Критерии формирования системы финансового права[430]

Критерии формирования системы финансового права[430]

Общепризнано, что предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В свою очередь, эта деятельность определяется как деятельность по формированию, распределению и использованию денежных фондов этих публично-территориальных образований. Отсюда следует тезис: «сфера финансового права ограничена сферой публичных финансов». Одновременно утверждается – и это важно иметь в виду, – что сфера финансовой деятельности шире сферы финансового права, поскольку не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, выступают предметом финансового права. И с этим утверждением нельзя не согласиться. В процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права: финансовым, гражданским, международным. Это означает, что институт «Правовое регулирование финансовой деятельности публично-территориальных образований» является комплексным правовым образованием, а финансовое право выступает его частью.

Ключевым для понимания системы финансового права выступает вопрос: на основе каких критериев формируется эта система? Основным законом систематики выступает то, что в основе построения любого классификационного ряда должен лежать единый системообразующий критерий.

Что же мы имеем при построении системы финансового права?

Принято считать, что в основе построения особенной части финансового права лежит строение финансовой системы. В свою очередь, финансовая система представляется в следующем виде:

а) бюджетная система;

б) внебюджетные целевые фонды;

в) финансы организаций (децентрализованные финансы);

г) финансы страхования;

д) кредит (государственный, муниципальный, банковский).

При этом утверждается, что каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (ресурсов).

К сожалению, тема системы публичных финансов, которые согласно провозглашенной в теории финансового права доктрине и выступает его предметом, в финансово-правовой литературе не разработана. Напротив, большинство авторов оперируют категорией «финансы» применительно ко всей стране, охватывая этой категорией не только публичные, но и частные финансы, формирование, распределение и использование которых находится вне сферы финансового права. Это приводит к тому, что такие институты частных финансов, как финансы страхования и банковский кредит, столь тщательно и подробно освещаются в учебниках финансового права, что этому может позавидовать любой учебник гражданского права.

Наиболее типичным является следующее представление о системе финансового права:

1) бюджетное право;

2) внебюджетные государственные и муниципальные фонды;

3) налоговое право;

4) финансы государственных и муниципальных предприятий;

5) государственный и муниципальный кредит;

6) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов;

7) правовое регулирование страхового дела;

8) правовое регулирование банковского дела;

9) правовое регулирование денежной системы и расчетов;

10) правовые основы валютного регулирования;

11) правовое регулирование рынка ценных бумаг.

Если посмотреть, на основе каких критериев сформированы эти институты, то мы увидим, что в данном случае использованы самые различные классификационные признаки.

Так, бюджетное право выделено в силу того, что существует такой фонд денежных средств, как бюджет. По такому же принципу выделен и такой институт, как «внебюджетные государственные и муниципальные фонды». Однако в соответствии с действующим российским бюджетным законодательством эти фонды включены в состав бюджетной системы. Можно по-разному относиться к этому решению законодателя (лично мы относимся к нему отрицательно), но действительность такова, что в современных условиях данный правовой институт является частью бюджетного права.

Институт «финансы государственных и муниципальных предприятий» также основан в силу наличия определенного фонда денежных средств. То, что денежные фонды государственных и муниципальных предприятий входят в состав публичных финансов (и, соответственно, формируют собой институт этих финансов), сомнения в принципе не вызывает. Эти фонды находятся в государственной (муниципальной) собственности и они предназначены для обеспечения деятельности данных предприятий, через которые государство (муниципальное образование) реализует свои функции. Но здесь возникают два вопроса: первый – охватывается ли деятельность по формированию, распределению и использованию этих фондов категорией «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»; второй – выступают ли отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования данных фондов, предметом финансового права.

Отвечая на первый вопрос, отметим, что финансовая деятельность государственных (муниципальных) предприятий не выражает финансовой деятельности самого публично-территориального образования. Денежные средства этих предприятий относительно обособлены в рамках публичных финансов и обладают определенной самостоятельностью. Данные предприятия владеют, пользуются и распоряжаются этими средствами на основе самостоятельного вещного права – права хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому финансовая деятельность этих предприятий направлена на реализацию собственных их интересов как юридических лиц. Они выступают субъектами тех денежных отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Между тем стороной отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступает само это образование. Процессы формирования и расходования денежных фондов предприятий осуществляются в рамках товарно-денежных и трудовых отношений, которые предметом финансового права не выступают. В этом заключается ответ и на второй поставленный выше вопрос, из чего следует вывод: финансы государственных и муниципальных предприятий не формируют собой особого института финансового права. Финансы публично-территориальных образований, конечно, связаны с финансами подведомственных предприятий через каналы налогообложения, распределения прибыли, предоставления из бюджетов финансовой помощи предприятиям и т. д. Но это выражает финансовую деятельность самого публично-территориального образования.

