Ответственность предпринимателей за согласованные действия, ограничивающие конкуренцию[129] Ю. Г. Басин А. Г. Диденко
Ответственность предпринимателей за согласованные действия, ограничивающие конкуренцию[129]
Ю. Г. Басин
А. Г. Диденко
Множество проблем правового регулирования формирующейся рыночной экономики являются общими для большинства стран бывшего СССР, но чаще всего решаются они каждой страной автономно, порой необоснованно резко не совпадающим образом.
Государства СНГ подписали и ратифицировали немалое количество договоров, в которых содержатся призывы к сближению правовых систем этих государств. Например, в Соглашении между Правительством Республики Казахстан и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области борьбы с нарушениями налогового законодательства от 17 сентября 1999 г. намечены такие формы сотрудничества, как обмен информацией о правонарушениях в сфере налогового законодательства, о национальных налоговых системах, обмен опытом по борьбе с налоговыми преступлениями и т. д. Сходные мероприятия обозначены в ряде других межгосударственных соглашений по вопросам таможенной, антимонопольной политики и др.
Некоторые практические шаги в направлении формирования единства регулирования сходных отношений были сделаны. Наиболее заметным из них было создание усилиями представителей разных государств ряда модельных законов. Но большинство намерений в практическую плоскость не переместилось.
Перспективным, на наш взгляд, направлением повышения эффективности работы по сближению родственных правовых систем является решение какой-либо общей научно-практической задачи объединенными силами ученых разных стран. Формы и результаты такой совместной деятельности могут быть весьма разнообразными. Мы поделимся опытом одной из них.
Ученые Беларуси, Казахстана, России и Украины провели в рамках своих национальных систем независимый анализ одной принципиальной для сближения правоприменительной практики этих стран ситуации, создавшейся в связи с рассмотрением антимонопольными органами Санкт-Петербурга и российскими арбитражными судами конкретного дела, по которому несколько компаний, владеющих бензозаправочными станциями в г. Санкт-Петербурге были привлечены к ответственности за повышение цен на нефтепродукты (далее – цен на бензин). Эти заключения были направлены в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.[130]
Отметим, что во всех существенных подходах взгляды ученых этих стран совпали.
Дело рассматривалось, и решения выносились на основе российских законов. Но поскольку антимонопольное законодательство стран СНГ является весьма сходным вследствие однородного характера регулируемых им отношений, общего исторически сложившегося толкования единообразных, во многих случаях – дословно совпадающих законодательных формулировок, регулирующих развивающийся рынок, исходя из объективно необходимого сближения правовых моделей в данной области, полагаем возможным осветить возникшие проблемы, проведя сравнительный анализ казахстанского и российского антимонопольного законодательства. Нами при этом учитывалось, что единообразие понимания и применения антимонопольных законов опирается на межгосударственные договоры, заключенные странами СНГ, и, прежде всего, на Соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств от 12 марта 1993 г. «О согласовании антимонопольной политики», Договор от 23 декабря 1993 г. «О проведении согласованной антимонопольной политики» и Договор от 25 января 2000 г. с таким же названием (последний Договор действует в России со 2 июня 2000 г., в Казахстане он в действие еще не вступил, но нормы этого Договора, относящиеся к рассматриваемым проблемам, повторяют нормы Соглашения от 12 марта 1993 г.).
В этих международных документах содержатся не только общие пожелания сотрудничества в борьбе с антирыночным монополизмом, но и конкретные нормы по рассматриваемым вопросам. В частности, согласно статье 2 Соглашения от 12 марта 1993 г. стороны прямо берут на себя обязательство выявлять и пресекать достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйственных субъектов (потенциальных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции.
Следует отметить, что почти дословную формулировку содержат и антимонопольные законы многих республик СНГ, в частности, России (статья 6 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г.) и Казахстана (статья 8 Закона «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 11 июня 1991 г.; статья 5 Закона «О недобросовестной конкуренции» от 9 июня 1999 г.). К тому же в случаях расхождения между формулировками нормы, содержащейся в республиканском законе и в международном договоре, действует формулировка нормы международного договора. Толкование такой нормы в научной доктрине и правоприменительной практике России имеет весьма важное значение для толкования данной нормы в Казахстане. Это и предоставляет нам возможность высказать свою оценку нормы, изложенной в общеобязательной для нас формулировке, ибо не сомневаемся, что ее авторитетное судебное толкование в России существенно повлияет на ее толкование в Казахстане. Добавим, что и статья 3 Соглашения от 12 марта 1993 г. гласит: «Стороны выражают намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмотрения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства».
