§ 7. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана
§ 7. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана
Для раскрытия основных характеристик международно-правовой модели Европейского Союза необходимо более подробно остановиться на нескольких составляющих, которые определяют и в настоящее время сущность данной международной организации.
1. Европейский Союз представляет собой уникальную модель интеграции европейских государств. Эта уникальная модель интеграции основана на международных договорах между государствами, которые создали определенные институциональные рамки[154]. Развиваясь на базе интеграционного сближения Европейских Сообществ, Евратома и ЕОУС (Европейского объединения угля и стали), основа европейской интеграции была заложена именно в учредительных договорах данных организаций.
2. Для развития интеграции государствами – членами Европейских Сообществ была выбрана эволюционная модель сближения, рассчитанная на долгосрочную перспективу. При этом нельзя отрицать, что распад СССР явился своеобразным мощным катализатором перехода Европейских Сообществ в новую фазу интегративного сближения с принятием Маастрихтского договора.
3. Амстердамский договор, а впоследствии и Лиссабонский договор закрепили переход Европейских Сообществ к Европейскому Союзу как международной организации с более высокой степенью централизации и взаимодействия европейских «опор», включая общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и сотрудничество полиций и судебных органов (СПСО). В то же время, как отмечают ряд ученых, наличие специальных норм об общей внешней политике и политике безопасности в рамках внешнеполитической деятельности ЕС является юридическим атавизмом, они сохранились лишь как результат компромисса в процессе последней реформы ЕС[155].
4. Европейский Союз как объединение государств имеет общую основу системы власти, которая базируется на общепризнанных конституционных ценностях, таких как свобода, демократия, уважение к основным правам и свободам человека, правовое государство[156]. Системная реорганизация Европейских Сообществ предопределила и переход к более централизованной институциональной системе органов Европейского Союза и нормативному обеспечению функционирования ЕС. Отмечается тенденция, в соответствии с которой «исполнение полномочий и деятельность институтов Европейского Союза влияет на распределение полномочий среди национальных органов власти. Переход полномочий от наднационального уровня к национальному уровню расширяет функциональные возможности исполнительных органов власти, тем самым ослабляя роль национальных парламентов»[157]. Вместе с тем, как указывает Ф. Ванистендель, «правовая система Европейского Союза охватывает лишь часть общественных отношений. Такие отрасли права, как семейное право, уголовное право, образовательное право, находятся в ведении государств-членов»[158].
В целом, по нашему мнению, активно развивается как и внутренняя работа по оформлению «законодательства ЕС», так и деятельность по реализации международной правосубъектности ЕС, наделенного правом заключать международные договоры от имени Европейского Союза.
Интересную классификацию внешних связей Европейского Союза выделил П. А. Калиниченко. По его мнению, «в зависимости от характера и содержания соглашений ЕС с третьими странами следует выделить такие формы, как сотрудничество, партнерство и ассоциация. Эти формы определяются, как правило, на конвенциональной основе, т. е. в международных соглашениях ЕС, и исключительно в соглашениях с независимыми государствами. Эти же формы существуют и в отношениях ЕС с международными организациями.
Сотрудничество представляет собой наиболее простую форму отношений ЕС с третьими странами. Соглашения ЕС о сотрудничестве могут заключаться на основе предоставленной ему компетенции с любой независимой третьей страной, они не содержат интеграционных целей и мер. Организационные структуры (если такие учреждаются) подобных соглашений наделяются координационно-консультативными полномочиями.
Партнерство является формой отношений более высокого уровня, чем сотрудничество. ЕС устанавливает партнерство с теми третьими странами, которые разделяют принципы деятельности ЕС на международной арене. Соглашение о партнерстве может предусматривать интеграционные цели и преференциальный режим в торговых и иных отношениях с третьей страной. Соглашения о партнерстве предполагают наличие организационной структуры, наделенной координационно-консультативными полномочиями.
