§ 1. Критерии формирования системы финансового права
§ 1. Критерии формирования системы финансового права
Общепризнано, что финансовое право, как отрасль права, состоит из общей и особенной частей. Аналогично выглядит и система финансового права как учебной дисциплины.
Принято считать, что общая часть финансового права (как отрасли права) включает в себя правовые нормы, которые закрепляют основные начала финансовой деятельности государства, ее задачи, формы и методы осуществления, устанавливают правовые основы финансового контроля, круг и компетенцию органов, участвующих в финансовой деятельности.[262] Эти нормы устанавливают общие положения для всех разделов и институтов особенной части финансового права.
Такое определение предмета общей части в принципе возражений не вызывает. Однако полагаем, что, во-первых, круг вопросов, отнесенных этим определением к общей части, нуждается в дополнении, уточнении и конкретизации; во-вторых, эта часть, подобно общей части других отраслей права, состоит из отдельных институтов, т. е. сама по себе является определенной правовой системой. В частности представляется, что она содержит институт, который можно было бы назвать институтом управления финансами.
Свидетельством существования такого института выступает наличие значительного правового массива, посвященного субъектам, осуществляющим организацию финансов. И в этом нет ничего удивительного, поскольку финансовая деятельность государства всегда носит организационный характер, и сами финансы вне его организационных усилий ни возникнуть, ни функционировать не могут. И не случайно, что в юридической литературе финансовые правоотношения определяют как организационные отношения.[263] Этот момент организации финансов практически реализуется через управление ими. Причем данное управление выражается не только в организации движения денежных средств в определенных направлениях путем издания государством либо его органом обязательных предписаний, но и путем управления деятельностью самих органов государства, на которые возлагаются те или иные функции в области финансов. Для этого государство путем издания нормативных актов наделяет свои органы соответствующей компетенцией, формирует из них определенную систему, действующую в иерархии и соподчиненности, предопределяет формы и методы реализации ими своих функций. Словом, создается то, что в юридической литературе принято называть управлением в такой-то области. Еще раз подчеркнем, что управление в области финансов предопределено самим их характером и вытекает из того факта, что вне организации финансы не существуют.
Заметим, что в административно-правовой литературе термин управление употребляется в двух значениях: и как система государственных органов, осуществляющих организующую деятельность в той или иной сфере, и как сама эта деятельность как процесс. Применительно к финансам мы наблюдаем наличие и того, и другого: есть определенная система государственных органов – например, Министерство финансов как со своими территориальными и другими учреждениями, так и с самими финансами, выступающими в качестве материального объекта права государственной собственности. При этом государство, выступая в роли субъекта управления финансами, в зависимости от ситуации действует в двух качествах: и как властвующий субъект политической системы общества (например, в процессе установления и взимания налогов), и как собственник определенных денежных средств, реализующий в отношении их полномочия владения, пользования и распоряжения.
Подтверждением существования данного института выступает и то, что во всех учебниках по финансовому праву причем в главах общей части, ему посвящены специальные разделы, именуемые обычно как «Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность». Правда, в них освещаются лишь специализированные финансово-кредитные органы (Минфин, Госбанк и т. п.), в то время как финансовую деятельность осуществляют и другие государственные органы (причем не только исполнительно-распорядительные, но и государственной власти). И все эти органы формируют определенную систему, функционирующую на практике в качестве единого механизма. Попутно коснемся еще одной проблемы. В работах по административному праву имеются разделы, именуемые «Управление в области финансов и кредита», которые по своему содержанию аналогичны соответствующим разделам работ по финансовому праву. С одной стороны, это является бесспорным фактом параллелизма и дублирования, существующего между двумя учебными дисциплинами, с другой – свидетельствует о том, что указанные отрасли права разграничены недостаточно четко. В связи с этим следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе управления финансами как элемента финансовой деятельности государства, по своим экономическим свойствам являются финансовыми и, следовательно, должны выступать предметом не административного, а финансового права. Кстати, совершенно не случайно (и, по нашему мнению, правильно), что правовые акты, устанавливающие компетенцию в области финансов органов государственной власти и органов управления, не являющихся специализированными финансово-кредитными организациями, на практике рассматриваются в качестве элемента финансового законодательства и включаются в соответствующие сборники.[264]
Раздел «Управление финансами» охватывает собой правовые нормы, определяющие систему органов управления финансами, и их компетенцию. Следует иметь в виду, что в данном случае термин управление применяется в широком смысле, т. е. включает как органы государственной власти, так и органы государственного управления, куда входят, естественно, и специализированные финансово-кредитные органы.
