2.2. Тенденции развития государственного управления в XIX в.
2.2. Тенденции развития государственного управления в XIX в.
В XIX в. Россия вступила как самодержавная империя, занимающая первое место в Европе по численности населения и военной мощи, но вместе с тем имеющая феодально-крепостническую систему хозяйства. Несмотря на то что в начале XIX в. продолжал развиваться капиталистический уклад, Россия оставалась аграрной страной. Главной причиной, затруднявшей всестороннее развитие российского общества, современники называли крепостничество. Поэтому устранение крепостничества стало главной задачей управления страной, обеспечения ее поступательного развития.
Именно с необходимостью проведения этих преобразований и столкнулся вступивший в 1801 г. на престол Александр I. Император отменил многие распоряжения Павла I и восстановил решения Екатерины II, в том числе и действие Жалованной грамоты дворянству, а также вернул почти все учреждения местного управления. Структура городского самоуправления формально продолжала регламентироваться Жалованной грамотой городам 1785 г. Вместе с тем в 1808 г. помещикам запретили торговать крестьянами на ярмарках, а в 1809 г. было запрещено ссылать крестьян на каторгу.
В начале XIX в. также назрела необходимость переустройства государственного управления. Огромную роль в реформировании государственного строя сыграл М. М. Сперанский, который заложил основы профессионального управления государством. Подготовленный в 1809 г. проект коренного преобразования государственного порядка полностью не был реализован из-за новизны предложений, однако отдельные его части получили свое воплощение на практике.
Высшим законосовещательным органом стал Государственный совет, в функции которого на первых порах входило обсуждение законопроектов, подзаконных актов центральных органов управления, судебных решений и приговоров на предмет их соответствия ранее изданным законам. Впоследствии права Государственного совета были значительно расширены за счет предоставления ему функций исполнительной и частично законодательной власти.
Члены Совета (министры) назначались царем. В состав Государственного совета входило пять департаментов:
а) департамент законов, который обсуждал законы, а также уставы, подзаконные акты, административные дела (как правило, связанные с государственной службой) и судебные дела;
б) военный департамент рассматривал дела, связанные с военным хозяйством, регулировал вопросы снабжения армии оружием и продовольствием, контролировал военные расходы;
в) департамент гражданских и духовных дел рассматривал гражданские и уголовные дела в качестве апелляционной инстанции, а также ходатайства о причислении к дворянству;
г) департамент экономики занимался составлением ежегодного государственного бюджета и отчета о его выполнении, установлением и изменением налогов, рассматривал вопросы финансирования промышленности и торговли;
д) департамент дел царства Польского был создан после польского восстания 1830–1831 гг.
В Совете также функционировали две комиссии: комиссия составления законов и комиссия прощений. Кроме того, при Государственном совете в разное время существовали различные комитеты, комиссии, временные присутствия.
Вторым высшим административным органом стал Кабинет министров, созданный в 1802 г. Кабинет министров рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств и поэтому требовавшие совместного обсуждения министров. Председательствовал на его заседаниях император. С 1812 г. Кабинет министров создал конкуренцию Государственному совету в делах обсуждения законов. Комитет стал рассматривать следующие вопросы:
1) дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов;
2) дела других ведомств;
3) законопроекты;
4) дела, связанные с надзором за государственным аппаратом;
5) личный состав правительственных учреждений;
6) жалобы помещиков и крестьян;
7) вопросы управления страной;
8) дела о награждениях и взысканиях чиновников и т. п.
В результате преобразований Сенат получился как смешанное ведомство, соединившее в себе функции высшей судебной инстанции по делам гражданским и уголовным, суда ревизионного и кассационного и функции высшего административного учреждения, которое распоряжается обнародованием законов и наблюдает за их исполнением, устраняя противоречия в применении законов.
Святейший Синод оставался высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам Русской православной церкви. Однако процесс сближения церковного управления с государственными структурами (включение Синода в состав Министерства духовных дел и народного просвещения) привел к лишению Синода ряда функций публичной власти.
