3.2. Две ветви административного права – материальное и процессуальное

Современная юридическая наука рассматривает административное право как самостоятельную правовую отрасль, состоящую из двух подотраслей: материальной и процессуальной. Материальная отрасль регулирует правовое содержание управленческих правоотношений, устанавливая права и обязанности субъектов государственного управления, процедуру их взаимоотношений, понятие и сущность административно-правовых норм, принципов и понятия правовой отрасли. Процессуальная подотрасль регулируют процедурные и организационные вопросы реализации материальных норм, порядок разрешения юридических споров, защиты прав и законных интересов участников правоотношений. Характерной особенностью процессуальной подотрасли административного права является правовое закрепление в ней строгой последовательности всех процессуальных действий, осуществляемых субъектами государственного управления. В процессуальной подотрасли все правоотношения ее участников строятся в соответствии со строгим регламентом, носят процедурный характер, т. е. проходят определенные стадии, каждая из которых закрепляет те действия, которых обязаны придерживаться управляемые субъекты. Например, при рассмотрении дела об административном правонарушении, компетентное должностное лицо органа исполнительной власти, обязано произвести подготовку к рассмотрению дела, ознакомить всех участников административного процесса с их правами и обязанностями и лишь после этого перейти к рассмотрению дела по существу. Существенное значение в административном процессе играют процессуальные сроки, которых обязаны придерживаться все лица, участвующие в деле. В материальных правоотношениях такого строгого регламента действий, между участниками государственного управления не установлено, в них так же не обязательно наличия управляющих субъектов.

Некоторые самостоятельные правовые отрасли, например, семейное, гражданское, трудовое право состоят только из материально-правовых норм и материальных отношений. В отличие от этих правовых отраслей, все процессуальные правовые отрасли состоят только из процессуальных правоотношений. Так, например, гражданское процессуальное право и арбитражный процесс, правовых норм, устанавливающих материальные правоотношения между участниками судопроизводства, не содержат. В этих правовых отраслях существуют только процессуальные нормы, порождающие правоотношения между судом, являющимся обязательным субъектом этих отношений и всеми иными участниками судопроизводства.

Процессуальные нормы являются особой разновидностью правовых норм, вместе с тем им присущи все признаки, которые свойственны любым нормам права вообще: они объективны по содержанию, носят волевой государственно-властный характер, т. е. исходят от государства, устанавливаются либо санкционируются им. Так же как и иные нормы, они служат определенным масштабом поведения между участниками процессуальных правоотношений, их назначение регламентировать поведение субъектов административного процесса, они обладают свойством общеобязательности, формальной определенности, неперсонифицированности, неоднократности действия и в соответствующих случаях обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

К административно-процессуальным правовым нормам относятся нормы, регулирующие порядок деятельности участников административного процесса по реализации (применению) материальных норм в целях урегулирования спорных правоотношений, либо достижения определенного социально полезного результата.

В административном праве, его материальные нормы закреплены с I по III разделы, все последующие разделы включают процессуальные правовые нормы.

Характерные особенности административно-процессуальных норм.

1) устанавливают круг участников административного процесса и их процессуально-правовой статус;

2) предметом правового регулирования административно-процессуальных норм, выступают процессуальные отношения между субъектом государственного управления и другими участниками административного процесса;

3) устанавливают строгий регламент, процедуру осуществления всех процессуальных действий. Процедурный характер процессуальных норм заключается в том, что они описывают не только действия участников процесса, но и способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов данных действий.;

4) эти нормы рассчитаны на неоднократное применение и имеют долгосрочный, устойчивый характер;

5) определяют порядок принудительного разрешения спора;

6) основной формой их реализации будет исполнение, т. е. совершение активных действий, направленных на реализацию обязывающих правовых предписаний;

7) устанавливают порядок обжалования действий и решений субъектов управления;

8) круг субъектов, полномочных создавать административно-процессуальные нормы, имеет ограниченный характер. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ это является прерогативой совместной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ.

В нормах материальной подотрасли административного права устанавливается административно-правовой статус всех участников государственного управления: государственных органов, государственных служащих, иных юридических и физических лиц и общественных формирований, т. е. их материальные права, обязанности и правовые гарантии. Административно-процессуальные нормы и сам административный процесс служат универсальным средством реализации прав, обязанностей и правовых гарантий участников административно-правовых отношений, вытекающих из материальных административно-правовых норм. Иначе говоря, процессуальные нормы административного права, в определенной мере, выступают в качестве правовых гарантий, обеспечения правового статуса участников административных отношений. И если норма материального административного права отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы. Административно-процессуальные нормы могут содержаться как в законах Российской Федерации и ее субъектов, например, в ст. 19 Федерального закона «О полиции» 2016 года (№ 3-ФЗ РФ 2016), установлена процедурная последовательность (порядок) применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, так и в подзаконных правовых актах, например, в Постановлении Правительства РФ от 24 сентября 2013 г. № 842 «О порядке присуждения ученых степеней», установлен обязательный процедурный регламент присвоения ученых степеней соискателям, в виде определенных последовательных стадий.

