§ 2. Функционирование Суда Европейского Союза как одного из институтов ЕС
§ 2. Функционирование Суда Европейского Союза как одного из институтов ЕС
В современных условиях развития интеграционных и глобализационных процессов в европейском регионе Суд Европейского Союза является его важнейшим институтом и осуществляет свою деятельность в соответствии со Статутом Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора. Свое происхождение Суд ЕС ведет от трех наднациональных судебных органов, учрежденных в 1950 г. для каждого из трех Европейских сообществ: Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии. Задачей названных судов являлось обеспечение соблюдения в Сообществах положений, закрепленных договорами об их создании, а также единообразного толкования и применения этих положений. В 1958 г. на основе этих судов был организован единый суд, призванный обслуживать все три Европейских Сообщества[213].
В условиях существенной перестройки институциональной системы ЕС, которая происходила в несколько этапов, Суд ЕС не только сохранил свои позиции центрального органа по разрешению споров во всем Евросоюзе, но и остался практически единственным органом ЕС, обладающим значительной автономией и независимостью по отношению к государствам-членам[214]. Кроме того, не являясь ни законодательным, ни исполнительным органом власти ЕС, Суд ЕС, по сути, смог аккумулировать в себе уникальные полномочия по беспристрастному и независимому обеспечению интересов Евросоюза как межгосударственного интеграционного объединения перед эгоистическими интересами государств-членов, справедливому толкованию актов ЕС, которое должно на унифицированной основе быть использовано всеми государствами, входящими в ЕС, их органами власти и гражданами.
Еще 25 лет назад, в доктрине советского международного права указывалось, что «Суд ЕС деятельно и довольно последовательно отстаивает в своей практике идеи превалирования общего интереса ЕС над индивидуальными потребностями государств-членов, разграничения компетенции между органами ЕС и национальными правительствами, необратимости результатов делегирования полномочия органам ЕС и уступки государствами-членами части своего суверенитета»[215]. Действительно, можно согласиться со справедливым утверждением М. Л. Энтина, что посредством принятия решений Суд ЕС к моменту вступления в силу Статута Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора еще более упрочил свое фактическое влияние на право Евросоюза как квазизаконодательный и квазиисполнительный орган[216].
В то же время не все элементы нынешнего функционирования Суда ЕС совпадают с элементами функционирования Суда Европейских Сообществ. К. Ю. Голуб выделяет несколько факторов, приведших к формированию нынешнего статуса Суда ЕС. «Во-первых, это было обусловлено самим характером учредительных договоров. Договоры, создававшие Европейские Сообщества и заключенные в 1950-х гг., представляли собой учредительные акты крайне несовершенного и элементарного свойства. В них содержались только самые общие рамки, в которых новые европейские институты могли действовать для достижения общих целей. Во-вторых, Суд ЕС не мог адекватно выполнить правотворческую функцию, если бы государства-члены не предоставили ему по договору соответствующих полномочий “гаранта” европейского права, сделав его главным контролером “толкования и применения” учредительных договоров. В-третьих, главным фактором, предопределившим активность Суда ЕС по развитию европейского права, стала длительная пассивность европейского законодателя»[217].
Действительно, Суд Европейских Сообществ активно занимал «ниши», не востребованные другими институтами Сообществ, разработанные Судом ЕС юридические концепции стали часть права Сообществ. Таким образом, за счет активной деятельности Суда Европейских Сообщества, а затем и Суда Европейского Союза постепенно сформировалась конфигурация судебного нормотворчества Европейского Союза как часть системы европейского права и ее важнейший элемент. В то же время после ряда институциональных реформ ЕС Суд Европейского Союза также претерпел «шлифовку» по ряду важных моментов с учетом развития европейской интеграции, для понятия специфики которых необходимо обратиться к анализу действующего Статута Суда Европейского Союза.
Статут Суда Европейского Союза представляет собой пространный документ в форме международного договора, состоящий из 64 статей и приложения. Кроме того, необходимо отметить, что компетенция Суда Европейского Союза устанавливается и иными международными договорами, действующими в рамках ЕС, в частности Договором о Европейском Союзе, Договором о функционировании Европейского Союза. Таким образом, создание Суда Европейского Союза и его функционирование юридически формализованы и полностью соответствуют международно-правовым канонам.