Важную роль в государственном аппарате в это время играла Собственная Его Императорского Величества канцелярия (возглавляемая до 1825 г. А. А. Аракчеевым), связывавшая царя со всеми правительственными учреждениями.
В этот период произошло реформирование не только государственных, но и местных органов управления. Так, в целях упорядочения различных повинностей Александром I был издан указ «Предварительное положение о земских повинностях», в котором впервые на законодательном уровне определялось понятие «земство». Земские повинности отличались от государственных тем, что отбывались именно на местах.
В период правления Александра I большое внимание уделялось устройству и местному управлению Сибири. В 1822 г. были приняты два законодательных акта «Учреждение для управления Сибирских губерний» и Устав «Об управлении инородцев Сибири», которые создавали систему управления с учетом местных особенностей.
В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской[19].
Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе Жалованной грамоты городам, однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями:
1) были упразднены городские собрания и общие думы;
2) шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов;
3) усилилась опека губернаторов;
4) управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами;
5) в связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы, которые выполняли прежде всего полицейские функции.
Годы правления Николая I вошли в российскую историю как «тринадцатилетняя контрреволюция» и были направлены на укрепление абсолютизма.
Во-первых, изменилась роль Собственной Его Императорского Величества канцелярии, которая превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения: Первое (продолжало исполнять личные повеления и поручения государя, представлять государю поступающие на его имя бумаги и объявлять по ним решения), Второе (приводило в систему русское законодательство), Третье (ведало высшей полицией и следило за законностью и порядком в управлении и общественной жизни), Четвертое (управляло образовательными и благотворительными учреждениями), Пятое (управляло государственными учреждениями и разрабатывало проекты реформ, например реформы управления государственными крестьянами) и Шестое (подготавливало предложения по управлению Кавказом).
Во-вторых, в царствование Николая I завершилось реформирование Святейшего Синода, превратившегося в итоге в большое и сложное «министерство» по делам православия.
В-третьих, значительно увеличилось число министерств.
В-четвертых, заметные изменения в эти годы произошли и в городском самоуправлении, которое все больше включалось в систему государственной администрации. На местном уровне все полнее реализовывался принцип сословности. Дворяне, чиновники, духовенство, владевшие домами и землей, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Это получило отражение в законодательстве, которое признавало, что городское общество состоит из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового. Некоторые изменения обозначились и в структуре городского управления. Почти везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции выполняло собрание городского общества, большинство которого составляли мещане. В Шестиглавую думу вместо шести сословий, предписанных Жалованной грамотой городам, включались, как правило, только купцы и мещане.
Во второй половине XIX в. в организации городского управления постепенно отказываются от сословного представительства. В 1846 г. было принято новое Городовое положение, по которому обеспечивалось преобладание в органах городского управления дворянства, почетных граждан и купечества. Данное положение предусматривало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание этих функций практически не менялось, однако усиливался контроль государственной администрации за деятельностью местных учреждений. Например, собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.
После смерти Николая I остро встал вопрос о необходимости перемен в общественно-политической сфере и реформировании государственных и местных учреждений.
К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. Во второй половине XIX в. Александром II была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». К ним относятся: отмена крепостничества, создание системы земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования, судебная реформа и т. п.
Высшими государственными учреждениями этого периода оставались Государственный совет (как высший законосовещательный орган), Собственная Его Императорского Величества канцелярия (усилились карательные функции Третьего отделения), Комитет министров (стал еще органом карательной политики), Сенат (сократились контролирующие функции), Синод, ряд комитетов и канцелярий.
Центральные государственные учреждения оставались в основном прежними, но в них стали привлекаться представители промышленной, банковской, железнодорожной буржуазии. Для деятельности государственных ведомств стала характерна некоторая децентрализация: часть исполнительных и распорядительных функций передавалась местным учреждениям, а за центральным аппаратом сохранялись лишь общее руководство и надзор.