– В юридической литературе существует определенная классификация административно-процессуальных норм. Например, сотрудниками Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования Российского государственного университета правосудия Российский Федерации Э. Л. Лещиной, А. Д. Магденко, а так же другими авторами административного права предложена следующая классификация процессуально-правовых норм:

1) по предметному содержанию,

2) по объему регулирования,

3) по юридической иерархии (органу, который их принял),

4) по видам административных процессов,

5) по действию в пространстве,

6) по действию во времени,

7) по характеру действия диспозиции,

8) по субъектам права.

Выделение административно-процессуальных норм по предметному содержанию определяет сферу их действия: а) нормы, регламентирующие отношения в административно-политической сфере (безопасность, оборона, внутренние дела, юстиция, таможенное дело, охрана государственных границ и др.), содержатся в ряде нормативных актов, например в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», приказе ФМС России от 30 ноября 2012 г. № 391 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и т. п.; б) нормы, регламентирующие административные отношения в сфере экономики (промышленность, строительство, транспорт, хозяйственно-обслуживающий комплекс, потребительская кооперация, агропромышленный комплекс и др.) – Указанные нормы содержатся, к примеру, в федеральных законах от 4 мая 2001 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»; в) нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере (образование, наука, культура, здравоохранение, физическая культура, спорт, туризм, социальное обеспечение и обслуживание населения). Административно-процессуальные нормы содержатся в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Положении о лицензировании образовательной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966; постановлении Правительства РФ от 29 марта 1999 г. № 347 «О мерах государственного контроля за ценами на лекарственные средства» и др. По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся классически на общие и специальные. Общие охватывают ряд отраслей и сфер государственного регулирования. Примером актов, содержащих такие нормы, можно назвать федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Специальные административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в рамках одной отрасли. Например, в приказах МВД России от 6 июня 2000 г. № 605 дсп «Об утверждении Правил внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке», от 18 июня 2012 г. № 590 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации или их близким родственникам».

По юридической иерархии (по органу, который их принял) административно-процессуальные нормы делятся на правила, принятые органами государственной власти различного уровня (федерального и субъектов РФ), от законов до нормативных актов федеральных министерств и иных федеральных органов. Наличие юридической силы у любого акта означает обязательность его исполнения.

По видам административных процессов можно классифицировать нормы, регламентирующие:

а) административно-нормотворческие производства: по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министров и других центральных федеральных органов специальной компетенции; по принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ и др.;

б) административно-правоприменительные производства: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное; по комплектованию личного состава; административно-договорное; приватизационное и др.;

в) административно-юрисдикционные производства: исполнительное; административно-процессуальное; дисциплинарное; по жалобам; по делам об административных правонарушениях.

По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на нормы, действующие:

а) на всей территории РФ и являющиеся едиными (общими). Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»; Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

б) территории субъекта РФ в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ, где административно-процессуальное законодательство подведомственно совместному ведению.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся:

а) на действующие безвременно, т. е. до отмены, неограниченное (неопределенное) время, их большинство;

б) ограниченные сроком. К примеру, Федеральный конституционный закон «О военном положении» в п. 8 ст. 1 определяет период действия военного положения с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения и заканчиваются датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

По характеру действия диспозиции административно-процессуальные нормы по аналогии с административно-материальными нормами классифицируются:

а) на нормы-запреты, устанавливающие недопустимые деяния и реализующиеся путем соблюдения. Эти нормы содержатся в КоАП РФ, законодательстве о разрешительной, о лицензионной системе и др.;

б) нормы, обязывающие прямо предписывать меру должного поведения и реализующиеся в активной форме путем исполнения, правонаделения (правоприменения);

в) нормы, управомочивающие (уполномочивающие), предоставляющие возможность выбора поведения субъекта права, т. е. возможность использовать свои полномочия по усмотрению, а также и не использовать. Реализация данных норм осуществляется путем использования. Так, в соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ, любой гражданин вправе подать жалобу в соответствующий суд, если изъявит желание, но не обязан.

По субъектам права административно-процессуальные нормы делятся на нормы, регулирующие порядок деятельности:

а) индивидуальных субъектов РФ – граждан РФ (иностранных граждан, лиц без гражданства); должностных лиц; военнослужащих и лиц, приравненных к ним; несовершеннолетних; пенсионеров. В частности, это приказ Минобрнауки России от 23 июня 2014 г. № 685 «Об утверждении Порядка выдачи медали «За особые успехи в учении»;

б) коллективных субъектов РФ – исполнительных органов публичной власти, юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений всех видов собственности). Примером может служить Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[43].

Там же смотреть: Классификация административно-процессуальных норм zakoniros.ru?p=18471

Административно-процессуальные нормы являются формальным основанием для возникновения административно-процессуальных отношений. Эти нормы устанавливают процессуально-правовой статус всех участников административного процесса.