Ассоциация является самой сложной формой отношений ЕС с государствами, не являющимися его членами. Ассоциация характеризуется взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Суд ЕС в своей практике специально подчеркивает, что «соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно, по крайней мере, в определенной степени участвовать в системе ЕС». В отличие от сотрудничества и партнерства, установление ассоциации возможно только на основе соглашения. Соглашение об ассоциации предусматривает интеграционные цели вплоть до вступления третьей страны в ЕС, создание зоны свободной торговли и максимальной либерализации движения лиц, услуг и капиталов между ними. Соглашение об ассоциации всегда имеет организационную структуру и может наделять ее, кроме координационно-консультативных полномочий, полномочиями по изданию обязательных актов, которые будут иметь прямое действие в правопорядке ЕС»[159].
В то же время принятое 24 июня 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны[160] (далее – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г.), в значительной степени устаревшее, на наш взгляд, не привело к созданию форм партнерства в указанном юридическом понимании, скорее можно говорить о продвинутом сотрудничестве. Не в полной мере можно говорить и о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС, поскольку стратегия основополагающих направлений развития, в том числе и внешнеполитической линии, зачастую расходятся у Российской Федерации и Европейского Союза[161].
5. Основа устойчивости и стабильности Европейского Союза во многом обеспечивается за счет активно функционирования принципа верховенства европейского права и его приоритетного применения в государствах – членах ЕС на основе принципа субсидиарности. При этом признание наднационального характера европейского права, как «первичного», так и «вторичного», позволяет говорить о возможностях дальнейшего углубления интеграции. «Серьезные успехи ЕС в осуществлении гармонизации и унификации права в тех областях, где попытки добиться введения единообразных норм международными универсальными организациями терпят провал, обусловлены тем, что ЕС наделен широкой правосубъектностью. Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права; нормы вторичного (или производного) права; нормы третичного (или дополнительного права).
Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конституционную основу, фундаментальную базу Европейских Сообществ и ЕС – первичное право. На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Эту группу образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридических предписаний институтами ЕС. Нормы вторичного права обеспечивают: реальное функционирование ЕС; свободу перемещения лиц, товаров, услуг, капиталов; общий рынок и свободу конкуренции на нем»[162]. При этом можно согласиться с мнением ученых о том, что после распада СССР Европейский Союз демонстрирует максимально явное и реальное верховенство европейского права над законодательством отдельных государств-участников. Кроме того, процесс правотворчества в рамках ЕС имеет свою собственную динамику, а масштабы имплементации «европейских» норм в национальное законодательство и юридическую практику возрастают сегодня в экстраординарном порядке[163].
6. Европейский Союз является признанным лидером по масштабам интеграционных процессов, по степени открытия границ между входящими в него государствами. Именно в этом контексте – либерализации трансграничных отношений – право ЕС служит моделью для аналогичных по целям организаций и документов в других регионах земного шара, включая территорию бывшего СССР. Иными словами, рецепиентом права ЕС становится не какое-то отдельное третье государство, а целая группа государств, которые хотят использовать опыт права ЕС для создания между собой пространства без внутренних границ и создают с этой целью интеграционную организацию[164]. Западноевропейские государства связаны прочными узами общего европейского права, общими интеграционными институтами, сосредоточившими в своих руках определенную часть национального суверенитета[165]. При этом государства – члены Европейского Союза уступили часть своего суверенитета и передали его институтам ЕС в целях осуществления интеграции государств-членов в политической и экономической областях, создания единого рынка на основе свободного движения капиталов, рабочей силы, услуг[166].
Одновременно Европейский Союз эффективно использует в своей правовой системе также и национальное право всех 27 государств-членов.
Таким образом, можно сделать вывод, что международно-правовая модель Европейского Союза соотносится в целом с моделью международной межправительственной организации sui generis, которая объединяет в себе три качества: признаки региональной межправительственной организации по поддержанию мира и безопасности с ограниченными целями, региональной организации по борьбе с преступностью, региональной межправительственной организации интеграции[167].
