное число удачных правовых решений. В частности:
улучшена структура базового акта отрасли. Она (по сравнению с КЗоТ) стала более логичной, стройной, в большей мере соответствующей теоретическим представлениям о системе трудового права и международному опыту;
усилена дифференциация трудового законодательства (выделена специальная часть, предусматривающая особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников — вахтовиков, совместителей, руководителей, педагогов и т.п.);
при подготовке Кодекса проведена кодификация: в его состав включены положения некоторых федеральных законов, подзаконных нормативных актов, что позволило унифицировать правовое регулирование трудовых отношений и облегчить правоприменение;
решены некоторые проблемы, возникавшие на практике. В частности, ликвидированы пробелы в отношении регулирования труда руководителей, совместителей, надомников, работников, занятых у физических лиц и на малых предприятиях. Решен вопрос о суммировании основного и дополнительного отпусков и т.п.;
более детально регулируются многие аспекты трудовых отношений (рабочее время, время отдыха, материальная ответственность, некоторые вопросы заработной платы, трудовой договор, охрана труда, гарантии и компенсации);
в каждом разделе есть глава «общие положения», которая определяет понятия, принципы, государственные гарантии регулирования конкретных общественных отношений. Это создает полноту регулирования и позволяет в случае пробела использовать общие принципы или положения того или иного раздела, облегчает толкование нормативного материала;
учтены новые общественные явления (социальное партнерство, самозащита трудовых прав работников) и необходимость повысить ответственность работника за недобросовестное выполнение трудовых обязанностей (ответственность за невыполнение условия об отработке определенного срока после получения образования за счет работодателя, за разглашение охраняемой законом тайны).
Вместе с тем сохранены традиции правового регулирования трудовых отношений. Устоявшиеся представления и проверенные нормы остались неизменными.
К сожалению, Трудовой кодекс был не лишен недостатков. На их устранение был направлен Федеральный закон от 30.06.2006 № 90-ФЗ.
? Наряду с Трудовым кодексом в сфере трудового права действуют другие федеральные законы. В их числе надо назвать:
Закон о занятости населения, который установил механизм реализации конституционного права на защиту от безработицы;
Федеральный закон от 01.05.99 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений», предусматривающий порядок формирования специального трехстороннего органа, задачами которого являются ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения, проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики и т.д.
Нормы трудового права содержатся и в других федеральных законах. Так, Закон о профсоюзах предусматривает права профсоюзов по представлению и защите интересов работников на коллективных переговорах, при разрешении коллективного трудового спора, при осуществлении локального регулирования и правоприменения. Ряд федеральных законов предусматривает особенности правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников. Например, Закон РФ от 19.02.93 № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» устанавливает более льготные условия труда для работников, вынужденных трудиться в суровых климатических условиях. Закон о социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием предусматривает особые условия труда для работников, непосредственно занятых на работах, связанных с детоксикацией, техническим обслуживанием, уничтожением химического оружия. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет условия привлечения к работе на территории РФ иностранных граждан. Примеры можно продолжить.
Все названные законы действуют в части, не противоречащей Трудовому кодексу.
? Для трудового права имеют значение некоторые федеральные конституционные законы. Например, Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» среди мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, предусматривает запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций (ст. 11). Запрещение забастовок может быть предусмотрено Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, может быть осуществлено привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями. Запрещаются забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций.
? Указы Президента РФ, содержащие нормы трудового права, являются подзаконными нормативными актами и не должны вступать в противоречие с Трудовым кодексом и иными федеральными законами.
Указами Президента регулируются некоторые вопросы оплаты труда работников бюджетной сферы, условия прохождения государственной службы (в частности, порядок подготовки и проведения аттестации государственных гражданских служащих, порядок исчисления стажа, определения размера денежного содержания и др.). Указами утверждены некоторые уставы о дисциплине.
? Постановления Правительства РФ, как правило, направлены на конкретизацию соответствующего закона или на регулирование отдельных элементов трудового правоотношения, а также осуществление дифференциации в трудовом праве. Приведем некоторые примеры. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2000 № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» определен порядок заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий. Постановлениями Правительства РФ утверждено большинство уставов и положений о дисциплине (см., например, Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии от 10.07.98 № 744). Большое количество постановлений Правительства РФ принимается по охране труда. Ими утверждаются положения о различных федеральных надзорах, перечни опасных и вредных работ, правила проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Постановлением Правительства РФ утверждено и Положение о расследовании и учете профессиональных заболеваний.
? Последнее место в иерархии федеральных актов занимают ведомственные акты. Они принимаются в соответствии с положениями о конкретных министерствах, регистрируются в Министерстве юстиции РФ и публикуются для общего сведения. Среди них особое место занимают акты Министерства труда и социального развития РФ[73], которые устанавливали некоторые условия труда (например, режим рабочего времени и времени отдыха для работников отдельных отраслей экономики), определяли типовые нормы труда, утверждали единый тарифно-квалификационный справочник, квалификационные справочники должностей руководителей и специалистов отдельных отраслей народного хозяйства. Кроме этого, Минтруд России принимал акты нормативного толкования — разъяснения, обязательные для правоприменителей.