В связи с этим вряд ли возможно согласиться с М. Н. Марченко, который считает, что «по своей юридической силе данный статут – своего рода устав Суда, а точнее, закон о Европейском суде справедливости и о Суде первой инстанции: он представляет собой международный коллективный акт конституционного характера»[218].
Анализ учредительных документов, в частности Статута Суда Европейского Союза, Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, показывает, что данные документы являются международными договорами учредительного характера. Конечно, учредительные международные договоры представляют собой более сложные международные документы по сравнению с обычными международными договорами о сотрудничестве в различных областях. Природа учредительных международных договоров тождественна природе любых других международных договоров, в основе которых лежит согласование воль государств. На наш взгляд, следует согласиться с позицией Г. И. Тункина, который отмечал, что уставы международных организаций являются международными договорами, имеющими определенные особенности, договорами sui generis. Другими словами, статут международной организации – более сложное явление, чем обычный многосторонний договор[219]. Строго юридически Суд Европейского Союза не является самостоятельной международной организацией, а представляет собой международный орган, точнее будет сказать, орган международного правосудия.
Суд Европейского Союза включает в себя Суд, Трибунал и специализированные трибуналы. Он обеспечивает соблюдение права в ходе толкования и применения договоров, действующих в рамках Европейского Союза.
Суд Европейского Союза выносит решения:
• по искам, подаваемым государствами – членами ЕС, институтами ЕС, физическими или юридическими лицами;
• в преюдициальном порядке по запросам национальных юрисдикционных органов о толковании права Союза или о действительности актов, принятых институтами;
• в иных случаях, предусмотренных Договорами (ст. 19 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора).
Договор о функционировании Европейского Союза[220] в ред. Лиссабонского договора предусматривает, что Суд Европейского Союза контролирует правомерность законодательных актов, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, кроме рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента и Европейского совета, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. Кроме того, Суд Европейского Союза контролирует правомерность актов органов или учреждений Союза, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. С этой целью Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по искам, которые подаются государством – членом ЕС, Европейским парламентом, Советом или Комиссией в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенных процедурных требований, нарушением Договоров ЕС или любой нормы права, относящейся к их применению, либо злоупотреблением полномочиями. На аналогичных условиях Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по искам, которые подаются Счетной палатой, Европейским центральным банком и Комитетом регионов в целях защиты своих прерогатив. В то же время необходимо особо отметить, что при рассмотрении указанных споров Суд Европейского Союза обладает широкой автономией в виду разделения «политической» и «правовой» функций Европейского Союза. С учетом данного фактора, Суд Европейского Союза посредством своей практики оказывает весомое влияние на развитие интеграции в рамках ЕС, способствует достижению целей данного межгосударственного объединения. В связи с этим Суд Европейского Союза рассматривается в качестве мощного актора, функционирующего на европейском пространстве[221].
Публично-правовая компетенция Суда ЕС дополняется частноправовой компетенцией. в соответствии с полномочиями Суда ЕС в данной области на условиях, определенных Статутом, любое физическое или юридическое лицо может подавать иски против актов, адресатом которых оно является либо которые непосредственно и индивидуально его затрагивают, а также против регламентарных актов, которые непосредственно его затрагивают и не требуют исполнительных мер. При этом акты о создании органов и учреждений Союза могут предусматривать особые условия и порядок для исков, подав аемых физическими или юридическими лицами против актов этих органов или учреждений, которые направлены на создание в отношении них правовых последствий (ст. 263). В целом зарубежные исследователи отмечают, что специфика Суда Европейского Союза как международного органа, функционирующего в рамках межгосударственного объединения наднационального характера, определяет и его судебную практику, дает ему широкие возможности интерпретации права ЕС, расширяет рамки применения правовых понятий и концепций[222].
На наш взгляд, эта специфика также характерно прослеживается в деятельности Суда ЕС по принятию решений в преюдициальном порядке. В частности, Суд Европейского Союза полномочен выносить решения в преюдициальном порядке:
• о толковании Договоров;
• действительности и толковании актов институтов, органов или учреждений Союза.
