§ 10. Международно-правовые аспекты эффективности международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза
§ 10. Международно-правовые аспекты эффективности международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза
Эффективность реализации международно-правовых обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе, является важнейшей составляющей развития интеграционных процессов. От качественной реализации международных договоров и иных международно-правовых актов, принимаемых в рамках Таможенном союза, самым непосредственным образом зависит их эффективность. С научно-теоретической точки зрения эффективность выполнения международных договоров, а также в целом международно-правовых актов, принимаемых органами межгосударственного интеграционного объединения, обусловлена широким спектром самых различных условий, в числе которых: экономическая ситуация в государствах – участниках межгосударственного объединения, состояние мировой экономики, политическая обстановка, состояние международных отношений, уровень развития национального законодательства государств-участников и его соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, приверженность государств добросовестному выполнению международных обязательств, особенности правовой системы, уровень и состояние правоприменения и правосознания и др.[511] По мнению белорусского юриста А. В. Барбука, «…более прогрессивным способом обеспечения эффективного применения международного права национальными правоприменительными органами является обучение граждан и должностных лиц алгоритмам самостоятельной оценки возможности непосредственного применения норм международных договоров»[512].
На наш взгляд, при более конкретном рассмотрении следует отделять эффективность международных договоров и эффективность иных международно-правовых актов, принимаемых в том числе, различными органами международной организации, например органами ЕврАзЭС и Таможенного союза.
Поскольку международные договоры, по нашему мнению, занимают центральное место среди источников международного права и являются «ядром» международно-правового регулирования, то эффективность их реализации непосредственно не только влияет на комплекс межгосударственных отношений, но и определяет качественные параметры правовой системы государства – участника договора, в том числе ее соответствие общепризнанному принципу международного права – pacta sunt servanda.
Следует учитывать, что эффективность международных договоров Российской Федерации, так же как и процессы интеграции, не однолинейное и одноплоскостное явление. Ее основу составляют интересы Российской Федерации, выраженные путем успешной и оптимальной работы по участию в подготовке проектов международных договоров в различных областях, их принятие, вступление в силу и реализация на различных уровнях. При этом органы государственной власти действуют в контексте единой внешнеполитической линии, которой соответствует наращивание и расширение межгосударственного диалога и сотрудничества с самым широким кругом государств и по различным вопросам.
Как отмечается в Концепции внешней политики Российской Федерации[513], интересы Российской Федерации непосредственно ориентированы на развитие региональной и субрегиональной интеграции в странах Содружества Независимых Государств, Евро-Атлантического и Азиатско-Тихоокеанского регионов, Африки и Латинской Америки.
Укрепление международных позиций России, а также решение задач, связанных с установлением равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений со всеми странами, успешное продвижение ее внешнеэкономических интересов, обеспечение политического, экономического, информационного и культурного влияния за рубежом требуют задействования всех имеющихся в распоряжении государства финансово-экономических рычагов и адекватного ресурсного обеспечения внешней политики Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» интеграционные объединения, созданные на постсоветском пространстве, включая Содружество Независимых Государств, Союзное государство России и Беларуси, Таможенный союз и Единое экономическое пространство, – являются приоритетами и ключевыми направлениями развития внешней политики Российской Федерации. Очевидно, что международные договоры, заключаемые в рамках межгосударственных интеграционных объединений, также подлежат добросовестному исполнению всеми участниками, а следовательно, предполагают эффективную реализацию в рамках каждого государства – члена межгосударственного объединения. В то же время говорить об эффективности международных договоров и иных международно-правовых актов можно, только лишь опираясь на точное и научно обоснованное понимание как самого понятия «эффективность международного договора», так и критериев, применяемых к данному понятию в качестве обязательных характеристик. Только комплексное и всестороннее освещение данного вопроса может способствовать научному пониманию как процессов реализации международных договоров, так и проблем повышения эффективности их реализации.
