3.3. Система земельного законодательства. Соотношение земельного, гражданского законодательства и иных отраслей законодательства

Земельное законодательство Российской Федерации является комплексной отраслью законодательства, в состав которой включаются специальные законодательные акты, регулирующие земельные отношения. Термин «земельное законодательство» не охватывает источники права общего характера, которые, хотя и содержат нормы земельного права (например, нормы гл. 17 ГК РФ, ст. 36 Конституции РФ), однако не являются специальными нормативными актами земельного законодательства, поскольку нормы иной отрасли преобладают по отношению к нормам земельного права.

Понятие «земельное законодательство» следует рассматривать в узком и широком значении. Узкое значение данного термина изложено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, согласно которой земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. В этом значении законодательство представлено законами. Однако Земельный кодекс предусматривает возможность регулирования земельных отношений также подзаконными актами различного уровня, включая их в систему земельного законодательства в широком значении. Содержащиеся в Земельном кодексе РФ ссылки на земельное законодательство при этом предполагают регулирование данных отношений именно законами. Так, согласно и. 3 ст. 3 имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данное положение содержит отсылку именно к законам. Статья 72 Конституции РФ, определяя совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, использует термин «земельное законодательство» в значении законов. Аналогично указанной норме Земельного кодекса РФ ст. 3 ГК РФ также определяет гражданское законодательство именно в значении законов.

Изложенное толкование категории «земельное законодательство» в узком значении не исключает использование в теории данного термина в широком смысле. С этих позиций рассмотрим «земельное законодательство» в системном соотношении актов данной отрасли «по вертикали» – с точки зрения иерархии нормативных актов различной юридической силы, и «горизонтали» – в соотношении нормативных актов, равных по юридической силе в общей классификации нормативных актов, регулирующих комплексные отношения (в частности, Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ).

Возглавляет систему земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации. Единство системы законодательных актов в рамках данной отрасли обеспечивается действием положения п. 1 ст. 2 ЗК РФ, согласно которой нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. При этом Земельный кодекс не ограничивает действие данного правила только лишь рамками земельного законодательства, что позволяет признать межотраслевой характер данной нормы. С этой позиции положения Земельного кодекса имеют приоритет, в том числе, по отношению к Гражданскому кодексу РФ. Иной позиции придерживаются сторонники цивилистической трактовки норм, регулирующих имущественные отношения, объектом которых является земельный участок[44].

Вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства с позиций приоритета земельного законодательства получил подробное обоснование в трудах ведущих ученых в сфере земельного права С. А. Боголюбова, О. И. Крассова и других ученых. В литературе подчеркивается значение земельного законодательства в правовом регулировании земельных отношений от стадии образования земельного участка как недвижимого имущества до стадии реализации права на земельный участок и организации рационального использования и охраны земель как природного ресурса и природного объекта. Единство земельных отношений определяет регулирование данных отношений специальной отраслью законодательства, обладающей приоритетом по отношению к иным отраслям, в той или иной мере регулирующим земельные отношения.

Земельный кодекс РФ содержит 18 глав, которые образуют две составные части Земельного кодекса – общую и особенную. В общей части закреплены принципы земельного законодательства, общие положения о правах на земельные участки, их содержании, основаниях возникновения, изменения и прекращения, основах государственного управления в сфере использования и охраны земель, юридической ответственности за нарушение земельного законодательства, порядке и способах защиты прав на земельные участки. Данные положения применяются для регулирования указанных отношений независимо от правового режима земель и земельных участков, являющихся объектами данных отношений.

Особенная часть предусматривает специальные требования к использованию, охране и обороту земель различных категорий. Дифференциация правового режима земель осуществляется в целях обеспечения реализации и защиты публичных интересов в сфере использования и охраны земель.

Дифференцированный подход к установлению правового режима земель состоит в определении их правового режима с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов (ст. 1 ЗК РФ). В соответствии с данным принципом осуществляется правовое регулирование оснований и порядка перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Правовую основу данных отношений составляет ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую».