Из обстоятельств дела усматривается, что бензозаправочные станции Санкт-Петербурга в течение апреля-мая 1999 г. значительно повысили цены на бензин. Такое повышение комиссия территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области МАП РФ по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – комиссия терупра) решением от 21 июля 1999 г. признала нарушением статьи 6 Антимонопольного закона РФ. На этом основании комиссия терупра своими предписаниями обязала 11 компаний, которым принадлежали автозаправочные станции, повысившие цены на бензин, перечислить доходы, полученные за счет повышения, в федеральный бюджет РФ.
Компании, считая обвинение в нарушении закона необоснованным, а предписания комиссии незаконными, обжаловали ее действия в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее – арбитражный суд). В подтверждение законности и обоснованности своих требований компании, прежде всего общество с ограниченной ответственностью «Несте Санкт-Петербург», представили ряд заключений авторитетных отечественных и зарубежных специалистов. Однако арбитражный суд решением от 23 декабря 1999 г. признал акты комиссии терупра законными.
Компании-истцы обратились с жалобами на решение арбитражного суда в апелляционную инстанцию по проверке законности и обоснованности решений арбитражного суда, не вступивших в законную силу (далее – апелляционная инстанция). Постановлением от 22 февраля 2000 г. апелляционная инстанция отменила решение арбитражного суда от 23 декабря 1999 г. и признала недействительным решение комиссии терупра от 21 июля 1999 г.
Комиссия терупра направила кассационную жалобу на постановление апелляционной инстанции в федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, который постановлением от 15 июня 2000 г. отменил постановление апелляционной инстанции, в некоторой части передал дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в остальной части решение арбитражного суда от 23 декабря 1999 г. было оставлено в силе.
ООО «Несте Санкт-Петербург» обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о принесении протеста на постановление федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 июня 2000 г., но письмом от 19 июля 2000 г. заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ответил заявителю, что не находит оснований для принесения протеста.
Изучение названных выше предписаний, решений, постановлений и других материалов позволяет определить, что основным предметом спора в данном конфликте был ответ на вопрос: является ли значительное одновременное повышение цен на бензин на многих заправочных станциях Санкт-Петербурга нарушением, которое может служить основанием для применения санкций к компаниям, повысившим цены.
Ответ на поставленный вопрос упирается как в новые или недостаточно изученные проблемы общей теории ответственности, так и в традиционные аспекты значения разграничения отдельных видов ответственности.
Обратимся к тексту закона.
Пункт 1 статьи 6 Закона РФ от 22 марта 1991 г., дословно повторяя в этой части статью 2 Соглашения от 12 марта 1993 г., устанавливает запрет на достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия), если это имеет или может иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции.
Итак, на соглашения (согласованные действия), предусмотренные Антимонопольным законом, налагается законодательный запрет. Что же следует понимать под соглашением? Поскольку речь идет о соглашении между хозяйствующими субъектами, т. е. о гражданско-правовом соглашении, то оно должно пониматься как гражданско-правовой договор. Гражданский кодекс так и определяет: «Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей» (ст. 378 ГК РК, ст. 420 ГК РФ). Договор (соглашение) может быть законным или незаконным, действительным или недействительным, но, во всяком случае, договор законом определяется через соглашение, а соглашение может быть определено как установление между сторонами договоренности о достижении общей цели. Договор же считается заключенным, когда стороны пришли к взаимному согласию по всем его существенным условиям (ст. 393 ГК РК, ст. 432 ГК РФ). Такого соглашения, судя по материалам дела, не было.
Договор, строго говоря, достигается, когда один из участников выдвигает конкретное предложение, а другой его принимает.
Общие положения ГК о сделках предписывают заключение договора в определенной форме, простой или осложненной (конклюдентные действия, устная, письменная, на определенном бланке, скрепленная печатью, нотариальное удостоверение, регистрация и т. п.). Учитывая это, Антимонопольный закон говорит о достижении соглашения в любой форме. Это может быть письменный документ, устная договоренность, ответное (на предложение) реальное действие и т. п. Неизменным остается главное: каждый из участников соглашения осознает, что он согласился с предложением, а предложивший сознает, что его предложение принято. Здесь очевидно не было соглашения ни в какой форме.