Как указывалось выше, поскольку международные договоры являются основным источником современного международного права и эффективным регулятором международных отношений, то очевидно, что практически все области взаимоотношений государств урегулированы международными договорами. В современный период международно-правовое регулирование охватывает широчайший спектр областей, включая даже те области, которые еще относительно недавно считались сугубо внутренним делом государств. В науке международного права неоднократно отмечается, что в связи с активным развитием международных договорных отношений государств все большую актуальность приобретает вопрос об эффективности международных договоров[514]. При этом глобальные цели эффективной реализации международных договоров непосредственно связаны с базовыми устоями международного права. Так, бесспорно, что «эффективное международно-правовое регулирование является обязательным условием обеспечения мира, развития международного сотрудничества, гарантией суверенных прав и законных интересов государств и народов»[515].
Сам термин «эффективный», «эффективность» (от лат. eff ectus – «действие») означает действенный, оказывающий нужное действие, дающий необходимый результат. В широком смысле эффективность международного договора можно рассматривать как отношение цели международного договора к полученному в итоге результату и определять эффективность, как отношение разности между характеристиками состояний международной системы – до и после воздействия на нее норм международного права, закрепленных в договоре, к произведенным затратам на выполнение международного договора.
Таким образом, под эффективностью международных договоров и, соответственно, эффективностью самих международно-правовых норм можно в широком смысле понимать их результативность[516].
В теории права, в том числе международного права, эффективность правовых норм понимается как отношение между фактически достигнутым результатом действия правовых норм и той целью, для достижений которой такие нормы были приняты. Проявлением результативности нормы международного права является степень и уровень достижений той социально полезной цели или целей, ради которых создавалась такая норма.
Эффективность норм международного права является комплексной характеристикой их юридического качества, успешного и результативного действия, оптимальности различного вида затрат на их реализацию и в конечном счете, достижение социально значимых позитивных целей, определенных государствами или иными субъектами международного права в конкретном международном договоре или в системе взаимосвязанных между собой договоров[517]. В связи с тем, что международные договоры охватывают самые различные сферы сотрудничества, соответственно, условия и критерии эффективности международных договоров могут различаться, что вместе с тем не исключает выделения общих критериев для выявления эффективности широкого спектра международных договоров.
Эффективность выполнения международных договоров – один из основных и наиболее сложных вопросов теории международного права. Без эффективной реализации международный договор не может считаться действенным механизмом для урегулирования международных отношений, в которых участвуют государства и иные субъекты международного права, в первую очередь международные межправительственные организации. Поскольку ЕврАзЭС, Таможенный союз, Европейский Союз являются международными межправительственными организациями региональной интеграции, относящимися к международно-правовой модели межгосударственных интеграционных объединений, то теоретические подходы к эффективности международных договоров в целом относятся и к эффективности международных договоров, заключаемых в рамках данных межгосударственных интеграционных объединений, однако с рядом нюансов.
Так, базовые условия и предпосылки эффективности международных договоров предопределяются как самим международным правом, так и международной системой в целом. Международная система представляет собой политико-правовую категорию широкого содержания, основными элементами которой являются: государства; международные межгосударственные организации; международные объединения, не являющиеся международными организациями (например, движение неприсоединения); международные органы (международные суды, комиссии и т. д.); международное право и другие социальные нормы, включая политические, действующие в этой системе отношения и взаимодействия между ее компонентами[518]. Норма международного права наряду с другими нормами, в том числе политическими договоренностями и иными социальными регуляторами, действующими в международной системе, а также в сочетании с иными факторами и условиями воздействует на международные отношения государств, в результате чего возникает тот или иной социальный эффект. Состояние международных отношений напрямую влияет на эффективность выполнения международных договоров. В связи с этим эффективность норм международного права не может быть всегда одинаковой[519].
На наш взгляд, современные интеграционные процессы, развивающиеся как на постсоветском пространстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза, так и в Западной Европе в рамках Европейского Союза, являются важной составляющей международных отношений в части международного сотрудничества государств по широкому кругу вопросов. При этом как не могут быть не подвержены корреляциям международные отношения, являющиеся производными от целого массива факторов, воздействующих на них, так и не могут быть однолинейными и процессы межгосударственной интеграции как часть международных отношений. При этом указанные процессы высвечивают определенные «флуктуации» и в реализации международных договоров, заключенных в рамках различных межгосударственных интеграционных объединений: в различные периоды времени большую эффективность одних международных договоров и, возможно, наоборот, уступающую в эффективности реализации другую группу международных договоров.