После отмены крепостного права требовалась новая система управления свободными крестьянами, имеющими землю. Земская реформа — одна из побед либерализма, преследовавшего цель — улучшение местного хозяйственного управления, а также удовлетворение общественного запроса на самоуправление. В соответствии с Положением 1864 г. «О губернских и уездных земских учреждениях» была введена новая система земских учреждений. Появление земского самоуправления стало поворотным пунктом во внутреннем развитии России.
Земские органы действовали самостоятельно в кругу вверенных им дел, то есть независимо от органов государственной власти, но в пределах, установленных законом. Земские органы обладали широкой компетенцией при решении местных проблем. Например, за ними закреплялись следующие полномочия: заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, в том числе и преодоление нищенства, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т. п.[20]Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.
Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления, предпосылки для реформирования которого назрели уже давно. Уже в первой четверти XIX в. население городов значительно возросло, усилился процесс его расслоения, возросло значение городской буржуазии. Одновременно усложнялось и росло городское хозяйство, а вместе с тем и задачи, связанные с управлением городов. Городовое положение 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. В результате преобразований систему органов городского самоуправления стали составлять:
1) городское избирательное собрание, которое собиралось каждые три года для избрания гласных;
2) городская дума (распорядительный орган);
3) городская управа (исполнительный орган).
Городская дума состояла из председателя — городского главы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы, городского главы и председателя управы возлагались на одно лицо, которое утверждалось: в двух столицах — непосредственно императором, в губернских городах — министром внутренних дел, в прочих городах — губернатором[21].
Все члены управы избирались думой. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях. Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской глава мог распорядиться финансовыми средствами единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Должностные лица городского самоуправления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, который имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии.
Существенным шагом в развитии земского самоуправления стало принятие в 1890 г. нового Положения «О губернских и уездных земских учреждениях», которое существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. Его содержание отвечало политике Александра III, направленной на ограничение либеральных уступок, сделанных в период реформ 60–70-х годов.
Во-первых, для надзора за деятельностью земских учреждений в губернских правлениях были созданы специальные губернские по городским и земским делам присутствия. Во-вторых, кардинально изменилась избирательная система. Земство из всесословного превратилось в сословное учреждение, в котором дворяне получили абсолютное большинство. Избирательных прав лишались духовенство, крестьяне, имевшие в частной собственности землю, купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи[22]. В-третьих, значительно сократилось общее количество уездных и губернских выборных гласных. В-четвертых, председатели и члены земских управ зачислялись в разряд государственных служащих. Таким образом, земская служба признавалась государственной службой. В-пятых, губернаторам предоставлялось право останавливать исполнение постановлений губернских и уездных собраний. Таким образом, ужесточался контроль бюрократии над земскими учреждениями. В качестве компенсации земские учреждения получили право на бесплатную пересылку своей корреспонденции.
Взошедший на престол в 1894 г. Николай II на первых порах не стремился к радикальным преобразованиям системы государственных и местных учреждений. В январе 1895 г. император в речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Но контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в итоге вылилось в революцию 1905–1907 гг.
Конкретные исторические события начала XX в. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и инициировали реформирование системы местного самоуправления. Поражение страны в Русско-японской войне 1904–1908 гг., революция 1905–1907 гг. резко усилили политизацию государственных и местных учреждений. Всероссийские земские съезды стали мощным катализатором в формировании политических партий. Таким образом, Россия, выйдя из революционного кризиса, обрела некоторые элементы парламентаризма.
В 1906 г. была созвана первая Государственная дума, которая по Манифесту от 17 октября приобрела определенные черты парламента (возможность открыто обсуждать государственные вопросы, направлять в Совет министров запросы, объявлять недоверие правительству и т. п.).
Функции Государственного совета заметно сокращались, из законосовещательного органа при царе он трансформировался в верхнюю законодательную палату, имеющую право вето на решения Государственной думы. Совет министров также имел законосовещательные функции, так, он мог обсуждать законопроекты и направлять их на утверждение царю.