Суд Европейского Союза активно взаимодействует со всеми юрисдикционными органами государств – членов ЕС, прежде всего судами. В частности, когда подобный вопрос ставится перед юрисдикционным органом государства-члена, данный орган, если считает, что решение по этому вопросу является необходимым для разрешения им дела по существу, может запросить Суд Европейского Союза вынести свое решение по этому вопросу. Кроме того, когда подобный вопрос ставится в деле, находящемся на рассмотрении в национальном юрисдикционном органе, решения которого согласно внутреннему праву не подлежат судебному обжалованию, данный орган обязан обратиться в Суд Европейского Союза. Если подобный вопрос ставится в деле, находящемся на рассмотрении в национальном юрисдикционном органе, которое касается лица, заключенного под стражу, то Суд Европейского Союза выносит свое решение в максимально короткий срок (ст. 267). Суд полномочен выносить решение о правомерности акта, принятого Европейским советом или Советом ЕС на основании ст. 7 Договора о Европейском Союзе, исключительно по обращению государства-члена, ставшего объектом констатации Европейского совета или Совета, и только в отношении соблюдения установленных процедурных предписаний, установленных данной статьей. Подобное обращение должно быть подано на протяжении одного месяца с момента упомянутой констатации. Суд выносит решение в течение одного месяца со дня подачи обращения (ст. 269).
Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по любым спорам между Союзом и его сотрудниками в пределах и на условиях, которые определяются Статутом служащих Союза и режимом, подлежащим применению к другим сотрудникам Союза (ст. 270).
В соответствии со ст. 271 в установленных ниже пределах Суд Европейского Союза полномочен рассмат ривать споры, касающиеся:
а) исполнения государствами-членами обязанностей, вытекающих из Устава Европейского инвестиционного банка. В связи с этим Административный совет Банка располагает полномочиями, которые признаны ст. 258 за Комиссией;
б) актов Совета управляющих Европейского инвестиционного банка. Каждое государство-член, Комиссия и Административный совет Банка могут подавать иски в этой сфе ре на условиях, предусмотренных в ст. 263;
в) актов Административного совета Европейского инвестиционного банка. Иски против таких актов могут подаваться на условиях, предусмотренных в ст. 263, исключительно государствами-членами и Комиссией, и только в связи с нарушением процедурных требований, предусмотренных в § 2 и 5–7 ст. 19 Устава Банка;
г) исполнения национальными центральными банками обязанностей, вытекающих из Договоров и Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. В связи с этим Совет управляющих Европейского центрального банка располагает по отношению к национальным центральным банкам такими же полномочиями, какие признаны ст. 258 за Комиссией по отношению к государствам-членам. Если Суд Европейского Союза признает, что национальный центральный банк не выполнил какую-либо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, то данный банк должен принять меры, которые требуются для исполнения решения Суда Европейского Союза.
Следует подчеркнуть, что согласно Договору о функционировании Европейского Союза Суд полномочен выносить решения по любому спору между государствами-членами, имеющему связь с предметом Договоров, если этот спор представлен ему на основании арбитражного соглашения сторон. При этом, как справедливо отмечает Г. де Вале, развитие европейской интеграции требует со стороны Суда ЕС определенной гибкости и мобильности в части толкования первичного и вторичного права Европейского Союза. В связи с этим Суд Европейского Союза стал «архитектором» многих институциональных инноваций в ЕС, осуществил огромный вклад в интерпретацию договорной базы Европейского Союза[223].
Вместе с тем особо следует отметить, что Суд Европейского Союза не обладает полномочиями в отношении положений об общей внешней политике и политике безопасности, а равно в отношении актов, приним аемых на их основе. Однако Суд Европейского Союза полномочен контролировать соблюдение ст. 38 Договора о Европейском Союзе в целях контроля правомерности решений, принимаемых Советом на основании гл. 2 разд. V Договора о Европейском Союзе, которыми предусматриваются ограничительные меры против физических или юридических лиц (ст. 275).