Таким образом, одни и те же нормы международного права могут быть как эффективными, так и неэффективными или недостаточно эффективными в зависимости от состояния международных отношений в тот или иной исторический период, расстановки сил на международной арене и т. д. Особенно ярко это проявляется в настоящее время, в эпоху глобализации, очень тесной взаимосвязанности и взаимозависимости государств, когда отдельные проблемы не могут быть решены одним государством, а требуются совместные усилия нескольких, а подчас и абсолютного большинства государств земного шара, выработка взаимосогласованных подходов и решений.
«Новые и потенциально более опасные формы терроризма, распространение оружия массового уничтожения, расширение транснациональных преступных сетей и процессы, вследствие которых все эти явления могут усиливать друг друга, рассматриваются в некоторых частях мира в качестве главных угроз для мира и безопасности в наше время. Возникают вопросы относительно адекватности и эффективности норм и инструментов, которыми располагает международное сообщество для того, чтобы можно было дать ответ этим новым вызовам»[520]. В условиях глобализации – пишет В. В. Гаврилов – существует неразрывная связь национальных и интернациональных интересов, коренные национальные интересы могут быть обеспечены лишь в контексте общих интересов государств, значение которых становится все более определяющим[521].
Так, например, за последние годы можно констатировать наибольшую эффективность реализации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г., в соответствии с которым разработаны и утверждены 24 технических регламента Таможенного союза, тогда как заключенное в рамках ЕврАзЭС Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. пока не привело к принятию ни одного технического регламента ЕврАзЭС.
Еще о меньшей эффективности международно-правового регулирования соответствующей сферы можно говорить применительно к СНГ, где пока только ведется разработка проекта международного договора по вопросам технического регулирования – Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств – участников СНГ. Что касается Европейского Союза, то за длительный период функционирования Европейских Сообществ, реформирования системы технического регулирования в рамках Нового и Глобального подходов в ЕС удалось сформировать достаточно разветвленную систему технического регулирования и нормирования в самых различных областях, с учетом гармонизации и унификации соответствующих требований, на которые в настоящее время ориентируются и государства, не являющиеся членами Европейского Союза, включая страны, входящие в Таможенный союз: Республику Беларусь, Республику Казахстан и Российскую Федерацию.
В то же время обозначенные процессы разной степени эффективности реализации международных договоров, заключенных в том числе в рамках межгосударственных интеграционных объединений, поднимают вопросы, связанные с причинами подобных процессов. Причины неоднородной и разной степени эффективности реализации международных договоров можно именовать факторами, влияющими на указанные процессы. По справедливому мнению Л. Х. Мингазова, проблема факторов эффективности международных договоров многопланова. Она включает, по крайней мере, три круга вопросов:
1) выявление социально-экономических, политических, естественно-географических, социально-психологических условий, которые оказывают непосредственное или опосредованное, позитивное либо негативное воздействие на функционирование норм международного права, закрепленных в международных договорах, и, следовательно, влияют на их эффективность;
2) изучение характера, механизма воздействия различных факторов на действие норм международного права, что предполагает разработку методики такого исследования и на этой основе;
3) разработка практических рекомендаций по устранению или уменьшению воздействия неблагоприятных условий и созданию благоприятных условий для максимального использования позитивных факторов для реализации международно-правовых обязательств[522].
Таким образом, эффективность международного договора зависит от широчайшего круга различных условий, среди которых юридические условия играют достаточно важную роль. К юридическим условиям можно отнести следующие: юридическая точность и четкость правовой нормы, соответствие нормы основным принципам международного права, действие конкретной нормы в системе норм договора и международной правовой системе в целом, закрепление в норме интересов государства, способность нормы действенно регламентировать соответствующие отношения, действие международного договора во внутригосударственной сфере и др.