В то же время нельзя исключать и тот фактор, что современная международно-правовая модель Европейского Союза может существенно видоизмениться, в том числе за счет приобретения государственно подобных свойств конфедерации или даже федерации. Например, ряд ученых говорят о постепенном «слиянии» государственных суверенитетов, которые в современной Европе все чаще реализуются странами не поодиночке, а через единый механизм политической власти в рамках организации «Европейский Союз». С одной стороны, федерализация политической системы зарубежной Европы к настоящему моменту не привела и вряд ли приведет в ближайшие десятилетия к появлению европейского «супергосударства». С другой – сказанное не отменяет того факта, что Европейский Союз в его нынешнем виде уже сегодня превратился в крупный центр политической власти, наделенный отдельными атрибутами государственности («федеративными чертами»)[168]. Это означает, в свою очередь, что Европейский Союз поступательно и пошагово продвигается к созданию Соединенных Штатов Европы. Данный прогноз характерен для эффективного и поступательного развития Европы, благоприятного преодоления кризисных явлений, затронувших всю Еврозону. В то же время есть и другой вариант развития кризиса в ЕС и последующих за ним изменений. Как справедливо отмечает М. М. Бирюков, «далеко не все авторы, которые пишут об интеграции, являются оптимистами в том, что касается ее перспектив и значения для Европы. Например, высказывается точка зрения, что определенная угроза европейской интеграции – глобализация, которая не только размывает социальную и культурную базу европейской интеграции, но и ставит под вопрос экономическую целесообразность Европейского Союза. Не окажется ли так, что возможности региональной интеграции уже в основном исчерпаны и будущее западноевропейских производителей связано не с европейским, а со всемирным рынком?»[169]
Вацлав Клаус отмечает, что переход Европейского Союза от межправительственной организации к наднациональной, а также переход от либерализации и устранения протекционистских барьеров к общему регулированию не всеми воспринимается положительно и это во многом обусловлено большими финансовыми тратами на функционирование ЕС[170].
Однако, на наш взгляд, многочисленные негативные явления, связанные со спадом производства в ряде государств ЕС и другими проявлениями глобального финансового кризиса, не влекут одномоментного прекращения интеграционных процессов в ЕС и его дезинтеграцию. Наоборот, действия, предпринимаемые Советом ЕС в плане оказания помощи государствам-членам, наглядно характеризуют стремления к сохранению объединенной Европы в виде Европейского Союза без потери кого-либо из членов. Для этого сильные в экономическом плане государства ЕС, и прежде всего Германия, идут на перераспределение национальной прибыли в общую «казну» ЕС для оказания финансовой помощи нуждающимся государствам – членам Евросоюза[171].
На сегодняшний день преобразование и модернизация международно-правовой модели Европейского Союза напрямую связаны с двумя разнонаправленными тенденциями, которые одновременно выражаются в расширении ЕС и углублении интеграции, в первую очередь, выражающейся в развитии договорной базы Европейского Союза, от Маастрихтского и Амстердамского договоров, Ниццких соглашений до Лиссабонского договора, существенно реформировавшего институциональную структуру ЕС в прогрессивном направлении. Эти полярные тенденции развиваются одновременно, и каждая имеет свое объяснение: расширение отражает процесс мировой глобализации, углубление определяет внутреннюю стабильность. Таким образом, обе являются неразрывными элементами европейского интеграционного процесса. При этом растущая сложность и неоднородность Европейского Союза служит импульсом для пересмотра концепции интеграции, господствующей на этапе создания и первых лет существования Европейских Сообществ. Тем не менее уже на этом этапе европейское правовое пространство сосуществовало с иными формами внешней и внутренней интеграции[172]. Целью развития интеграции в рамках ЕС является создание более эффективной и управляемой международно-правовой базы функционирования ЕС, укрепление демократической легитимности Союза, улучшение процессов согласования политики в различных областях[173].
