70. Что понимается в Европейском Союзе под законодательным процессом?

70. Что понимается в Европейском Союзе под законодательным процессом?

В Европейском Союзе в понятия «законодательный процесс», «законодательные процедуры» вкладывается несколько отличный от общепринятого смысл. Эти термины используются в значительной степени условно.

Обращаясь к данному вопросу, необходимо принимать во внимание ряд факторов. Во-первых, субъектами законодательного процесса в Европейском Союзе являются не высшие органы государственной власти, а обладающие элементами публичной власти наднациональные органы. Во-вторых, праву Европейского Союза неизвестна такая форма, как закон. Ближайшим к закону по юридическим свойствам актом является регламент, однако законодательные процедуры Союза применяются равным образом для издания как регламентов, так и других нормативных актов — директив и рамочных решений. В-третьих, эти же законодательные процедуры используются и для принятия индивидуальных и рекомендательных актов. В-четвертых, влияние на законодательный процесс Союза такого института, как Европейский парламент, значительно ниже, чем аналогичных органов, непосредственно избираемых населением, в законодательном процессе государств-членов.

Под законодательным процессом в Европейском Союзе понимаются определенные в учредительных договорах процедуры принятия институтами и органами Европейского Союза нормативно-правовых и других актов вторичного права. Соответственно понятие законодательного процесса в Европейском Союзе синонимично понятию процесса принятия решений в международной организации.

Законодательный процесс в Европейском Союзе находит выражение в нескольких законотворческих процедурах. Эти процедуры в чем-то схожи, имея при этом существенные различия, что дает основания для их классификации.

По сфере распространения процедуры принятия решений в Европейском Союзе можно классифицировать на две группы: общие и специальные.

К общим относятся те, которые используются так или иначе при принятии решений в различных областях сквозь призму уполномочивающих статей (что иногда обеспечивает многовариантность этих процедур). Теоретически общие процедуры могут быть распространены на любую сферу деятельности Союза. Общими процедурами являются процедура «Комиссия — Совет», процедура консультаций, процедура совместного принятия решений, процедура санкционирования, процедура сотрудничества.

К специальным процедурам относятся те, которые используются только при принятии решения по определенному вопросу. Они не применимы к другим вопросам. Специальная процедура находится в зависимости от специфики проблематики, характер протекания процедуры органически связан со сферой принятия решения. Так, бюджетная процедура зависит от структуры статей расходов бюджета Союза, а, например, процедура заключения международных соглашений ЕС — от специфики заключения международных соглашений и трансформации их в правопорядок Союза.

Общие законодательные процедуры можно подразделить по степени их распространенности на основные и неосновные. Основными являются наиболее распространенные — процедуры консультаций и совместного принятия решений, к ним также можно отнести и процедуру «Комиссия — Совет». Не являются основными процедуры сотрудничества и санкционирования.

Общими чертами, характерными для законодательных процедур Европейского Союза, являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также то, что процесс принятия решения всегда проходит три этапа: подготовка проекта и законодательная инициатива, обсуждение проекта решения, принятие решения. При этом основные различия в законодательных процедурах Союза проявляются во второй фазе — фазе обсуждения.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза понятия «законодательный процесс» и «законодательные процедуры» будут относиться только к принятию юридически обязательных (как правило, нормативных) актов законодательными институтами Союза — Европейским парламентом и Советом (см. вопросы № 17 и № 35).

Остальные процедуры (процедуры издания «незаконодательных» актов в значении Лиссабонского договора — см. вопрос № 27) будут считаться иными правотворческими процедурами.