Таким образом, можно отметить, что в компетенцию Суда Европейского Союза входит широкий круг вопросов, в числе которых: иски об исполнении договорных обязательств, иски об аннулировании нормативных правовых актов Европейского Союза, преюдициальные иски о толковании и действительности учредительных договоров ЕС и актов Европейского Союза, вопросы трудовых отношений служащих органов Европейского Союза и т. д.[224] Подобная широкая компетенция Суда ЕС, предоставленная ему с изменениями, внесенными Лиссабонским договором, по важнейшим вопросам функционирования данного межгосударственного интеграционного объединения, вызывает широкие дискуссии среди западных ученых. Так, высказывается точка зрения, согласно которой Суд ЕС, осуществляя свои функции, развивает интеграцию в рамках Европейского Союза в ущерб интересам государств-членов ЕС.
Вместе с тем анализ практики Суда Европейского Союза показывает, что данный институт ЕС не стремиться содействию интеграции любой ценой, а действует в соответствии с правом ЕС, определяющим его компетенцию[225]. Кроме того, по мнению ряда исследователей, на первый взгляд может показаться, что Суд Европейского Союза принимает решения, которые противоречат интересам государств-членов. Однако при соответствующем анализе можно заметить, что подобного рода решения отражают интересы Европейского Союза в целом как межгосударственного объединения и способствуют целям интеграции с учетом наднационального характера ЕС[226].
При этом в зарубежной доктрине высказывается точка зрения, согласно которой развитие европейского права занимает центральное место в более широком процессе европейской интеграции, при этом расширение полномочий Суда Европейского Союза является наиболее ярким примером передачи полномочий с национального на наднациональный уровень, что характерно не только для Европейского Союза, но и для других межгосударственных объединений[227]. Действительно, тенденции появления наднационального судебного органа в межгосударственных интеграционных объединениях, созданных на постсоветском пространстве (сначала в СНГ, а затем в ЕврАзЭС и Таможенном союзе), постепенно ведут к более мощным и слаженным темпам интеграции. Надежды на то, что не удалось реализовать в деятельности Экономического суда СНГ, сейчас все больше обращены к Суду Евразийского экономического сообщества, который 29 мая 2012 г. принял к рассмотрению первое дело по заявлению хозяйствующего субъекта об оспаривании решения Комиссии Таможенного союза[228]. Таким образом, можно увидеть постепенное появление в функционировании судов, созданных в рамках межгосударственных интеграционных объединений на постсоветском пространстве, ориентации на защиту частно-публичных интересов. В то же время еще многие позитивные элементы в деятельности Суда ЕС не восприняты, а в настоящее время и не могут быть восприняты по объективным причинам ни Судом ЕврАзЭС, ни Экономическим судом СНГ.
Однако мы полагаем, что можно обозначить ряд стратегических ориентиров, реализуя которые в практике европейской интеграции, государствам – членам ЕС удалось сформировать реально действующий орган правосудия в европейском регионе в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения.
1. Широкий функциональный диапазон полномочий Суда ЕС, нормативно закрепленный в учредительных договорах ЕС, а также в Статуте Суда Европейского Союза.
2. Позитивное восприятие государствами – членами ЕС передачи части национальных полномочий для делегирования Суду ЕС обширных наднациональных полномочий и признание его юрисдикции на уровне всех государств – членов ЕС.
3. Высокий уровень судебного нормотворчества, проявляемый Судом ЕС, при рассмотрении различного круга дел и вынесении решений.
4. Обширные полномочия по применению санкций в случае установления Судом ЕС факта нарушения по вопросам, входящим в его компетенцию.
5. Автономность Суда ЕС среди институтов ЕС и независимость его судей, защищенная гарантиями различного уровня в актах Европейского Союза.
Изложенные ключевые ориентиры, а в настоящее время и показатели достаточно эффективного функционирования Суда ЕС, на наш взгляд, могут быть восприняты в практике Суда ЕврАзЭС, что, наряду с поступательным развитием евразийской интеграции, потребует постепенной эволюции судебных органов данных межгосударственных интеграционных объединений.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.