Именно активные процессы внешней и внутренней интеграции Европейских Сообществ, а далее и Европейского Союза, как обозначалось выше, ознаменовали обширные дискуссии в науке по вопросу политико-правовой модели ЕС. Речь идет о переходе Европейского Союза от формы международной организации к государственно подобному образованию: конфедерации или даже федерации. Не являясь сторонниками данных подходов ввиду их несоответствия международно-правовой модели ЕС, мы все же упомянем о заслуживающей, на наш взгляд, модели политико-правового устройства Европейского Союза, которая опирается на межгосударственный подход к европейской интеграции, а значит, и позволяет воспринимать особенности политической организации ЕС, его территориального и институционального устройства, базируясь на рассматриваемой нами модели «ЕС – международная организация sui generis».
Действительно, как справедливо подчеркивает Т. М. Фадеева, «европейская политическая система выпадает из рамок традиционной типологии, отличаясь от таких стандартных категорий, как федерация и конфедерация. Наряду с этим Евросоюз рассматривается как новая форма консоциации – “межгосударственная консоциация”. Это сообщество, состоящее из “национальных сегментов – государств” и основанное скорее на логике переговоров и компромисса между ними, нежели на навязывании воли большинства. ЕС представляет собой межгосударственную консоциацию, основанную на национальных сегментах. Пока ЕС – единственный представитель этой категории, однако он сможет служить моделью в ближайшие годы для ряда международных организаций, основанных на сотрудничестве между государствами»[174].
Таким образом, обозначенная политико-правовая модель Европейского Союза в виде межгосударственной консоциации полностью соответствует международно-правовой модели международной организации особого рода, являющейся в настоящее время уникальным межгосударственным образованием, тяготеющим к государственно-подобной интеграции. Однако, как указывалось выше, этот аспект имеет, скорее, прогнозный характер, и говорить о появлении европейского «супергосударства» при современных кризисных процессах в Европе, представляется иллюзорным на ближайшую перспективу. В то же время Евросоюзу придется развиваться «на разных скоростях». Но в этом случае видение Европы, «действующей как единое целое», отодвигается в неопределенное будущее.
Концепция «интеграции на разных скоростях» была официально признана в 1992 г. в Маастрихстском договоре. В нем было сохранено право Великобритании и Дании оставаться вне Экономического и Валютного союза и признано право двух или нескольких государств-членов на продвинутое сотрудничество, т. е. на осуществление прав углубления интеграции, не дожидаясь участия других членов ЕС. Однако интеграция «на разных скоростях» не рассматривалась как доминирующая. Ей, скорее, отводилась пилотная роль – возглавлять движение подобно локомотиву, тянущему весь состав. Теперь, когда состав участников ЕС увеличился почти вдвое, «интеграция на разных скоростях» или «на разных уровнях» выглядит совершенно иначе. Новые члены ЕС в ближайшие десятилетия обречены следовать курсом «догоняющего развития» за шестеркой наиболее экономически развитых европейских государств – «европейским авангардом», который «потянет» за собой остальных участников[175]. Таким образом, «разноуровневая» и «разноскоростная» интеграция, которая используется Европейским Союзом после его расширения и в настоящее время, – объективный процесс развития межгосударственного объединения, имеющего интенсивный рост, в том числе за счет вступления в него государств, уступающих в экономическом развитии «ядру» межгосударственного объединения. Главное условие в продвижении такой интеграции – согласование позиций по приему государств – кандидатов в члены межгосударственного объединения по всем показателям, включая выполнение международных обязательств государствами-членами внутри самого объединения.
В определенной степени можно не согласиться с мнением Т. Е. Ушаковой, которая полагает, что «практика государств, с одной стороны, и научная доктрина – с другой, обусловили попытку кодификации многоуровневой интеграции. Амстердамский договор закрепил соответствующую концепцию “усиленного сотрудничества”. Однако противостояние между государствами – сторонниками фрагментации европейского правового наследия и ее противниками было так сильно, что конечный компромисс не принес удовлетворения ни одной из сторон. Его результатом явилась недостаточно четко определенная, неэффективная и весьма узкая модель многоуровневого сотрудничества. О недостатках данной модели убедительнее всего говорит тот факт, что она не была использована на практике»[176]. На наш взгляд, с момента принятия Амстердамского договора Европейский Союз неуклонно демонстрирует интенсивное развитие и углубление интеграции и одновременно экстенсивный рост за счет включения новых государств, практически удвоивших состав членов Европейского Союза. При этом международно-правовая модель Европейского Союза, подвергаясь достаточно объективной критике, тем не менее подтверждает свою жизнеспособность, хотя темпы интеграции могут замедляться в определенные кризисные периоды и может наблюдаться стагнация в желании государств углублять интегративное сближение.