Что касается налогового права, то оно выделено в качестве института финансового права уже на основании другого критерия – в силу наличия такого метода финансовой деятельности, как установление налога, вследствие чего возникает особая разновидность финансовых отношений – налоговых отношений. Налоги не формируют собой «своего» фонда денежных средств, что принципиально отличает этот институт от бюджетного права. Более того, налоги являются источником доходов бюджета, и с этой точки зрения налоговые отношения представляют собой разновидность бюджетных отношений, т. е. бюджетное право полностью поглощает собой налоговое право. Этим-то и объясняется тщетность всех попыток разграничить бюджетные и налоговые отношений (в том числе при уплате налога безналичным путем), а равно разграничить бюджетное и налоговое право в качестве самостоятельных институтов финансового права. Сопоставление этих отношений напоминает попытки сопоставления двух разновидностей людей: высоких (классификационный критерий – рост) и рыжих (классификационный критерий – цвет волос).

То же самое можно сказать и про такой институт финансового права, как публичный кредит (точнее «Правовое регулирование публичного кредита»).

Он также выделен по методу финансовой деятельности и возникающим вследствие его применения особых экономических отношений – кредитных отношений. Подобно налогам, публичный кредит не формирует «своего» фонда денежных средств. Публичный кредит является принадлежностью бюджета. Посредством этого кредита осуществляется одновременно и формирование бюджета (при размещении публичных займов и погашении предоставленных бюджетных кредитов), и расходование бюджета (при погашении публичных займов и предоставлении бюджетных кредитов). С этой точки зрения отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений, а сам институт «публичный кредит» является институтом бюджетного права.

Кстати, предоставление государственных (муниципальных) гарантий, традиционно включаемых в состав государственного (муниципального) кредита, к этому кредиту не имеет никакого отношения: кредитные отношения и отношения по предоставлению гарантии – это различные виды отношений. Отношения по предоставлению гарантий являются гражданско-правовыми, что исключает включение данного института в состав финансового права.

Отметим также, что кредитные отношения, во-первых, представляют собой самостоятельную разновидность экономических отношений, отличающуюся от финансовых отношений. Финансовые отношения опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме. Кредитные отношения опосредуют разорванный во времени обмен стоимостями в денежной форме: на первом этапе – при предоставлении кредита – кредитор предоставляет деньги в собственность заемщика, которые он потребляет; на втором этапе заемщик возвращает кредитору эквивалент полученной и потребленной стоимости; проценты выступают платой за услугу за предоставление денег. Во-вторых, государство, отказавшись от своего права на конверсию займа (односторонний отказ от возврата долга или его отсрочку), перевело отношения государственного заимствования (как и государственного кредитования) в русло гражданско-правовых отношений (по крайней мере, с формально-юридической точки зрения). Внешние заимствования, как и внешнее кредитование, никогда не вызывало сомнения в своей международно-правовой принадлежности. Это означает, что институт «публичный кредит» вообще не является институтом финансового права. Все попытки юристов-финансистов обосновать финансово-правовую принадлежность данного института являются неубедительными. Включение публичного кредита в состав финансового права означает, что тезис, согласно которому предметом финансового права выступает лишь часть отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований, подменяется тезисом «все, что относится к финансовой деятельности государства (муниципального образования), то финансово-правовое». В-третьих, на что уже обращалось внимание выше, публичный кредит выступает методом формирования и расходования бюджета, что включает его в состав бюджетного права.

Попутно отметим, что традиционно рассматриваемый как незыблемая часть финансового права институт «бюджетного процесса», который с юридической точки зрения выражает собой процедуру разработки проекта закона (решения муниципальных образований) об утверждении бюджета, рассмотрения этого проекта и принятия соответствующего закона (решения), институтом финансового (бюджетного права) не является. Бюджетный процесс, безусловно являясь элементом финансовой деятельности публично-территориального образования, с юридической точки зрения есть не что иное, как разновидность законодательной (нормотворческой) деятельности, регулируемой нормами конституционного и административного права.

Завершая рассмотрение бюджетного права, отметим, что если рассматривать этот правовой институт в качестве совокупности норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования особого денежного фонда – бюджета, то этот институт является комплексным. (Кстати, комплексным правовым актом является и Бюджетный кодекс). В процессе этой деятельности (бюджетной деятельности) возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права – финансовым, гражданским, международным, а также организационные отношения (бюджетно-процессуальные отношения), регулируемые нормами конституционного и административного права. С этой точки зрения в состав финансового права входит лишь часть бюджетного права, предметом которой выступают экономические финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджета.