Отдельного внимания при рассмотрении эффективности международных договоров заслуживают оговорки к международным договорам. Возникает вопрос: как оговорка, заявленная государством или международной организацией, может сказаться на эффективности международного договора? В доктрине международного права оговорка определяется следующим образом: «Оговорка – одностороннее заявление государства или международной организации под любым названием, сделанное при выражении согласия с договором, призванное исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки»[523]. Таким образом, оговорка изменяет юридический режим в отношениях между автором оговорки и другими участниками международного договора.
Для того чтобы оговорки негативно не сказывались на эффективности международных договоров, в Венской конвенции предусмотрена специальная статья, которая определяет, что «государство может при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением тех случаев, когда:
a) данная оговорка запрещается договором;
b) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит, или c) в случаях, не подпадающих под действие пунктов «a» и «b», – оговорка несовместима с объектом и целями договора» (ст. 19).
Таким образом, Венская конвенция предусматривает специальные правила, чтобы нивелировать возможный отрицательный эффект оговорки к международному договору. Вместе с тем в отдельных случаях оговорки могут иметь положительное значение для эффективности международного договора. Так, оговорка может позволить государству стать участником международного договора, тогда как без такой оговорки государство не приняло бы решения об участии в договоре по тем или иным причинам. А такое государство может быть необходимым участником международного договора, т. е. «участником, без которого договор не может быть заключен или теряет смысл и не может быть реализован»[524]. Однако необходимо иметь в виду, что международная договорная практика в Таможенном союзе пошла по пути запрета формулирования оговорок к международным договорам данного межгосударственного интеграционного объединения. Такой подход, на наш взгляд, является обоснованным и способствует более тесному интеграционному взаимодействию государств – членов Таможенного союза. Этим Таможенный союз выгодно отличается от СНГ, где практика формулирования оговорок нивелировала ценность многих важнейших международных договоров, что естественным образом сказалось на эффективности самого Содружества.
Как уже отмечалось выше, при определении эффективности международных договоров следует исходить из того, что в различные исторические периоды эффективность одного и того же международного договора может быть неодинаковой. В связи с этим эффективность международного договора должна оцениваться применительно к тому времени, в котором действует международный договор. Это, в свою очередь, не исключает как ретроспективных, так и перспективных оценок эффективности международного договора.
Ретроспективная оценка эффективности помогает оценить то, как международный договор действовал в прошлом, с какими проблемами государства столкнулись при выполнении этого договора, какие затраты были осуществлены на реализацию договора, гармонично ли такой международный договор «вписался» в контекст международно-правового регулирования соответствующей сферы, место договора в правовых системах государств-участников, какие нарушения договора допускались и т. д., чтобы избежать возможных ошибок в будущем и учесть уже накопленный опыт.
Перспективная оценкам эффективности имеет прогнозный характер и представляет собой научно-обоснованное предвидение возможной эффективности международного договора в будущем. Оценка перспектив международного договора должна начинаться уже при разработке проекта международного договора. При прогнозировании эффективности международного договора должны быть задействованы специалисты из различных областей знаний, которые относятся к предмету договора. В связи с этим прогноз эффективности международного договора является комплексной и обширной категорией. «Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения. Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами…»[525].
«Говоря о специфике прогноза, – отмечает А. В. Овлащенко, – можно заметить, что она включает в себя анализ: тенденций (основных направлений) развития прогнозируемого объекта; видов факторов (политических, экономических, демографических, социальных, психологических, идеологических, технических, информационных и других); характера факторов (существенных и второстепенных, постоянных и временных, изменчивых и неизменчивых, внутренних и внешних, контролируемых и неконтролируемых, управляемых и неуправляемых, стимулирующих и тормозящих, положительных и отрицательных и ряда других)»[526]. При оценке эффективности того или иного международного договора следует обращать внимание на то, какие государства выступили инициаторами заключения договора, какие в нем участвуют, какие были отстранены и какие отнеслись отрицательно[527].
На наш взгляд, перспективная оценка эффективности реализации международных договоров по пакету ЕЭП может быть значительно увеличена при переходе государств – членов Таможенного союзу к 2015 г. к новому интеграционному формату – Евразийскому экономическому союзу. Указанные процессы могут служить мощным стимулом и для продвижения части «буксовавших» международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и СНГ.
