4.2. Краткий очерк развития науки административного права в России, СССР, Российской Федерации

Становление и развитие административного права и как науки, и как самостоятельной правовой отрасли имело свою специфику, определяемую в каждой стране особенностями ее экономических, политических и культурных отношений. Первоначальное становление и развитие административного права как правовой науки имело место в странах западной Европы.

Изучение природы государства и системы его устройства первоначально происходило в Западной Европе. Основоположником правового обоснования государственного устройства явился Шарль Монтескье, положивший начало новой идеи государственного устройства в своем труде “О духе законов” обосновавшего.

В теоретических трудах Шарля Монтескье были впервые заложены основы разделения властей, более двух с половиной столетий признаваемых наиболее удачной формой устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть в государственном устройстве рассматривается Ш. Монтескье как самостоятельная “ветвь общего древа”, что делает эту структурно-функциональную систему наиболее приемлемой и признанной большинством стран современного мира.

Анализируя процесс формирования и развития правовой системы Западной Европы и российского государства, можно отметить, что полицейское право являлось базовой основой административного права. Основателем теории развития полицейского права считается французский ученый XIX века Н. Деламора. В его книге “Мысли о полиции” (1707 г.) содержится обширный материал о роли и деятельности полиции по охране населения, собственности, торговли, финансов, дорог, обеспечении безопасности государства.

Дальнейшему развитию основ правовой науки, включая науку об управлении государством, послужили труды Гегеля, который расширил философское миропонимание о сущности государства в своей книге «Философия права».

Крупным специалистом в области полицейского (административного) права в середине XIX века являлся немецкий ученый Лоренц Штейн, труды которого имели важное значение, для обособления полицейского права в самостоятельную правовую отрасль. Особое внимание Лоренц Штейн уделял вопросам функциональной деятельности полиции в системе государственного управления и ее правовому регулированию. Наибольшую популярность приобрела его книга “Учение об управлении”, изданная в 1865 г., в которой рассматриваются вопросы теории государства и его взаимоотношений с обществом. Особое внимание Л. Штейн уделил сочетанию трех элементов общественной жизни: личности, духовности и хозяйственному управлению.

Перевод книги Л. Штейна «Учение о управлении, или Право управления» вышел в Санкт-Петербурге в 1874 г. Этот труд раскрывает основные идеи автора о том, что в основе управления должно лежать право, являющееся основой функциональной деятельности всей системы исполнительной власти: правительства, армии, полиции, местного самоуправления. Именно право должно определять и ответственность органов управления. В отмеченной книге Л. Штейн проводит различия между законами и актами исполнительной власти в виде распоряжений.

Начиная со второй половины XIX до начала XX века в Западной Европе было положено начало возникновения основ полицейского (административного) права. Вместе с тем, официального статуса, как самостоятельной правовой отрасли оно еще не приобрело оставаясь придатком других правовых отраслей – конституционного права и общей теории права.

Эволюция развития административного права, как самостоятельной правовой отрасли, продвигалась достаточно медленно и, в настоящее время трудно однозначно определить в какой конкретный момент оно сформировалось как самостоятельная отрасль права.

В начале XVII века центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. Местная же власть десятилетиями почти не менялась. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 году для этих органов власти был утвержден “генеральный регламент”[46].

Первые зародыши развития административного права в России появляются в эпоху Петра I, знаменующуюся ярко выраженной потребностью и новыми подходами в регулировании государственного управления. В XV–XVI в.в., до Петра I управление в России характеризовалось медлительностью и не определенностью, царские Приказы не устанавливали ответственности за волокиту их исполнения. Ярко выраженная эволюционная деятельность Петра I проявлялась во всех сферах государственной жизни: в хозяйственной, военной, культурной, опирающихся на институты административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению делами государства, в результате чего Петр I беспрепятственно проводил задуманные им реформы[47].

К основным реформам Петра I относящимся к развитию правовой системы государства следует отнести:

во-первых, обнародование в 1722 году «Табеля о рангах», которым устанавливались основы государственной военной и гражданской службы, имеющие 14 рангов;

во-вторых, проведена перестройка институтов государственного управления. Боярская Дума в 1699 году заменена Ближней канцелярией, представленной доверенными лицами царя в количестве 8 человек, а в 1711 году Петром учреждается Сенат с административными, судебными и частично законодательными функциями. Вместе с тем, в качестве надзорных инстанций над Сенатом Петр учредил должности генерал-прокурора и обер-прокурора;

в-третьих, в 1708–1710 г.г. была осуществлена перестройка территориальных органов государственного управления, созданы 8, а затем 11 губерний, возглавляемых губернаторами. Губернатор обладал широкими полномочиями в сфере административной, судебной, хозяйственной и политической власти, реализовать которые ему помогали государственные комиссары и чиновники. В 1719 году Российское государство было разделено на 50 провинций, возглавляемых воеводами, провинции делились на дистрикты;

в-четвертых, была реформирована система отраслевого управления, образованы 11 коллегий, действовавших вместо старых приказов: иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др., действовавших на основе Генерального регламента, опубликованного в 1720 году.

Широкомасштабные петровские реформы были продолжены Екатериной II, прикрывавшей жесткость своего правления идеями справедливости и просвещения. В ее правление появляются «Правила управления», в преамбуле этих «Правилах» указывается на «ошибки государственных людей» в системе управления, которые пагубно влияют на интересы всего народа и государства. Для того, чтобы в дальнейшем избежать таких ошибок, в этих правилах прописывается: правило первое – необходимость просвещения нации, которой должно управлять. Правило второе – нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое – нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям[48]