В рамках общей части существует также институт, который мы предложили бы именовать «Правовое регулирование финансового планирования». Отметим, что в настоящее время финансово-правовая наука признает существование особой разновидности финансовых актов – планово-финансовых актов. Кроме того, эта наука признает наличие в особенной части финансового права института, относящегося к одному из видов финансового планирования – бюджетному («бюджетный процесс»). Однако объектом финансового планирования выступает не только бюджет, но и все остальные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы. Подтверждением тому выступает большое количество самых разнообразных финансовых планов, разрабатываемых и утверждаемых самыми различными органами.
Попутно отметим, что в начальный период перестройки, начавшейся в СССР, сам термин «планирование» приобрел крайне негативный оттенок и поныне употребляется не иначе как объект для критики. Любая защита планирования, и даже само упоминание этого слова, давало основание для обвинения в реакционности, приверженности к тоталитарному режиму, принадлежности к воззрениям эпохи застоя. Причиной тому является то обстоятельство, что планирование было одним из главных инструментов административно-командной системы («сердцевина управления» – как выражался Л. И. Брежнев), и настолько себя в этом качестве дискредитировало, что кроме неприязни никакого другого к себе отношения не вызывало. Но не будем ожесточаться. Планирование планированию рознь. И критиковать надо не вообще планирование, а ту систему жестких принудительных плановых заданий, через которые сверхцентрализованно и мелочно пытались управлять общественным производством. Это прямое директивное планирование не только полностью изжило себя, но и изначально, как сейчас выясняется, было порочным. Понятно и то, что рыночная экономика по отношению к себе органически не приемлет таких способов воздействия. Но это вовсе не означает, что планирование как таковое себя изжило и вообще является вредным. Тем более, когда речь идет о финансах. Их специфика такова, что вне планирования организовать процессы формирования, распределения и расходования государственных денежных средств практически невозможно. Даже в самом примитивном государстве всегда делались какие-то прикидки, сколько денег можно ожидать в казну, составлялись какие-то наметки, как их расходовать, применялись меры по выполнению этих прикидок и наметок. Все процессы движения каким-то образом учитывались. То есть по отношению к государственным деньгам всегда производятся акты какого-то прогнозирования, распределения, учета, что и составляет сущность планирования. Деньги объективно содержат в себе меру счета, и любые денежные отношения – это счетные отношения. Недаром говорится: «Деньги счет любят». И подобно тому, как проектирование выступает обязательным этапом любого строительства, осуществляемого человеком, так и планирование является атрибутом финансов. Другое дело, что оно может быть стихийным, недостаточно научно обоснованным или воспроизводить в себе пороки, присущие той общественно-политической системе, которую данные финансы обслуживают. Примером тому может служить финансовое планирование в бывшем СССР, где в политике и экономике господствовал тоталитарный режим и где финансы были поставлены на службу этому режиму. Но в целом планирование объективно присуще любым финансам. И не случайно, что в Казахстане, где сейчас по существу развалились все плановые системы и механизмы, бюджет – а это основной финансовый план в стране – несмотря ни на что все-таки разрабатывается, чем государство судорожно пытается сохранить себя от полного краха: не будет планирования финансов, развалятся и они, не будет их – развалится и само государство. Таким образом, было бы, на наш взгляд, ошибочным поддаваться сиюминутным настроениям и изгонять планирование из всех сфер жизнедеятельности общества либо предавать остракизму сам этот термин лишь в силу того, что наша прошлая организация планирования оказалась неудачной. Финансовое планирование было, есть и всегда будет, пока существуют сами финансы. И в любом государстве, каким бы неорганизованным оно ни было, хотя бы один финансовый план – бюджет, – но существует.
Естественно, что это планирование всегда несет на себе отпечаток той социально-экономической системы, в которой финансы функционируют. Одно дело планирование финансов в условиях тоталитарного политического режима, где экономика основана на государственной форме собственности. Другое – для рыночной экономики, где финансовая деятельность государства сводится главным образом к расходам на содержание собственного аппарата, на оборонные нужды и только после этого на финансирование некоторых экономических программ, относящихся к разряду социальных.
Институт «Правовое регулирование финансового планирования» можно было бы, на наш взгляд, определить следующим образом: институт общей части финансового права, устанавливающий основные правила разработки, рассмотрения, утверждения и организации исполнения финансовых планов.
Характеризуя состояние правовой базы этого института в Казахстане, следует отметить, что она сейчас находится в зачаточном состоянии. Более или менее отрегулирован вопрос лишь с бюджетным планированием. Что же касается других финансовых планов, скажем, планов формирования и расходования внебюджетных денежных фондов, валютного фонда государства, финансовых планов министерств и ведомств, государственных хозяйствующих субъектов, то каких-либо правовых актов, регулирующих процедуру разработки и утверждения этих планов, пока, в общем-то, нет. Правда, и в бывшем Союзе до надлежащего правового регулирования этих вопросов так и не добрались, и если существовала какая-то правовая база, то она сводилась всего лишь к рекомендациям Министерства финансов СССР. А чаще всего финансовый аппарат руководствовался сложившимися обычаями. В какой-то степени это объясняется природой административно-командной системы, не заинтересованной в гласности, открытости и публичности планово-финансовых процедур, предпочитающей творить финансовое планирование келейными способами вне контроля общественности. Отсюда и отсутствие потребности в принятии соответствующих законов, стремление (если оно вообще было) отрегулировать этот процесс ведомственными закрытыми или полузакрытыми актами.
