Финансовые правоотношения договорного типа[418]

Финансовые правоотношения договорного типа[418]

На первый взгляд кажется, что понятия «финансовый» и «договор» несовместимы. Традиционно считается, что финансовое право пользуется односторонне-властным методом, в силу чего финансовые правоотношения договорными быть не могут.

Попытаемся оспорить это суждение, обратившись к одному из основных разделов финансовой системы СССР – социалистическому кредиту.

Кредитование является методом финансовой деятельности Советского государства. Общественные отношения, возникающие в процессе ее осуществления, формируют, как известно, предмет финансового права. С другой стороны, кредитование, т. е. срочное и возвратное предоставление денежных средств, есть не что иное, как договор займа. А это уже относится к гражданскому праву.

В этих условиях приходится конструировать довольно сложное правовое явление, суть которого сводится к тому, что кредитные отношения, строящиеся по договорной модели, следует считать гражданскими, а регулируемые властным методом – финансовыми. Соответственно этому кредит определяется как комплексный (смешанный) институт, объединяющий нормы двух отраслей права.

Но такое решение вопроса нельзя признать удачным. Во-первых, единый с экономической точки зрения институт расчленяется на два вида правоотношений, которые трудно разграничить даже теоретически. Во-вторых, не все виды кредита вписываются в эту схему.

Рассмотрим один из них – внутрибюджетное кредитование. Оно применяется для покрытия временных кассовых разрывов, возникших при исполнении какого-либо бюджета, путем предоставления ссуды из вышестоящего бюджета.

Для этих отношений характерно то, что, во-первых, они являются бюджетными (деньги перемещаются из одного бюджета в другой); во-вторых, субъекты связаны друг с другом административной подчиненностью (например, областной и районный исполкомы, представляющие соответствующие бюджеты). Любого из этих признаков достаточно, чтобы гражданское законодательство на эти отношения не распространялось, о чем прямо говорит ст. 2 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Поэтому, если признать данные отношения гражданско-правовыми, то придется добавить: «но гражданским законодательством они не регулируются», что будет выглядеть абсурдным.

Регулируются же они законодательством о бюджетных правах союзных республик и местных Советов, т. е. актами, принадлежность которых к финансовому праву не вызывает сомнения.

Точно так же решается этот вопрос и в тех социалистических странах, где применяется данный вид кредитования. Так, Н. Вачев (Болгария) по этому поводу пишет: «Временные ссуды (они являются обычно беспроцентными), которые выдаются из республиканского бюджета как временная финансовая помощь окружным народным советам, регулируются финансовым правом».[419]

Следовательно, отношения, возникающие при внутрибюджетном кредитовании, являются финансово-правовыми. Но бесспорно и то, что рассматриваемая ссуда есть договор займа со всеми присущими ему элементами (заимодавец и заемщик, офферта и акцепт, возвратность и срочность и т. д.). Поэтому данный договор является финансовым.

Мы сознаем, что внутрибюджетные ссуды – явление непоказательное для финансовой деятельности. Но оно свидетельствует о принципиальной возможности существования финансовых правоотношений, построенных по договорной модели.

Теперь рассмотрим такую разновидность кредита, как государственный кредит. Точнее, одну из его форм – государственный заем.

При выпуске государственных займов население выступает кредитором (заимодавцем), а государство – заемщиком. Осуществляется государственный кредит на принципах добровольности, срочности и возвратности, т. е. он основан на договоре займа.

В гражданско-правовой литературе государственные займы рассматриваются как случай выступления государства в качестве субъекта гражданских правоотношений.[420] Но в то же время ни в статьях Гражданского кодекса, посвященных договору займа, ни в работах, освещающих этот договор, государственные займы не упоминаются.[421] И это примечательно. Представители финансово-правовой науки занимают иную позицию. Так, С. Д. Цыпкин считает, что «отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и отличаются от отношений, складывающихся на основе договора займа, регулируемого нормами гражданского права».[422] Однако отсутствует объяснение того факта, что государственный заем – все-таки договор, и нет ответа на вопрос: если он не гражданско-правовой, то какой?

Для выяснения природы отношений, возникающих при государственных займах, необходимо прежде всего отметить, что государственный кредит является централизованным институтом финансовой системы СССР, а выпуск займов – методом финансовой деятельности государства. Поступления по займу входят в доходную часть государственного бюджета, используются на формирование общегосударственных потребностей, погашаются займы за счет бюджета. Таким образом, движение денежных средств при государственных займах связано с расширенным социалистическим производством. А это означает, что с экономической точки зрения данные отношения являются финансовыми.

Важно и то, что нормы гражданских кодексов, регулирующие договор займа, на государственный кредит не распространяются. Так, в обычном договоре его условия определяет заимодатель, при государственном займе это делает заемщик в одностороннем порядке. Гражданско-правовой договор предполагает юридическое равноправие сторон, что между государством и отдельным гражданином нереально. При государственном займе гражданин не обладает теми правовыми средствами воздействия на должника, которые есть при гражданско-правовом договоре.