Возросла роль ранее созданных министерств: Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел и др. В 1905 г. было учреждено новое министерство торговли и промышленности.
В это время П. А. Столыпиным была разработана программа преобразований, которая помимо аграрной реформы содержала целый комплекс законопроектов, в том числе и по преобразованию системы государственных и местных органов управления.
К этому времени относится период завершения процесса становления российского местного самоуправления. Заметно усилилась роль местных органов в развитии территорий и активизировались их взаимосвязи с государственными структурами. Развитие местного самоуправления приобрело системный характер. По всей Центральной части России были созданы земские органы, которые заведовали местными делами, осуществляли хозяйственную и иную деятельность, направленную на развитие своей местности. При этом объем полномочий местных учреждений определялся центральной властью, за ней также оставалось определенное участие в процессе самоуправления.
Кроме того, в 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше чем на 3 % по сравнению с предыдущим годом[23]. Однако данные ограничения правительством полномочий местных учреждений не достигали должных результатов, они лишь усиливали и расширяли земское движение, которое не только набирало силу в местном управлении, но и ставило вопрос о демократизации государственного строя в России и реформировании местного самоуправления.
В ответ на действия центральной власти произошла консолидация земского движения. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.
Ни первая, ни вторая Государственные думы, ввиду кратковременного их существования, не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе. Хотя правительством был подготовлен законопроект о поселковом и волостном управлении, стержневой идеей которого было определение поселка и волости в качестве первичной земской единицы, он так и не был принят. Такая же участь была и у законопроекта кадетов о выборах земских гласных. После роспуска второй Государственной думы правительство переработало законопроект о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в Государственную думу третьего созыва, где он обсуждался в течение трех лет. В результате споров и изменений значительно ухудшенный проект перешел в Государственный совет, где пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда началась Первая мировая война и на первое место вышли военные вопросы[24].
В течение 1909–1913 гг. царское правительство стремилось сохранить преобладание дворянского сословия в структуре земских и городских дум, что в итоге вызвало стремление общества реформировать земские и городские местные учреждения. В 1913 г. правительство вынуждено было внести в Государственную думу проект городового положения, в котором предлагалось значительно расширить полномочия органов городского самоуправления.
В годы Первой мировой войны (1914–1917) в качестве высших государственных учреждений продолжали действовать Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, министерства, Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В целях организации всех мероприятий по снабжению армии, флота, организации тыла было создано Особое совещание министров. Наряду с традиционными органами государственного управления в 1914 г. были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, выполнявшие хозяйственно-административные функции. В работе союзов приняли активное участие такие видные деятели, как В. Г. Громан, Л. Б. Кафенгауз, А. А. Соколов и другие[25]. Созданные союзы существовали на паевых началах и являлись по своей сути кассами взаимопомощи, центрами обмена опытом, трибунами для широкого обсуждения проблем местной жизни, а также способом привлечения к этим проблемам государственных органов.
С началом Первой мировой войны возникшее сотрудничество земств и городов с правительством получило новый импульс развития. Правительство, стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, не стало препятствовать объединению Земского союза со Всероссийским союзом городов. Так, в июле 1915 г. возник «Земгор» — союз местных органов власти, охвативший территорию всей империи. Председателем «Земгора» стал князь Г. Е. Львов. Со временем этот союз стал все больше вмешиваться во внутреннюю и внешнюю политику, например предпринимал попытки взять в свои руки снабжение армии, что вызывало отрицательную реакцию со стороны государственных структур. В декабре 1915 г. был запрещен очередной съезд «Земгора», а в декабре 1916 г. съезд земцев был разогнан полицией.