И будет очень жаль, если Казахстан тоже пойдет по этому пути, что, конечно, снизит его потенциал как демократического государства.
Институтом общей части финансового права является, по нашему мнению, и институт, именуемый «Правовое регулирование денежного обращения». В советской финансово-правовой литературе его считали институтом особенной части, отчего и материал о нем располагался в конце учебников по финансовому праву. Нам всегда это представлялось заблуждением, переросшим в привычку. При этом мы руководствовались следующими соображениями. Во-первых, если исходить из общепризнанной (и, на наш взгляд, правильной) предпосылки, что система особенной части производна от финансовой системы, т. е. финансово-правовые институты отражают объективно существующие финансово-экономические институты, то рассматриваемому институту вообще не из чего взяться, поскольку такого экономического института, как «Денежное обращение», финансовая система, выраженная определенными денежными фондами, вообще не знает. Во-вторых, правовое регулирование денежного обращения одинаково касается движения средств всех фондов, входящих в состав финансовой системы и опосредованных различными правовыми институтами особенной части финансового права. Иначе говоря, институт «Правовое регулирование денежного обращения» не находится в одном горизонтальном ряду с другими институтами особенной части, а расположен над ними, что предопределяет его место в общей части финансового права. В-третьих, этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их. Следовательно, данный институт касается всех существующих в обществе денежных отношений (финансовых, регулируемых нормами финансового права; товарно-денежных, регулируемых гражданским правом; отношений по оплате труда, регулируемых трудовым правом, и т. д.). При этом следует иметь в виду, что денежные отношения возникли раньше финансов и финансовых отношений. Деньги – это общеэкономическая категория; их появление предшествовало возникновению государства и являлось результатом развития меновых отношений. Известный зарубежный специалист в области теории денег Л. Харрис пишет: «… деньги существуют лишь в таких общественных системах, где имеет место обмен товарами, где характер производства диктует необходимость разделения труда и где правовая и этическая системы допускают наличие частной собственности».[265] Финансы, являются особой разновидностью денежных отношений, и само их существование опирается на денежную систему. Ранние государства, формируя свои финансы, опирались на те денежные знаки, которые стихийно возникли еще до рождения этих государств. Однако затем они начинали выпускать собственные деньги (т. е. выполнять роль эмитента) сначала в форме монет из драгоценных металлов, а потом и бумажных ассигнаций. Какой-то исторический период параллельно существует несколько видов денежных систем (государственных и негосударственных).[266] Затем государство становится единственным эмитентом всех видов наличных денежных знаков, устанавливает их внешнюю форму становится монополистом в их изготовлении и выпуске в обращение. Оно же проводит всякого рода денежные реформы, осуществляя процессы девальвации или ревальвации своей валюты. Иначе говоря, оно берет под управление и контроль всю денежную систему, которая порой бывает весьма жестко сконструированной, особенно в тех странах, где эти системы основываются на принципе неконвертируемости национальной валюты. В то же время можно отметить – это особенно хорошо видно на примере стран, экономика которых носит рыночный характер и где деньгам более присуще свойство товара, – что и здесь в качестве денег, имея в виду даже наличное обращение, продолжают выступать всякого рода банковские расчетные чеки, векселя, акции и другие ценные бумаги явно негосударственного происхождения. Характерно и то, что в периоды ослабления государства, сопровождаемого дезорганизацией денежных систем, рынок моментально наполняется. И происходит это путем введения всякого рода суррогатов денежных знаков, широкого внедрения иностранной валюты либо созданием параллельных денежных систем, где эмитентом денежных знаков начинают выступать местные органы государства, а то и просто те или иные хозяйственные структуры. Так было в период революции 1917 года, то же самое мы наблюдаем и сейчас. Аналогичные процессы происходили в послевоенной Европе, особенно в побежденной Германии. Однако каждый раз, по мере укрепления, государство брало под контроль денежную систему.