Но, может быть, мы имеем дело с комплексным институтом, где какая-то часть отношений регулируется нормами финансового, а другая – нормами гражданского права? Думается, нет.

Государственный заем – целостный финансовый институт. В нем участвуют всего лишь две стороны: государство и население. Сберегательные кассы, которые производят продажу облигаций и их погашение (т. е. осуществляют те элементы государственного займа, которые больше всего похожи на гражданско-правовые сделки), выступают не в качестве юридического лица – стороны по договору, а в роли органа государства, представляя его в целом. И именно государство гарантирует всем своим авторитетом и достоянием погашение обязательств по займам, которые в своей совокупности не случайно именуются государственным долгом.

Поэтому представляется правильным мнение Б. Н. Иванова, который считает, что операции сберегательных касс по размещению займов и обслуживанию займодержателей регулируются финансовым правом.[423]

Таким образом, отношения, возникающие при государственных займах, ни в целом, ни в части гражданским правом не регулируются, а являются финансово-правовыми.

Но коль скоро эти отношения договорные, то возникает вопрос: а как быть с односторонне-властным методом правового регулирования, который традиционно считается единственно приемлемым для финансового права?

Представляется, что мы не учитываем разнообразия форм применения этого метода, а также гибкости, проявляемой государством в ходе осуществления своей финансовой деятельности. В результате искусственно суживаем сферу фактического применения этой отрасли права.

Метод правового регулирования зависит от способа осуществления финансовой деятельности. Так, собирание денежных средств в бюджет осуществляется государством как путем принудительного безвозвратного изъятия (например, с помощью налогов), так и путем добровольного возвратного привлечения (с помощью, например, госзаймов). В первом случае используется односторонне-властный метод в его чистом виде; во втором – метод, основанный на договоре. Но при любом из этих методов экономическая природа отношений остается финансовой, поскольку они опосредуют образование и использование государственных денежных фондов.

Определение отраслевой принадлежности этих отношений в зависимости от метода правового регулирования (раз метод договорный – значит, гражданское право, властно-распорядительный – финансовое) означало бы, во-первых, игнорирование экономической сущности отношений (финансовые с экономической точки зрения были бы гражданскими с правовой). Уместно в связи с этим напомнить общеизвестное марксистско-ленинское положение о вторичности и производности правовых отношений в отличие от экономических (соотношение базиса и надстройки). Во-вторых, происходила бы подмена основного критерия деления права на отрасли и в его качестве выступал бы не предмет, а метод. Но, как известно, «определяющее значение при формировании подразделений правовой системы имеет предмет правового регулирования».[424] Поэтому нет никаких оснований выводить один из способов финансовой деятельности за рамки финансового права.

Разновидностью социалистического кредита является банковский кредит. Банковскому кредитованию посвящены специальные нормы Основ гражданского законодательства и республиканских гражданских кодексов, в силу чего известна такая разновидность гражданско-правового договора, как договор банковской ссуды. Государственные банки (Госбанк и Стройбанк) являются юридическими лицами и действуют на началах хозрасчета, что рассматривается как признак их гражданской правосубъектности. В то же время они наделены значительными властно-организационными полномочиями, присущими органам государственного управления, а нормы, регулирующие банковский кредит, включены и в финансовое законодательство.

Следовательно, с позиции существующего законодательства банковский кредит, бесспорно, является комплексным институтом. Но зададим себе вопрос: целесообразно ли такое «двуправие», соответствует ли оно экономической сущности банковского кредита и роли банков в финансовой деятельности государства?

Кредитные ресурсы образуются в сфере социалистического расширенного производства. Ссудный фонд является собственностью государства и наряду с бюджетом используется как источник обеспечения социалистического хозяйства денежными средствами. Поэтому с экономической точки зрения кредитные отношения банков являются финансовыми.

Особенности кредитования как способа финансовой деятельности государства, основанного на договоре, предопределяют особенности метода правового регулирования, в котором сочетаются одно сторонне-властные и договорные элементы. Но это не есть сочетание двух методов: административного и гражданско-правового, а применение одного метода – финансово-правового, в котором властные и договорные элементы синтезируются в неразрывное единство.