В то же время параллельно с расширением и углублением интеграции на постсоветском пространстве государствам следует учитывать ряд условий, без которых эффективность реализации заключаемых ими международных договоров будет низкой, либо вообще не позволит говорить об их эффективной реализации. В частности, для того, чтобы международный договор был высоко результативным, т. е. эффективным, он должен отвечать определенным требованиям как в отношении содержания, так и в отношении формы, т. е. специальным условиям. Понимание условий эффективности норм международных договоров и их классификация основаны на специфике толкования и определения эффективности норм международного права. В основу определения эффективности подобных норм можно положить общий подход, включающий в свое содержание также внутренние свойства и качество нормы. Показатели, характеризующие внутренние свойства и совершенство нормы, выступают как причины, непосредственно порождающие эти свойства, и, следовательно, не могут рассматриваться в качестве условий ее эффективности.
С этимологической точки зрения «условие» – это «то, от чего зависит другое», «обстоятельства, от которых что-нибудь зависит». В отличие от причин непосредственно порождающих то или иное явление, условия составляют необходимую среду, в которой конкретное явление (в данном случае норма международного права) может возникать, существовать и развиваться. В отличие от показателей эффективности, которые свидетельствуют о совершенстве нормы права, условия эффективности являются внешними, независимыми от исследуемой нормы обстоятельствами, действующими помимо нормы или наряду с ней и создающими обстановку, которая воздействует на качество правотворчества и правореализации[528].
Основа эффективности международных договоров закладывается уже на стадии их разработки. Для качественного составления текста международного договора и, соответственно, для его эффективности следует использовать особые правила и приемы юридической техники[529]. В связи с этим следует особое внимание уделять этой стадии договорного процесса. Качественный и юридически грамотный текст международного договора одна из важных предпосылок его будущей эффективности. Перспективы эффективности будущего международного договора на стадии его разработки обусловлены такими факторами, как степень воплощения интересов государств, четкость и определенность положений будущего договора, взаимосвязанность и согласованность норм как в самом договоре, так и с другими международными договорами в соответствующей области.
Таким образом, качественное юридическое проектирование – важнейшее условие эффективности нормотворческого процесса, в том числе применительно к международным договорам, а впоследствии – и всего правореализационного механизма в целом. Применительно к юридическому проектированию технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС можно высоко оценить такой документ, как Рекомендации по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, утв. решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 октября 2006 г. № 321[530], который, несмотря на свой «мягкий» характер, имеет важное значение для составления текстов технических регламентов ЕврАзЭС и Таможенного союза как международных правовых актов и в полной мере применяется как при разработке, так и при правовой экспертизе проектов технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС.
Л. Х. Мингазов классифицирует критерии эффективности действия и реализации международно-правовых норм, заложенных в международных договорах, по двум подгруппам. Первая – критерии, относящиеся к субъектам реализации права. Этими критериями являются: условия точного к последовательного соблюдения субъектами предписаний международных правовых норм; политическая воля, интересы, мотивы, позитивная ответственность, правовая активность, уровень правосознания субъектов права и др. Вторая подгруппа критериев связана с условиями, характеризующие обстановку и процесс реализации норм международного права. К этой подгруппе следует отнести: правильный выбор процедуры, форм, методов и средств реализации норм международного права, в том числе во внутригосударственной сфере; реализацию норм права в соответствии с общепризнанными принципами международного права, а также с принципами справедливости, взаимности, требованиями международной законности и т. д.[531]
Чрезвычайно важную роль в эффективной реализации международных договоров играет взаимность. В рамках межгосударственных интеграционных объединений фактор взаимности играет ключевую роль, так как невыполнение одним из государств – членов интеграционного объединения условий какого-либо международного договора серьезным образом подрывает всю интеграцию. Взаимность означает, что международный договор должен добросовестно реализовываться всеми его участниками. При этом мы считаем, что взаимность не является общепризнанным принципом современного международного права. Абсолютного принципа взаимности как универсального принципа, которым бы автоматически регулировались международные отношения в современном международном праве, не существует. Принцип взаимности должен создаваться государствами в каждом конкретном случае, по конкретному вопросу.