Форма организации денежного обращения в стране, включающая вопрос о виде валюты, обслуживающей это обращение, – это вопрос организации экономики. Замкнутой экономике всегда соответствует замкнутая денежная система, обслуживаемая исключительно национальной валютой. Собственно, замкнутость экономики и будет обеспечиваться замкнутостью валюты. Примером такого государства может служить СССР, особенно в тридцатые годы. Открытая экономика влечет как минимум конвертируемость национальной валюты, где регулирование денежного обращения все больше ускользает из непосредственной юрисдикции государства и становится предметом самих рыночных отношений. Еще большая интеграция национальных экономик влечет либо подавление слабых национальных валют более сильной, либо формирование общей наднациональной валюты (экю в ЕЭС, переводный рубль в неудавшемся опыте СЭВа и т. п.). Поскольку в современных условиях мирового хозяйствования никакая национальная экономика не может быть полностью замкнутой (о чем свидетельствует опыт даже таких экономических гигантов, как СССР и Китай) и существование замкнутых денежных систем становится фактором, тормозящим экономическое развитие страны, то проблема конвертации национальной валюты становится все более очевидной. Однако формирование такой валюты зависит не только от воли и желания того или иного государства и его правительства. Это сложная экономическая проблема. Создать национальную валюту и изготовить собственные денежные знаки сравнительно нетрудно, хотя и дорого. Объявить ее конвертируемой и установить обменные курсы тоже можно. Но признают ли ее в качестве средства платежа зарубежные контрагенты – вопрос, упирающийся в «ценность» такой валюты, вытекающий из простого фактора: а что стоит за такой валютой, какую экономическую базу она имеет? Опыт бывших республик, входивших в СССР, по формированию собственных денежных систем показывает, что проблема стабильности национальной валюты, а тем более ее конвертируемости является весьма сложной. И совершенно очевидно, что чем слабее экономика, тем больше потребуется от государства административно– и финансово-правовых усилий по поддержанию своей денежной системы. При развитой экономике, основанной на рыночных отношениях открытого типа (т. е. функционирующих на уровне мирового хозяйства), – тем более когда степень конвертируемости валюты приводит к тому, что из национальной она становится по существу мировой и сама по себе превращается в мировой товар (например, доллар США) – функция государства сводится к чисто технической операции: к изготовлению денежных знаков в количестве, удовлетворяющем спрос на них.
Общие тенденции развития мирового денежного хозяйства проглядывают сравнительно ясно: по мере интеграции национальных экономик, что представляет собой объективный процесс, усиливается потребность в единой валюте. По мере становления единой общемировой экономики будет формироваться и эта единая валюта. И она будет наднациональной, т. е. надгосударственной. На базе чего возникнет эта мировая валюта – доллара Соединенных Штатов или специально сконструированной денежной единицы (по типу западноевропейского экю), – сказать трудно: этот процесс займет много десятилетий истории человечества. Но то, что эта история идет именно по этому пути, – очевидно уже сейчас.
Однако все это проблемы будущего. Сейчас практически каждое государство имеет свою национальную валюту, занимается вопросами организации денежного обращения в стране, что является одним из направлений государственной финансовой деятельности. При этом какую бы экономику ни формировало государство на своей территории – рыночную или антирыночную, закрытую или открытую, какая бы валюта ни обслуживала эту экономику (да и все общество в целом) – конвертируемая или неконвертируемая, – без участия государства в организации денежной системы дело сейчас не обходится.
Даже такие элементарные вещи, как наименование денежной единицы, названия и номиналы денежных знаков, их внешний вид, вплоть до рисунка на бумажных купюрах, определяются государством. Сюда же входят вещи и более сложные, такие, как установление порядка эмиссии денежных знаков, организация денежного обращения, в том числе и установление способов расчетов и их форм. В зависимости от характера денежной системы к ведению государства могут быть отнесены такие вопросы, как обеспечение национальной валюты, установление ее паритета по отношению к иностранным валютам, организация обмена валют и установление курсов обмена. Если валюта неконвертируемая, а сама денежная система закрытая, то обязательно возникнет валютная монополия государства, возникнут проблемы, связанные с защитой внутреннего денежного рынка от проникновения иностранных валют, с предотвращением утечки национальных денежных знаков и валютных ценностей за рубеж, с ограждением национальной валюты от рыночных колебаний валют иностранных государств и т. п.
Все эти вопросы потребуют соответствующего правового регулирования, что повлечет за собой издание всякого рода юридических актов. Правовые нормы, содержащиеся в них, и создадут тот финансово-правовой институт, который мы предлагаем именовать как «Правовые основы денежной системы». Он существует в финансовом праве любого государства,[267] хотя содержание его будет всякий раз меняться в зависимости от конкретных условий, от того, какой тип экономики будет главенствующим, что, собственно, и предопределит вид организуемой государством денежной системы.
Определить этот институт можно было бы следующим образом: совокупность правовых норм, устанавливающих денежную единицу страны, виды денежных знаков, их формы и номиналы, порядок выпуска в обращение и обеспечение, меры защиты денежной системы и национальной валюты, основы организации денежного обращения в стране.
В заключение о денежной системе отметим, что назначение государства в обществе таково, что оно не должно действовать исключительно в эгоистических интересах, а обязано руководствоваться и соображениями об общественном благе, что находит в конечном счете свое отображение в денежной системе. Именно здесь забота о себе переплетается с заботой обо всех, т. е. проблемы организации своих собственных финансов начинают корреспондировать с проблемами организации вообще всех денежных отношений. Однако и тут четко прослеживается свой собственный интерес: упорядочить государственные финансы, что без упорядочивания вообще денежных отношений сделать невозможно.