Следующий правовой институт – «правовое регулирование государственных и муниципальных расходов» – основан уже на третьем критерии: характере отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, при их классификации на «доходные» и «расходные» отношения денежных фондов. Но при таком походе неизбежно возникает параллелизм с таким институтом, как бюджетное право, которое регулирует как доходные, так и расходные отношения бюджетов. Это относится и к другим институтам, сформированным в силу наличия определенного денежного фонда, применительно к которым также можно выделить «доходные» и «расходные» отношения.

Институты «правовое регулирование страхового дела» и «правовое регулирование банковского дела» выделены уже на основании четвертого критерия: вид денежной деятельности. Однако эти институты, как опосредующие частные финансы, относятся к институтам частного права. Ни страховая деятельность, ни банковская деятельность в современных условиях не выражают собой финансовой деятельности государства, поскольку эти виды деятельности относятся к частному предпринимательству. Страховые и банковские (кредитные и расчетные) отношения с экономической точки зрения не являются финансовыми. Попытки найти в страховой и банковской деятельности нечто «финансово-правовое» в виде, например, лицензирования, надзора, установления нормативов резервных фондов, нормативов, обеспечивающих устойчивость и платежеспособность страховых организаций и банков, а также иное государственное регулирование соответственно страховой и банковской деятельности не выражает собой финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступающей предметом финансового права. Подобно всякому другому регулированию частнопредпринимательской деятельности (например, торговой, строительной, транспортной и т. п.), это регулирование осуществляется главным образом нормами административного и гражданского права.

То обстоятельство, что при формировании представлений о системе финансового права используется сразу несколько различных критериев, свидетельствует не только об игнорировании законов систематики, но и отсутствии элементарной логики. Единственное оправдание этому – «так сложилось исторически». Поэтому данные представления, переходя из поколения в поколение, стали настолько привычными, что кажутся незыблемыми и истинными. Но представления о финансовом праве исторически менялись. Скажем, до революции им охватывалось то, что сейчас именуется «правовое регулирование финансовой деятельности государства». Менялось и само финансовое право. Так, в советские времена, когда экономика была основана на государственной собственности, существовали, в принципе, лишь государственные финансы. Частных финансов как таковых вообще не существовало, поскольку не было и частной собственности. Поэтому любая финансовая деятельность была по существу финансовой деятельностью государства. Но времена изменились. И сейчас государство в процессе осуществления своей финансовой деятельности все шире использует частноправовые начала (например, при осуществлении государственных заимствований). Однако нынешние представления о системе финансового права мало чем отличаются от представлений советских времен.

Включение в состав финансового права таких институтов, как «правовое регулирование денежной системы и расчетов», «правовые основы валютного регулирования» и «правовое регулирование рынка ценных бумаг», основано на подмене предмета финансового права. Вместо предмета в виде определенной части отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, мы начинаем руководствоваться принципом: «все, что денежное, то финансово-правовое».

Между тем, финансовое право нельзя рассматривать в качестве отрасли права, регулирующей любые денежные отношения, а также те виды частнопредпринимательской деятельности, которые основаны на денежных отношениях (в частности, страховую, банковскую деятельность, деятельность на рынке ценных бумаг и т. п.). В равной мере государственное регулирование денежных отношений (а равно частнопредпринимательской деятельности) вовсе не означает, что это является проявлением финансового права.

Финансовое право – это не аналог некоего «Денежного права», чьим назначением выступает регулирование всех без исключения денежных отношений. Денежные отношения (расчетные, товарно-денежные, кредитные, банковские, страховые, валютные, инвестиционные, пенсионные, по оплате труда, опосредованные ценными бумагами и т. п.) регулируются целым рядом отраслей права (гражданским, трудовым, международным и т. д.). Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования, в качестве которого выступает та часть отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, которые по своей экономической природе относятся к разряду финансовых отношений.

Отметим также непоследовательность и нелогичность нашей учебной литературы. Заявив в начале учебника, что предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, авторы затем начисто об этом забывают, и последующие разделы начинают, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. Это приводит к тому, что каждый раздел учебника написан, исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, без всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.

Достоинство, значение и славу финансового права, что дает исследователю основание испытывать гордость за принадлежность к финансово-правовой науке, следует искать в самом финансовом праве, а не в том, чтобы искусственно (и прямо скажем, безосновательно) расширять его предмет за счет других отраслей права. Подобный «экспансионизм» свидетельствует лишь об ущербности финансово-правовой науки. Финансовое право как объективное явление, существующее вне воли его толкователей, в нем не нуждается.