Казачество к этому времени не только превратилось во внушительную военную силу, но и стало представлять собой один из типов местного самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе исторических традиций, ценностей материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических взглядов, более высокого имущественного положения и других факторов. Осознание казаками своей территориальной и социальной общности позволило им сформировать относительно целостную казачью среду со своеобразными формами самоуправления, осуществляемого через войсковые и станичные круги и через выборных атаманов. Вместе с тем следует отметить, что правительство и военные органы активно вмешивались в жизнь казаков, детально ее регламентируя. Именно поэтому накануне Февральской революции в казачьей среде были очень сильны антиправительственные настроения.
Февральская революция, свергнувшая царское самодержавие, поставила в том числе и вопрос о переустройстве государственной и местной власти. В качестве органов государственного управления действовали Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, Особые совещания, Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, ряд министерств.
Неспособность царского правительства решить задачи военного времени, перестроить хозяйство на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов в стране. В 1915 г. были утверждены Особые совещания для координации работы отдельных министерств. Было образовано пять совещаний:
1) по обороне;
2) по обеспечению топливом путей сообщения и предприятий;
3) по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов;
4) по продовольственному делу;
5) по устройству беженцев.
Особые совещания наделялись широкими полномочиями: правом требовать содействия всех общественных и правительственных организаций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных заказов, собирать материал о работе предприятий и т. п.
3 марта 1917 г. была опубликована принятая Временным правительством Декларация, в которой содержалась программа широких демократических преобразований в стране. Одно из первых мест в ней занимала реформа местного самоуправления. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов назначил представителей губернских и уездных управ комиссарами Временного правительства, своими полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Уже к маю 1917 г. подавляющее большинство назначенных губернских и уездных комиссаров были заменены лицами из другой социальной среды, так называемым третьим элементом: служащими, врачами, адвокатами, инженерами, учителями и т. п.
За сравнительно короткое время было подготовлено 44 крупномасштабных законопроекта, направленных на совершенствование системы местного управления и самоуправления. В частности, по вопросам организации городского и поселкового самоуправления Временным правительством в 1917 г. были утверждены: постановление «О выборах городских гласных и об участковых городских думах», Наказ о производстве городских выборов, Городовое положение, положение о поселковом самоуправлении, Положение о гарантировании займов городов и земств, Положение «Об улучшении городских и земских финансов» и т. п.
Данные документы создавали новую систему городского самоуправления. Согласно новому Городовому положению (от 9 июня 1917 г.) численность гласных городской думы стала зависеть от численности жителей и варьировалась от 20 до 200 человек. Гласные избирались на основе введения всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без различия пола, религии и национальности. На первом заседании городской думы избирался председатель городской думы, городская управа и городской глава. Впервые предусматривалось право отзыва гласных. Также впервые предусматривалась плата за участие в заседаниях городской думы. Несмотря на свои намерения, Временное правительство не предоставило органам местного самоуправления полную самостоятельность. Так, деятельность городских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства, которые могли обжаловать действия местных органов с точки зрения их законности в административном отделении окружного суда.
Положение о поселковом самоуправлении (от 15 июля 1917 г.) регламентировало систему местного самоуправления в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах.
В крупных городах страны (с населением 150 тыс. человек и выше) кроме городских органов также стали создаваться районные органы самоуправления:
1) районные думы, работающие в рамках постановлений городской думы;
2) участковые комитеты как исполнительные органы;
3) участковый начальник, осуществляющий общее руководство органами районной власти.
Районные органы самоуправления следили за состоянием улиц, площадей, школьных зданий, больниц, бань и т. п.
Временное правительство заботилось о земствах, справедливо считая их своей опорой. Постановлением от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. Предполагалось, что система волостного земства станет фундаментом всего государственного управления. Вместе с тем наделение земских органов несвойственными им государственными функциями (мобилизационными, полицейскими и т. п.) подрывало их авторитет у населения. Кроме того, были нарушены многие принципы самоуправления, складывающиеся на протяжении веков, например принцип самофинансирования. И наконец, Временное правительство, проводившее жесткую политику государственного администрирования экономики, вызывало недовольство в народе, которое впоследствии вылилось в октябрьский переворот.