В итоге общая часть финансового права будет представлена следующими институтами:
1) Правовые основы финансовой деятельности государства;
2) Правовые основы денежной системы;
3) Управление в области финансов;
4) Финансовое планирование;
5) Финансовый контроль.
Каждый из этих институтов имеет свой выход на институты особенной части и реализуется через них. Так, финансовое планирование в своем конкретном осуществлении распадается на бюджетное планирование, банковское планирование, планирование финансов государственных предприятий и организаций и т. д. Финансовый контроль принимает виды бюджетного, банковского, ведомственного контроля и т. д.[268]
Что касается общей части учебного курса, то в ней, помимо названных тем, должны быть, естественно, представлены и разделы, посвященные предмету, методам, системе, источникам финансового права, финансово-правовым нормам и отношениям, науке финансового права, финансовому праву зарубежных государств и т. д.
В отношении системы особенной части финансового права следует сказать, что в правовой науке уже давно сложилось мнение о зависимости этой системы от состава финансовой системы страны. «В системе финансового права, – пишет Н. И. Химичева, – находит отражение финансовая система – в соответствии с ее составными частями выделяются подразделения особенной части финансового права».[269] В соответствии с этим выводом, который нам представляется совершенно правильным, решить проблему систематизации особенной части, казалось бы, очень просто: берется финансовая система страны и на ее основе определяются правовые институты. В принципе, так это и должно быть. Однако дело в том, что состав финансовой системы страны – это один из спорных вопросов экономической науки. Например, по отношению к финансам бывшего СССР различными авторами было предложено не менее десятка вариантов ее построения. Одни исходили из двухзвенного состава: общегосударственные (или централизованные) финансы и децентрализованные – финансы социалистических предприятий и отраслей народного хозяйства.[270] Другие дополняли этот перечень «кредитом в различных его формах»,[271] третьи – детализировали системы (например, кредит подразделяли на два самостоятельных института – государственный и банковский), в результате чего возникали пяти-, шести– и даже восьмизвенные построения.[272] Обращает на себя внимание и то, что при конструировании финансовой системы используются самые разные критерии. Так, в некоторых случаях, когда за основу бралась форма собственности на денежные средства, финансы подразделялись на государственные и финансы колхозно-кооперативных и общественных предприятий и организаций,[273] в других – они подразделялись в зависимости от уровня централизации (централизованные и децентрализованные финансы),[274] в-третьих – учитывалась сфера использования (финансы в области производственной и непроизводственной деятельности)[275] и т. д. Но как бы там ни было, в конечном счете выясняется, что зачастую речь идет лишь о различной степени обобщения финансовых отношений (часть, звено, элемент и т. п.) и что применительно к понятию «Институт финансовой системы» чаще упоминают одни и те же явления (государственный бюджет, финансы предприятий и организаций, банковский кредит, государственное имущественное и личное страхование, бюджет государственного социального страхования).
Следует сказать, что аналогичные трудности в уяснении состава финансовой системы наблюдаются и в Республике Казахстан. С ними пришлось столкнуться при формулировании тех положений Конституции, которые изложены в ее главе «Финансы», разработчиком которой, являясь членом Конституционной комиссии, был автор настоящей работы.
Ввиду спорности вопроса о составе финансовой системы выясним вначале, что же лежит в основе группирования финансовых отношений в экономические институты? Что предопределяет само существование подобного института в качестве объективной реальности?
По нашему мнению, основой финансово-экономического института является фонд денежных средств. При этом мы исходим из следующего. Во-первых, финансовые отношения – это прежде всего денежные отношения. Поэтому их «стремление» к определенному фонду денежных средств является естественным. Во-вторых, кругооборот денег в экономике и сам акт смены их владельца всегда выражается в форме расходования в одном месте и приходования в другом. Но «приход» и «расход» – это элементы денежного фонда. Следовательно, переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования какого-либо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего является тем и другим одновременно. В-третьих, выражаемая категорией «финансы» принадлежность денег государству в лице его органов и хозяйствующих субъектов предопределяет необходимость фондирования денежных средств.[276] Без фондирования практически невозможно осуществить накопление денежных ресурсов, к тому же именно оно обеспечивает их целевое использование.
Распределение денег, их учет и контроль за использованием также невозможны без придания им фондовой принадлежности. Таким образом, и финансовая деятельность государства, включая планирование финансов, и вся система финансов основаны на сосредоточении денежных средств в определенных фондах. И не случайно такие понятия, как финансы и финансовая деятельность, а также отдельные финансово-экономические институты раскрываются через движение денежных фондов.