Но Антимонопольный закон идет дальше: после слова «соглашение» в скобках следуют слова – «согласованные действия». Все остальные признаки запрета сохраняются неизменными. Из текста Закона неясно соотношение этих двух понятий.[131] Специалисты, опираясь на правила русской грамматики, определяют их по-разному. Одни считают их синонимами, другие – несоразмерными, хотя и однородными понятиями. Полагаем, что более точен последний подход. Согласованные действия включают соглашения, но шире последних, ибо могут охватывать действия, вытекающие А. из договора, но также из иных оснований – приказ, решение, принятое собранием, протокол, сознательное подчинение рекомендованному расписанию (графику) и т. п. Но согласованными подобные действия могут считаться только тогда, когда каждый субъект, его совершающий, сознает, что вместе с другими субъектами, подчиняясь общей для них воле, идет к той же цели, что и они, координируя свое поведение с их поведением. Постановление федерального арбитражного суда Северо-Западного округа называет согласованными действиями скоординированные и направленные действия хозяйствующих субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка. Этой характеристике не хватает одной необходимой детали – обратной связи, т. е. выражения согласия на взаимное определение цен.
Без непосредственного контакта с теми конкурентами, на действия которых по определению цен сознательно ориентируются не связанные с ними участники рынка, исключается признание их поведения скоординированным (согласованным). Само по себе установление цены на основе цен конкурентов не доказывает ни скоординированности, ни согласованности. Более того, данный прием определения цены с ориентацией на цены конкурентов – обычный и естественный способ вхождения в региональный рынок вновь пришедшего участника-продавца, затем такая ориентация действует и далее. Это мы наблюдаем на самом примитивном уровне. А на уровне солидных фирм – изучение цен реальных и потенциальных конкурентов служит одним из основных элементов маркетинга. Односторонняя координация, приспособление, но не скоординированность, не согласование.
Поэтому в соответствии со строгим и точным текстом и смыслом закона нужно считать, что отсутствие согласованности (координации) действий, направленных на достижение общей цели – повышение цен на бензин, – означает отсутствие предусмотренного законом основания считать каждого, совершающего такие действия, нарушителем антимонопольного законодательства, к которому надлежит применять соответствующие санкции.
Более того, совершение хозяйствующим субъектом действий, направленных на получение максимальной прибыли, используя рыночную конъюнктуру, соотношение спроса на данный товар с его предложением, но без нарушения установленных законом ограничений – естественный образ предпринимательской деятельности на рынке. Без подобного поведения не будет никакой конкуренции и никакого рынка.
И столь же естественно использование рыночной конъюнктуры для повышения цен, и к этому стремятся и всегда будут стремиться все продавцы бензина, если потребитель оплачивает бензин по повышенной цене. Получается тот же результат, как и при согласованных действиях, хотя никакого согласования и не было, каждый действовал индивидуально, руководствуясь только своими интересами. Такие действия, которые, будучи индивидуальными, приводят в итоге к одному конечному результату, нередко называют термином «параллельные действия», пришедшим к нам с Запада.
Закон же запрещает не параллельные действия, которые ни с кем не согласовываются, а только согласованные действия. Ибо запрет параллельных действий, установление государством предельных цен на товар, пользующийся большим спросом, не защищают, а убивают конкуренцию. Борьба с высокими ценами как таковыми должна вестись только экономическими мерами. Установление административных запретов и принудительно предельных цен ведет, как убедительно показывает наш очень богатый опыт, к ущемлению интересов и государства, и потребителей. Достаточно сослаться на практику принудительного установления курса покупки и продажи иностранной валюты.
Статья 6 Закона РФ от 22 марта 1991 г. устанавливает в качестве необходимого условия применения санкций охват согласованными действиями хозяйствующих субъектов, имеющих в совокупности долю в размере более 35 % на рынке определенного товара. По представленным материалам такая доля считается достигнутой. Но она формируется неправильными методами. Первоначально в общей массе истцов определяются группы, члены которых действительно связаны внутригрупповыми договорами и, естественно, с учетом этих договоров действуют согласованно. Доля каждой из групп составляет несколько процентов. Но далее оценка внутри групповых связей в части согласованности бездоказательно экстраполируется на межгрупповые отношения. Так что необходимый признак – более 35 % – представляется весьма сомнительным.
Комиссия терупра и судебные инстанции, подтвердившие законность ее предписаний, устанавливали не столько факт согласованности действий, сколько их результат и наличие (либо отсутствие) внешних факторов, содействовавших повышению рыночных цен на бензин. Между тем для решения чисто юридического вопроса наличие или отсутствие того или иного из этих факторов имеет менее важное значение, ибо для уровня цен на ступеньке розничной торговли в определенном замкнутом рынке самое важное значение имеет непосредственное сегодняшнее соотношение розничного спроса и предложения на таком рынке. А вот на это соотношение весьма ощутимое влияние оказывают цены мирового рынка, особенно их более или менее устойчивая тенденция к росту или снижению, ибо от этого зависят прогнозные планы участников рынка и поиски более выгодных иных регионов, прежде всего за рубежом, для продажи нефтепродуктов.