Подобные циклы характерны, на наш взгляд, для всех межгосударственных интеграционных объединений, в том числе для ЕврАзЭС, СНГ, Таможенного союза, а также при формировании Единого экономического пространства. При этом мы не можем согласиться с утверждением о том, что «“разноскоростной” и “разноуровневый” (как в СНГ) подход к формированию ЕЭП неконструктивен. Подобная сепаратность неизбежно порождает такую ситуацию в регионе, когда каждая из Сторон принимает на себя все больше договорных обязательств с третьим государствами (не намеренными вступать в ТС и ЕЭП) и между собой. Причем сумма и содержание этих обязательств все более отдаляет формирование ЕЭП, который должен слагаться поэтапно, но быть “равноскоростным” и “равноуровневым” между теми государствами, которые уже стали участниками ЕЭП»[177].
На наш взгляд, наличие неоднолинейных, “разноуровневых” и “разноскоростных” векторов интеграционных процессов в рамках любой международной межгосударственной организации свидетельствует об ее объективной взаимосвязи как с внешними международными факторами, так и с внутренними причинами, продуцированными в том числе в рамках самих государств-членов, продолжающих оставаться в любой, даже самой «продвинутой» ММПО, суверенными государствами, не теряющими прав на собственное видение путей интеграции и ее дальнейшей судьбы. Подобный поэтапный путь интеграции переживали в 80-е гг. прошлого века и Европейские Сообщества, прежде чем пришли к нынешнему знаменателю. Так, М. Поточный, в работе, изданной в 1988 г., отмечал, что «интеграционные процессы в рамках Сообщества протекали неравномерно: быстрее в отношении выработки единой экономической политики. Этому способствовали разные экономические и политические причины. Одной из них было то обстоятельство, что деятельность Сообщества не приносит всем государствам-участникам равные льготы и преимущества в разных областях экономического предпринимательства. Так, например, в рамках Сообщества ФРГ удавалось более выгодно отстаивать свои экономические цели, чем другим государствам-членам. Второй причиной является несовпадение точек зрения государств-участников на характер Сообщества. Одни государства-участники стремятся усилить в нем элементы наднациональности, другие выступают в пользу межгосударственного характера органи зации»[178].
Таким образом, прежде чем придти к нынешнему уровню интеграции и стать Европейским Союзом, Европейские Сообщества прошли путь неравномерных и неоднолинейных процессов, которые по указанным качественным характеристикам разновекторности и «разных скоростей» соответствуют проходящему в настоящее время интеграционному развитию Евразийского экономического сообщества и углублению интеграционного сближения ряда государств на постсоветском пространстве. И в этом смысле подобные процессы при правильном и обоснованном подходе к ним, как показывает опыт Европейских Сообществ, вовсе нельзя оценивать со знаком «минус» и видеть в них некий дисбаланс, мешающий целям интеграции.
Наоборот, поступательное и постепенное развитие интеграции на «пошаговой» и «поэтапной» основе, имеющее как «локомотив» государств, идущих впереди интеграционных процессов, так и присоединяющиеся государства, выражающие свои намерения на вступление в межгосударственное интеграционное объединение по мере своей готовности, способно придать подобному объединению устойчивый и жизнеспособный характер, защищающий от политических корреляций и экономических перепадов.
Что касается сравнения международно-правой модели ЕС и модели Таможенного союза как межгосударственных интеграционных объединений регионального характера, но и особого рода, необходимо указать ряд отличительных моментов, характерных в настоящее время для международно-правовой модели Таможенного союза. Опираясь на анализ, проведенный в главе 1, следует сфокусировать внимание на следующих чертах международно-правовой модели Таможенного союза.