Правда, в экономической литературе существует мнение, что не все финансовые ресурсы воплощаются в фонды – часть из них выступает в прямой форме финансирования и расходования средств.[277] Однако при оценке этой точки зрения необходимо учитывать то обстоятельство, что ее авторы, во-первых, под институтами финансовой системы понимают не определенную совокупность экономических отношений, как это делает большинство, а государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность (Министерство финансов, государственные банки и т. д.); во-вторых, они придерживаются одной из, пожалуй, самых расширительных трактовок понятия финансы, которой охватываются по существу все производственные отношения, если только они имеют денежную форму.[278] При столь принципиально различном понимании терминов финансы и финансовый институт вести дискуссию о соотношении последнего с денежным фондом крайне трудно: в одинаковые по звучанию слова вкладывается разный смысл. Понять друг друга в этой ситуации практически невозможно, и при этом каждый по-своему может считать себя правым. В частности, авторы рассматриваемой концепции признают прибыль элементом финансовых ресурсов и, следовательно, в полном ее объеме – объектом финансовых отношений. И это вполне логично с точки зрения присущего им понимания финансов. Поскольку прибыль как таковая не фондируется, то вывод о том, что не все финансовые ресурсы имеют фондовую форму, также является вполне логичным. Однако, по нашему мнению (точнее, по мнению большинства экономистов, которое мы разделяем), прибыль – это общеэкономическая категория. Ее существование порождено товарным производством, а не государством и правом, что свойственно финансам. Бесспорно, что прибыль связана с финансами, но лишь постольку, поскольку она является источником тех средств, которые поступают в денежные фонды, опосредуемые финансовой системой. С этой точки зрения прибыль, рассматриваемая в целом, – это лишь источник финансовых ресурсов (источники финансовых ресурсов и сами финансовые ресурсы – категории близкие, но несовпадающие). Следовательно, финансами охватывается лишь та часть прибыли, которая идет на формирование денежных фондов. Отсюда вытекает, что и в данном случае, как и во всех остальных, несмотря даже на расширительное толкование финансов, в конечном счете мы имеем дело с фондируемой формой финансовых ресурсов.
К сказанному надо добавить, что авторы названной выше концепции, сделав вывод о существовании финансовых ресурсов вне денежных фондов, каких-либо доказательств и примеров этого, к сожалению, не приводят. Более того, в ходе своих последующих рассуждений они оперируют теми же самыми фондами денежных средств (бюджет, ссудный фонд, денежные фонды предприятий и т. п.), которые лежат в основе финансовой системы в традиционном ее понимании. Исключение, о чем уже говорилось выше, составляет прибыль, но и здесь в одном случае она фигурирует как финансовый ресурс, а в другом – как источник финансовых ресурсов. Последнее, заметим, является более правильным.
Таким образом, идея о существовании финансовых ресурсов вне денежных фондов не получила, на наш взгляд, своего подтверждения. Заменив в определении финансов термин денежные фонды на финансовые ресурсы, его авторы не смогли (что вполне естественно) изменить объективной реальности и под ее влиянием в конечном счете раскрывают содержание финансов через денежные фонды.
В заключение, стремясь как можно точнее изложить свою позицию по данному вопросу, отметим, что мы придерживаемся следующих посылок. Во-первых, не все денежные средства фондируются. Например, не фондируются денежные средства, находящиеся у населения. Вне фондов какое-то время могут находиться и денежные средства, хотя и имеющие форму государственной собственности, но не прошедшие стадии распределения (например, прибыль государственных предприятий). Однако, пройдя эту стадию, они рано или поздно окажутся в том или ином фонде. Объектом финансовых отношений являются лишь те денежные средства, которые сосредоточены в фондах. Во-вторых, финансы – это не фонды сами по себе, а отношения по поводу их формирования и распределения.
Следовательно, денежный фонд – это еще не институт финансовой системы. Он является материальным выражением финансового института и играет роль центра притяжения и сосредоточения тех экономических отношений, которые, собственно, и формируют этот институт. Именно денежный фонд является тем объективизированным критерием, который позволяет установить наличие финансово-экономического института. Заметим, что, в отличие от института, который скорее носит характер теоретической абстракции, фонд денежных средств – это вполне материализованное явление, наблюдаемое, что называется, невооруженным глазом. Фонды выражены конкретными суммами; сосредоточенные в них денежные средства, а также их движение – документируются; они планируются, т. е. фонды являются объектом соответствующих финансово-плановых актов и т. д.
Итак, анализ взаимоотношения фондов денежных средств с финансово-экономическими институтами приводит нас к следующим выводам: во-первых, фонды являются основой финансовой системы и определяют ее устройство; во-вторых, фонд является материальным выразителем финансового института и предопределяет его существование; в-третьих, если нет фонда денежных средств, то не может быть и финансово-экономического института. Другими словами – если какой-либо институт не опосредует вполне конкретного денежного фонда, то такого института просто-напросто не существует вообще (точнее, он существует лишь в воображении исследователя).