В сфере труда действуют также нормативные акты Министерства образования и науки РФ, Министерства финансов РФ и других министерств.
4. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Наряду с нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти, в трудовом праве действуют акты, принимаемые в установленном законом порядке органами местного самоуправления и работодателем.
Акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права, принимаются в пределах предмета ведения местного самоуправления. Это комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и содействие занятости. По этим вопросам, которые могут включать управление рынком труда, стимулирование труда в той или иной сфере и т.п., представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, иные органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут принимать нормативные правовые акты, которые вступают в силу с момента опубликования (обнародования) (ст. 19 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Глава муниципального образования, главы администраций издают постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений — приказы.
Акты органов местного самоуправления в сфере труда принимаются обычно по вопросам установления условий труда для работников муниципальных предприятий (например, постановление администрации г. Улан-Удэ от 01.03.2002 № 77 «О совершенствовании оплаты труда работников жилищно-коммунального хозяйства г. Улан-Удэ»), заключения трудового договора с руководителем муниципального предприятия (например, постановление администрации г. Владимира от 20.04.99 № 90 «Об утверждении типового устава муниципального предприятия и типового контракта с руководителем муниципального предприятия»), содействия занятости (например, постановление администрации г. Владимира от 22.02.99 № 37 «О координационном комитете содействия занятости населения г. Владимира»). Встречаются нормативные правовые акты, устанавливающие квоты для приема на работу инвалидов и несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Большое внимание уделяется определению порядка регистрации трудовых договоров с работодателями — физическими лицами (см., например, постановление главы г. Дубны Московской области от 17.01.2002 № П-30 «О регистрации трудовых договоров, заключаемых с наемными работниками»)[74].
5. Локальные нормативные акты. Специфическим источником трудового права выступает локальный нормативный акт, принимаемый работодателем в пределах своей компетенции. Такой акт распространяется на всех работников данной организации или на отдельные категории работников, специально указанные в самом акте. Как правило, локальный нормативный акт принимается с учетом мнения представительного органа работников. Такой порядок устанавливается для принятия локальных нормативных актов, прямо названных в Кодексе, других федеральных законах, иных нормативных правовых актах или в соглашениях, коллективном договоре.
Например, ст. 190 ТК предусматривает, что правила внутреннего трудового распорядка утверждаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников.
В тех случаях, когда законодательство или иные нормативные правовые акты не требуют учета мнения представителей работников, локальный акт может быть принят единолично работодателем.
К подобным актам традиционно относят должностные инструкции, положение о персонале и некоторые другие.
По соглашению между участниками системы социального партнерства в коллективном договоре или соглашении может быть установлен иной порядок принятия локальных нормативных актов, а именно: утверждение по согласованию с представительным органом работников (ст. 8 ТК).
В отличие от коллективных договоров и соглашений, которые заключаются после проведения коллективных переговоров и действуют в течение определенного срока (до 3 лет), процедура принятия локальных актов не установлена, они могут быть как срочными (с указанным сроком действия), так и постоянными (без указания срока действия).
Основным назначением локальных актов является конкретизация законодательства о труде с учетом организации труда и условий конкретного предприятия (организации), повышение гарантий, предоставленных работникам законом и подзаконными актами, а также установление условий труда, определение которых прямо отнесено к компетенции работодателя.
К важнейшим локальным нормативным актам относятся:
?локальные акты, устанавливающие нормы труда, независимо от их наименования. Принимаются с учетом мнения представительного органа работников (ст. 162 ТК);
?графики сменности, которые определяют чередование работников по сменам, устанавливают продолжительность смен, их количество, продолжительность междусменного перерыва. Принимаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников (ст. 103 ТК);
?локальные нормативные акты, устанавливающие систему оплаты труда (положения об оплате труда). Принимаются с учетом мнения представительного органа работников (ст. 135 ТК);
?правила внутреннего трудового распорядка, которые устанавливают порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, общие правила выполнения работы, соблюдения пропускного режима, прохождения медосмотров и т.п. Принимаются с учетом мнения представительного органа работников (ст. 189 и 190 ТК);
?должностные инструкции. Утверждаются единолично руководителем организации, если иное не предусмотрено в коллективном договоре, соглашении. Содержат квалификационные требования, права и обязанности работника, выполняющего работу по данной должности;
?инструкции по охране труда разрабатываются и утверждаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников (ст. 212 ТК).
На практике получил распространение и такой локальный нормативный акт, как положение о персонале. Обычно оно принимается руководителем организации, в которой не заключается коллективный договор.
Положение о персонале представляет собой комплексный документ, определяющий и режим рабочего времени, и правила выполнения работ и поведения, и условия оплаты труда, и обязанности работников, т.е. сочетает в себе признаки нескольких видов традиционных локальных актов.