Отношения, связанные с переводом земель и земельных участков, регулируются также подзаконными нормативными актами. К их числу относятся:

• Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», в соответствии с которым Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии. Данные государственного земельного мониторинга и землеустройства являются основанием принятия решения о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую;

• Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»;

• Приказ Роснедвижимости от 15 сентября 2005 г. № П/0178 «О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)».

По вопросам правового регулирования перевода субъекты Российской Федерации наделены компетенцией собственного нормотворчества. Примерами регионального регулирования данных отношений являются Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-K3 «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» и Закон Тверской области от 9 апреля 2008 г. № 49–30 «О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области». Данными нормативными актами регулируются процедура подачи и рассмотрения ходатайства о переводе земель и земельных участков.

Важное место в системе земельного законодательства занимает ФЗ «О землеустройстве». В преамбуле указанного Закона определена цель регулирования данных отношений, которой является обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Из данного определения видно, что правовое регулирование отношений землеустройства направлено на обеспечение реализации одного из основных принципов земельного законодательства – учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Закон «О землеустройстве» имеет не только экологическое, но и важное экономическое значение, на основе государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, принимаются решения о пригодности их к использованию по целевому назначению, переводе земель и земельных участков из одной категории в другую, определении разрешенного использования земель. Предметом данного законодательного акта являются отношения по поводу изучения состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) (ст. 1 Закона «О землеустройстве»).

Землеустройство юридически связано с обеспечением правового регулирования гражданского оборота земельных участков как объекта недвижимости. В связи с этим законодательством предусматривается взаимодействие норм, регулирующих землеустройство и кадастровый учет земельных участков. Правовую основу кадастрового учета составляет ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Предметом данного законодательного акта являются отношения, возникающие в связи с внесением в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее – уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных названным Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе (п. 3 ст. 1 Закона). Данные кадастра являются официальным источником информации не только об индивидуальных характеристиках земельного участка, но и его правовом режиме. В связи с этим в государственный кадастр вносятся сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иных предусмотренных Законом о кадастре сведений.

Сведения о кадастровой стоимости земельных участков являются основой исчисления земельного налога и, в отдельных случаях, для определения цены земельного участка, предоставляемого в собственность граждан и юридических земель из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также для исчисления размера арендной платы при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В этой связи Закон «О государственном кадастре недвижимости» обеспечивает действие гл. 31 Налогового кодекса РФ от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ, а также гл. V.l ЗК РФ.

Правовое регулирование кадастровой оценки земель осуществляется ФЗ «О государственной кадастровой оценке»[45], вступающим в силу 1 января 2017 г. Целью данного Закона является формирование системной информации о кадастровой стоимости как основы экономического регулирования в целом. На основе такого регулирования обеспечивается не только фискальная функция кадастрового учета недвижимости, но и достижение задач стимулирования инвестиционной активности и кредитования на рынке недвижимости.

Систему законодательных актов особенной части законодательства образуют законы и подзаконные акты, регулирующие правовой режим земель отдельных категорий. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения определен комплексом нормативных актов, регулирующих оборот, использование и охрану данных земель. К ним относятся Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Федеральный закон 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельского хозяйства», Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Регулирование правового режима земель населенных пунктов осуществляется на основе взаимодействия Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Нормы земельного законодательства в части регулирования режима земель отдельных категорий дополняются также действием актов хозяйственного и природоохранного законодательства. Так, источником регулирования режима земель промышленности и иного специального назначения наряду с Земельным кодексом являются акты транспортного законодательства (Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 г. № 24-ФЗ, Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», другими актами. В части определения режима земель водного фонда, земель лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов Земельный кодекс дополнен действием Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях», другими законодательными актами.

Земельное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства, регулирующего специальный вид общественных отношений, возникающих по поводу использования земель как природного ресурса, охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды, присвоения и оборота земельных участков, являющихся объектами недвижимого имущества, рассматриваемых в законодательстве в неразрывном единстве публичных и имущественных отношений. Взаимодействие земельного законодательства с другими отраслями основано на признании приоритета земельного законодательства в части регулирования отношений, относящихся к предмету данной отрасли законодательства.