С учетом сказанного рассмотрим состав финансовой системы бывшего СССР, имея в виду, что, во-первых, по этому вопросу в свое время было накоплено достаточно большое количество теоретических разработок, во-вторых, полученные выводы легко экстраполируются на любое другое государство (включая Казахстан), хотя каждое из них, безусловно, может иметь свои особенности.
Как уже отмечалось, несмотря на многообразие высказанных в литературе точек зрения по поводу этого состава, в основном назывались одни и те же институты, а именно: 1) государственный бюджет СССР; 2) финансы государственных предприятий и организаций; 3) финансы колхозов, кооперативных и иных общественных организаций; 4) государственный кредит; 5) банковский кредит; 6) государственное имущественное и личное страхование; 7) бюджет государственного социального страхования.
Соответствовало ли это теоретическое построение системе денежных фондов? Не полностью. И поэтому оно нуждается, на наш взгляд, в корректировке. В частности, вызывает возражение выделение в качестве самостоятельного института финансовой системы государственного кредита.
Вопрос о составе государственного кредита является спорным. Одни авторы относят к нему только государственные займы,[279] другие – также и вклады в сберегательные кассы.[280] Представляется, что последняя точка зрения является более правильной.[281] Но в данном случае не это существенно. Дело в том, что в каких бы формах ни существовал государственный кредит, собственного фонда денежных средств он не образует. Деньги, полученные в результате размещения государственных займов, поступают, как правило, в доход бюджета, где полностью обезличиваются. Погашаются займы также за счет бюджета. Следовательно, какого-либо специального фондирования эти средства не получают, а выступают элементом такого фонда, как бюджет; отношения, возникающие в процессе размещения и погашения государственных займов, – это бюджетные отношения, и они входят в состав государственного бюджета как института финансовой системы государства. Другая часть государственного кредита – вклады в государственные сберегательные банки – идет на формирование ссудного фонда этих банков, т. е. также не образует собственного денежного фонда. Но если нет фонда, не может быть и особого финансово-экономического института, хотя бы уже в силу того, что отсутствуют те денежные (финансовые) отношения, которые данный институт могут сформировать. В то же время надо сказать, что как общефинансовая (экономическая) категория государственный кредит, бесспорно, существует.
Несколько иное положение имеет государственное социальное страхование, средства которого действительно могут фондироваться в форме бюджета (фонда) государственного социального страхования. Однако в бывшем Союзе этот фонд являлся частью государственного бюджета и поглощался им. Следовательно, применительно к финансовой системе СССР социальное страхование выступало частью такого института, как государственный бюджет. Поэтому выделение социального страхования в качестве самостоятельного финансового института, существующего параллельно государственному бюджету, являлось неоправданным.
Вместе с тем следует иметь в виду, что, сообразно конкретным условиям того или иного государства, средства социального страхования могут выделяться, о чем уже говорилось, в совершенно самостоятельный фонд, существующий параллельно с бюджетом, имеющий свой источник доходов, распределяемый особым финансовым планом. Кстати, именно нечто в этом роде получилось с Пенсионным фондом бывшего СССР и, аналогично, с фондом в Казахстане. При обстоятельствах такого рода фонд формирует особый финансово-экономический институт. Другое дело, насколько целесообразно создание множества, наряду с бюджетом, государственных денежных фондов. Об этом мы еще поговорим ниже, анализируя финансовую систему современного Казахстана. Здесь же остановимся на том, что раз есть самостоятельный денежный фонд, значит, есть самостоятельный финансово-экономический институт как элемент финансовой системы данного государства.
Некоторые авторы выделяют в качестве самостоятельного института (звена) финансовой системы кредит вообще («кредит в разных его формах»).[282] Это также представляется неправильным, хотя бы даже с методологических позиций. Дело в том, что кредитование – это один из методов финансовой деятельности, основанный на возвратном предоставлении денег. Оно применяется при формировании и расходовании по существу всех фондов, входящих в состав финансовой системы. Так, посредством государственного кредита (размещение займов и их погашение) формируется и расходуется государственный бюджет (естественно, в своей какой-то части). Межбюджетный кредит, о котором говорилось в главе второй, используется в целях бюджетного регулирования. С помощью другой разновидности государственного кредита (использование вкладов в сберегательных банках) пополняются банковские фонды. На кредитной же основе происходит использование денежных средств предприятий и организаций, хранящихся на счетах в банках, которые также идут на формирование банковских фондов. Имеется внутриведомственный (межхозяйственный) кредит, применяемый в системе децентрализованных финансов.