1. Тройственный характер членства государств в Таможенном союзе представляется достаточно «усеченным» для полномасштабного развития интеграции. В то же время с учетом исторических процессов образования Таможенного союза и генезиса данной международной организации можно придти к выводу, что подобный состав участников является оптимальным для начала стадии сближения государств после распада СССР и не вполне эффективного функционирования созданного на его основе Содружества Независимых Государств. Однако, на наш взгляд, позитивным моментом является возможность присоединения и к Таможенному союзу, и к ЕврАзЭС новых государств-членов. Процессы присоединения могут подразумевать также и распространение правил международных договоров Таможенного союза, на государства, не являющиеся его членами с учетом положений Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.[179] (далее – Венская конвенция) для третьих государств (например, в сфере технического регулирования Таможенного союза) и давать возможность государствам постепенно на адаптированной основе сближаться с Таможенным союзом.
2. Институциональная основа Таможенного союза как межгосударственного интеграционного объединения еще не так разветвлена и развита как в Европейском Союзе, однако и этот факт обусловлен объективными причинами, прежде всего, исторического характера, и не представляется нам непреодолимым препятствием для дальнейшего развития институциональной системы Таможенного союза. Наоборот, динамика постепенного эволюционирования одного из важнейших институтов Таможенного союза – Комиссии Таможенного союза, выраженная в преобразовании ее в Евразийскую экономическую комиссию, уже двухпалатный, более сбалансированный, а следовательно, и более «укрепленный» орган межгосударственного интеграционного объединения, свидетельствуют о прогрессивном развитии институциональной системы Таможенного союза.
3. Практика функционирования Таможенного союза пошла по пути передачи определенного объема полномочий с национального на наднациональный уровень, что обусловлено стремлением государств-членов к дальнейшему развитию интеграции и построению сбалансированного и эффективного Единого экономического пространства. В силу объективной причины, а именно непродолжительного периода функционирования сначала Комиссии Таможенного союза, а в настоящее время – Евразийской экономической комиссии, объем национальных полномочий, переданных Таможенному союзу, еще не сопоставим с компетенцией Европейского Союза. Однако динамика развития Таможенного союза говорит в пользу того, что объем его полномочий будет прирастать; это в настоящее время хорошо иллюстрирует перечень сфер деятельности, отнесенных к компетенции Евразийской экономической комиссии. Сложность передачи полномочий с национального на наднациональный уровень обусловлена в первую очередь не юридико-техническими особенностями оформления соответствующих процессов, а трудностями согласования воль государств, детерминированных их национальными интересами в соответствующих сферах.
4. Система международных правовых актов, принимаемых в рамках Таможенного союза, в настоящее время не столь дифференцирована и многообразна, как в Европейском Союзе, что связано с вышеуказанными обстоятельствами и факторами, имеющими объективный характер. Однако уже в настоящее время можно говорить об определенных успехах в сфере развития международно-правового инструментария Таможенного союза на примере появления юридически обязательных решений наднационального органа Таможенного союза – изначально Комиссии Таможенного союза, а в настоящее время – Евразийской экономической комиссии, а также технических регламентов Таможенного союза, имеющих наднациональный характер для государств – членов Таможенного союза.
5. Позитивным образом международно-правовую модель Таможенного союза характеризует механизм имплементации международно-правовых актов, принимаемых в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения, что, в свою очередь, не исключает его дальнейшего совершенствования и ориентированности на развитие, прежде всего, правовых регуляторов наднационального характера и непосредственного применения международных предписаний, выработанных в рамках Таможенного союза.
6. Фактически Суд Евразийского экономического сообщества только сейчас начал свое функционирование и еще не успел раскрыть свой международно-правовой потенциал, заложенный в его Статуте[180] и других международных документах, в полном объеме. Однако международно-правовая модель Таможенного союза с учетом особенностей его институциональной основы позволяет говорить о потенциально высокой эффективности Суда ЕврАзЭС по сравнению с Экономическим судом СНГ.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.