Но ссылки в судебных документах на наличие (или отсутствие) упомянутых внешних факторов явно не достаточны.
Главным основанием привлечения к ответственности могло быть согласование действий предполагаемых нарушителей. Но именно наличие данного основания почти и не доказывалось. Доказывалась не согласованность действий, направленных на повышение цен, а повышение цен как таковое. Компании обвиняются в согласованных действиях, направленных на существенное ограничение конкуренции, – именно это утверждала комиссия терупра. Между тем в соответствии с основным положением процессуального законодательства каждый должен доказать то, что утверждает (статья 65 ГПК РК: «Каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений»). Еще более определенное предписание применительно к данному делу содержит статья 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: «1. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на обоснование своих требований и возражений. При рассмотрении споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт» (выделено нами. – Ю. Басин, А. Диденко).
В первоначальном решении и предписаниях комиссии терупра наличие согласованности действий утверждается без попыток серьезного доказывания. В дальнейших судебных документах также ничего не сказано о том, чем же доказывается согласованность: где, когда, кем конкретно, каким образом какие конкретно согласования имели место.
Все сводилось к тому, что один лишь факт совершения в определенный период рядом компаний – владельцев бензоколонок сходных действий, направленных к одной цели, дает основание предполагать, подозревать согласованность совершенных действий. Эти компании называются «подозреваемыми». Но, как писали русские классики, даже десять подозрений не могут заменить одно доказательство. Поскольку бремя доказывания нарушения истцом лежало на ответчике, недоказанность нарушения должна оцениваться судом как отсутствие нарушения. Такой вывод, вытекающий из распределения бремени доказывания, является общим процессуальным принципом для всех государств СНГ, отклонения от него недопустимы.
А в данном конкретном деле добавляется особенность, вытекающая из того, что отношения сторон являлись не гражданско-правовыми, а административными: ответчик налагал взыскания, реализуя свои властные правомочия. Во всех подобных отношениях неукоснительно должен соблюдаться принцип презумпции невиновности. Но этот принцип решениями судебных органов был нарушен.
Фактически истцов наказали не за соглашение (согласованные действия), а за параллельные действия. Применено основание ответственности, не предусмотренное законом, по существу применена аналогия закона. Но всякие запреты должны определяться законом исчерпывающим образом, не допускающим применения аналогии. Тем более, что согласованность действий запрещена в целях защиты конкуренции, а запрет параллельных действий ведет к ограничению конкуренции.
Необходимость экономической интеграции стран СНГ выдвигает в качестве одного из главных требований единообразные условия антимонополистических действий и развития конкуренции. В экономической жизни Казахстана это проявляется повседневно и повсеместно. Поэтому и экономическое законодательство Республики Казахстан (как и многих других республик СНГ) нередко строится либо на базе модельных законов, которые республиками готовились совместно, либо на базе российского законодательства, принимаемого в качестве примерного образца. Многие нормы гражданских кодексов РК и РФ, особенно в части регулирования договорных отношений и ответственности, совпадают и по содержанию, и по текстам соответствующих норм. Судебное решение по данному делу, несомненно, окажет влияние на понимание согласованных действий участников рынка и на возможность вмешательства государственных органов в регулирование цен на свободном рынке. И судебная защита прав участников рынка будет резко ослаблена.
Следом, весьма вероятно, пойдет практика и Казахстана, и многих других государств СНГ. Достаточно вспомнить, как повлияло судебное толкование в России ст. 395 ГК РФ об ответственности за неисполнение денежного обязательства на толкование аналогичной по содержанию и тексту ст. 353 ГК РК в части применения нормы к денежным обязательствам, выраженным в иностранной валюте.
Таким образом, мы приходим к выводам, что, во-первых, антимонопольное правонарушение в отличие от гражданского всегда основано на презумпции невиновности нарушителя с возложением обязанности доказывать вину последнего на государственный орган; во-вторых, понятие согласованных действий отличается от понятия параллельных действий; в-третьих, понятие согласованных действий шире понятия соглашения; в-четвертых, ответственность должна наступать не за параллельные, а за согласованные действия, направленные на ограничение конкуренции.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.