Таким образом, кредит (в большей или меньшей степени) свойственен всем финансово-экономическим институтам. Применительно к ним он приобретает форму бюджетного, банковского, ведомственного и т. п. кредитования. Соответственно этому кредит является принадлежностью того правового института, который опосредует данный денежный фонд. При этом необходимо подчеркнуть, что сам кредит (ни в целом, ни в каких-либо своих частях) собственного фонда денежных средств не образует, а лишь выступает, как отмечалось, методом формирования и расходования таких фондов (бюджета, внебюджетных фондов целевого назначения, банковских фондов, денежных фондов министерств и т. д.). Поэтому кредит, являясь экономической категорией, выражающей определенный способ движения денег, не формирует своего собственного и отдельного финансово-экономического института, а является лишь принадлежностью того института, который опосредствует тот или иной денежный фонд. Например, кредитные отношения, посредством которых формируется доходная часть государственного бюджета, будут прежде всего бюджетными отношениями.
В дополнение следует оказать, что выделение в финансовой системе кредитных институтов фактически означает, что классификация одновременно производится по двум основаниям: критерием одних институтов выступает фонд денежных средств (бюджет, государственное имущественное и личное страхование, децентрализованные финансы); критерием других – формы движения денег (государственный кредит, банковский кредит). Иначе говоря, мы ставим в один ряд явления, существующие в различных классификационных плоскостях, в силу чего они несравнимы и несопоставимы.
Отдавая дань традиции, термин кредит можно, пожалуй, оставить в наименовании лишь того финансово-экономического института, который опосредствует денежные фонды банков, поскольку эти фонды расходуются главным образом в форме кредитования. Но при этом необходимо иметь в виду, что данный финансово-экономический институт будет опосредовать не банковское кредитование как таковое (предоставление банком денег взаймы своим клиентам), а фонд денежных средств, находящийся в распоряжении у банков (точнее, отношения по формированию и распределению этого фонда).
Попутно отметим, что неправильным, на наш взгляд, будет довольно распространенное мнение, согласно которому кредитные отношения не являются финансовыми и что кредит существует параллельно финансам.[283] Собственно говоря, противопоставление финансов и кредита, в том числе отнесение одних к финансовым, а других – к кредитным, вообще неправомерно, поскольку эти категории характеризуют разные свойства денежных отношений. Категория финансы выражает принадлежность денег государству, кредит же обозначает способ движения денег от одного липа к другому на условиях возвратности. Соответственно этому термины финансовый и кредитный выражают оценку денежных отношений под разным углом зрения, взгляд на эти отношения с двух различных сторон. Выделение отношений по признаку финансы и кредит – это их систематизация по различным критериям и в различных классификационных плоскостях. Поэтому нельзя считать, что денежные отношения подразделяются на финансовые и кредитные. Одно и то же денежное отношение может быть одновременно и финансовым (поскольку выражает принадлежность денег государству), и кредитным (поскольку опосредует передачу денег на условиях возвратности). В то же время финансовые отношения могут быть кредитными и не быть ими. Кредитные отношения также могут быть финансовыми, а могут таковыми и не быть.
Так, не являются финансовыми такие кредитные отношения, как личный кредит (отношения займа между гражданами), кредит, осуществляемый частными банками, коммерческий кредит, отношения займа между негосударственными предприятиями, международный кредит.
С другой стороны, не являются кредитными такие финансовые отношения, для которых характерно одностороннее и безвозвратное движение денежных средств (налоговые отношения, отношения по внесению обязательных платежей, отношения, возникающие в процессе бюджетного и ведомственного финансирования и т. п.). Наконец, будут одновременно и финансовыми, и кредитными такие денежные отношения, для которых характерно, что они, с одной стороны, возникают в процессе формирования и распределения опосредуемых финансовой системой денежных фондов, с другой – выражают возвратное движение денежных средств этих фондов (отношения государственного займа, межбюджетное кредитование, внутриотраслевое кредитование, государственный банковский кредит).
Таким образом, финансы и кредит – это самостоятельные экономические категории, образованные по различным критериям и находящиеся поэтому в разных классификационных плоскостях. Однако эти плоскости могут взаимно накладываться, проецируясь друг на друга, «высвечивая» зоны, характеризующиеся наличием у возникающих там отношений еще одного дополнительного свойства.
Отдельного разговора заслуживает институт, который в советской литературе именовался как «финансы колхозов, кооперативных и иных общественных организаций». В главе первой мы уже рассуждали на эту тему и пришли к выводу, что негосударственные денежные фонды в состав финансовой системы государства входить не должны и что фактическое их включение в состав финансовой системы СССР было актом непродуманной экономической политики, а точнее, политики, не основанной на экономической и правовой теории. В результате все это плачевно кончилось как для государственных финансов, так и для денежных фондов самих колхозов. К сожалению, рецидив такого мышления упорно не исчезает и в суверенном Казахстане, где вновь и вновь проскальзывают тенденции рассматривать деньги колхозов если не в качестве собственности государства, то в качестве объекта их жесткого государственного регулирования.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.