Этим же предопределяются и особенности правового положения банков. Представляется, что мнение о них как о гражданско-правовых субъектах пришло к нам из тех времен, когда они были частнопредпринимательскими учреждениями, чья коммерческая деятельность имела единственную цель – извлечение прибыли. В. И. Ленин предполагал следующую трансформацию функций банков по мере развития социализма: с национализацией банков государство «впервые получило бы возможность сначала обозревать все главные денежные операции, без утайки их, затем контролировать их, далее регулировать хозяйственную жизнь, наконец получать миллионы и миллиарды на крупные государственные операции».[425] Характерно и то, что В. И. Ленин отождествлял прибыль социалистических банков с прибылью самого государства.[426]

Следовательно, в настоящих условиях банки являются финансовыми органами государства, что и нашло отражение в уставах о них, где записано: деятельность банков направлена на обеспечение единой государственной политики в области финансирования и кредитования народного хозяйства.[427]

И в этом качестве банк един, так же как едины его отношения с заемщиком. Не случайно поэтому безуспешными оказываются все попытки расчленить банк на два лица, а его отношения с одним и тем же субъектом – на два вида: финансово-правовые, где он выступает в роли органа государственного управления, и гражданско-правовые, где он является стороной в договоре. Быть в одно и то же время в одном и том же отношении и властвующим, и равноправным субъектом практически невозможно, а все теоретические расчленения приводят лишь к созданию искусственных схем, отдающих схоластикой. В равной степени в порядке только умозрительной абстракции можно представить банк в качестве равноправного субъекта по отношению к своим клиентам. Наличие у банка широких властных полномочий ставит его выше их, в силу чего эти отношения не вмещаются в рамки гражданско-правового договора, предполагающего равенство и независимость сторон. Но поскольку договор все-таки существует, он не может быть ничем иным, как финансовым договором.

Касаясь его природы, можно отметить следующее. Правовая форма финансово-экономических отношений обусловлена, как уже отмечалось, способом осуществления финансовой деятельности. Государство использует свои денежные фонды и путем финансирования (безвозвратное предоставление денег), и путем кредитования (предоставление денег взаймы). В последнем случае применяется договорная форма. Но и при ней банк выступает не просто заимодавцем, а остается государственным органом, осуществляющим финансовую деятельность, т. е. властвующим субъектом. Поэтому отношениям, опосредованным финансовым договором, как и всем другим финансовым отношениям, свойствен признак императивности.

Что касается хозрасчета банка, то это не столько признак его гражданской правосубъектности, сколько способ повышения эффективности финансовой деятельности, которую он осуществляет.

Заметим, что в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» в деятельность министерств внедряются хозрасчетные методы работы,[428] что, однако, вовсе не меняет их правового положения как органов государственного управления. Кроме того, платность кредита – а именно она лежит в основе хозрасчета банков, – является средством, обеспечивающим более рациональное и экономное использование предприятиями и организациями – заемщиками государственных денежных средств.

Итак, банковский кредит представляет собой цельный финансово-правовой институт. Соответственно этому все кредитные отношения должны рассматриваться как финансово-правовые. Договор банковской ссуды, являясь разновидностью финансового договора, выступает органическим элементом особого финансового метода, посредством которого эти отношения регулируются. Банк как субъект этих отношений выступает единственно в качестве государственного органа, осуществляющего управление государственными финансами.

Но возникает вопрос: а как быть с теми нормами гражданских кодексов, которые посвящены банковскому кредитованию?

Прежде всего необходимо сказать, что данные нормы в практике финансовой деятельности фактически не применяются. И это свидетельствует об ошибочности представления о гражданско-правовом характере хотя бы части отношений в этой области. Нормотворческая практика не пошла по пути разработки отдельных актов гражданского и финансово-правового профиля. Принимаются единые акты, регулирующие банковский кредит в целом. Они-то и являются «работающими» актами. Примером могут служить Основные положения о банковском кредите, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 11 ноября 1982 г.[429] В свою очередь, это говорит о том, что банковский кредит является цельным институтом. Поэтому отмена соответствующих статей гражданских кодексов не только расчистит правовую систему от ненужного материала, но и позволит правильнее сориентироваться в отраслевой принадлежности норм, касающихся этого института.

Из всего сказанного следует вывод, что в процессе финансовой деятельности Советского государства возникают отношения договорного типа, которые регулируются не гражданским, а финансовым правом (внутрибюджетное кредитование и государственный кредит). К ним устойчиво тяготеет и банковский кредит.

На основании этого предлагаем:

1) расширить представления о методах правового регулирования, применяемых финансовым правом, за счет включения особого финансово-правового метода, основанного на сочетании односторонне-властных и договорных элементов;

2) признать наличие финансовых правоотношений, построенных по договорной модели, и тем самым признать существование такой категории, как «финансовый договор»;

3) считать предметом финансового права все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, независимо от метода их правового регулирования:

4) отнести в полном объеме под эгиду финансового права такие институты финансовой системы СССР, как государственный кредит, банковский кредит и государственное страхование. Представляется, что с реализацией этих предложений:

а) отпадет необходимость в конструировании комплексных финансово-гражданских институтов, которые усложняют систему права и затрудняют пользование нормативным материалом;

б) будет обеспечено более четкое разграничение финансового и гражданского законодательства, упростится определение отраслевой принадлежности конкретных правовых норм;

в) произойдет сближение таких категорий, как «финансовое законодательство» и «финансовое право», а теоретические конструкции будут соответствовать практике правового регулирования;

г) правовая форма общественных отношений будет соответствовать их экономической сущности.