На наш взгляд, корректнее говорить об основе взаимности. В связи с этим мы не можем согласиться с Т. Н. Нешатаевой, которая относит принцип взаимности к общепризнанным принципам международного права[532]. Мы согласны с Б. Л. Зимненко, который, проведя основательный юридический анализ этого вопроса, считает, что необоснованно рассматривать принцип взаимности в качестве принципа международного публичного права[533]. Вместе с тем взаимность имеет большое значение для эффективного воплощения в жизнь международных договоров.
Реализация международных обязательств – это «не игра в одни ворота»; они должны добросовестно исполняться всеми участниками международного договора, именно в этом видится смысл принципа pacta sunt servanda – договоры должны соблюдаться. Эффективность международного договора следует рассматривать также в контексте международно-правового регулирования, учитывая состояние международного правопорядка, международной законности, правовой культуры и правосознания.
Кроме того, что касается реализации принципа взаимности в рамках межгосударственных интеграционных объединений, созданных на постсоветском пространстве, то, очевидно, он явился одной из причин выделения тройственного союза в рамках России и Беларуси и Казахстана из всего массива бывших республик СССР как наиболее подготовленных для взаимовыгодного международного экономического сотрудничества, готовых давать процессам интеграции реальные экономические результаты.
Таким образом, рассматривая эффективность международных договоров, следует затрагивать все стадии договорного процесса. Для выявления эффективности международных договоров должен быть проведен анализ всех стадий договорного процесса, начиная с разработки проекта международного договора и заканчивая его реализацией. Заложенные в международно-правовых актах возможности – отмечал И. И. Лукашук – могут реализовываться более или менее полно. Все это приводит к проблеме уровня фактической реализуемости норм. В пределах формально юридического действия нормы уровень ее фактической реализуемости может существенно различаться. Фактическая реализуемость имеет первостепенное значение для роли нормы в регулировании общественных отношений[534]. При этом для определения эффективности международных договоров важное значение имеют вопросы достижения целей, закрепленных участниками в договоре. Эффективность международного договора зависит в первую очередь от того, как достигнутые результаты соответствуют поставленным целям и какие на это были произведены затраты как материальные, так и нематериальные.
Цель международного договора – это тот результат[535], которого в идеале желают достичь участники международного договора. В связи с этим определение и формулирование целей международного договора чрезвычайно сложный и ответственный вопрос. Как справедливо отмечает С. Ю. Марочкин, «с достижением именно социальных целей государства увязывают проблему эффективности международно-правовых норм»[536]. Правильное определение целей и средств их достижения является ключом к эффективному урегулированию соответствующих вопросов международных отношений. Если же цели международного договора определены неверно, т. е. не заданы правильные ориентиры сотрудничества, то и эффективность такого международного договора не может быть высокой. Цели международных договоров требуют адекватных средств их достижения и не могут достигаться с помощью средств, нарушающих право.
В свою очередь, цели международных договоров должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, не нарушать их. Цели международного договора пронизывают весь международный договор и их достижение является одним из основанных критериев эффективности международного договора. Наука международного права выделяет следующие виды целей: «1) Высшие цели государства. Это цели, которые затрагивают основы существования государства. 2) Цели, вытекающие из потребностей глобального развития и интересов мирового сообщества. 3) Цели, отражающие особые, специфические интересы государства. Эти цели связаны с уровнем экономического развития, географическим положением, особенностями исторического развития. 4) Частные, конкретные цели, связанные с множеством действий, осуществляемых на международной арене в ходе повседневного проведения внешней политики»[537]. Выявление целей международного договора – непростой вопрос, государства могут подходить к их определению в рамках одного договора неодинаково, отдавая приоритет тем или иным целям. Данный вопрос облегчается в случаях, когда в международных договорах содержатся специальные статьи, посвященные целям, к достижению которых стремятся участники. Если же цели не определены специальной статьей международного договора, то следует обратить внимание на преамбулу, или же участникам договора возможно по взаимному соглашению истолковать такой договор. Толкование международного договора по взаимному соглашению является наиболее эффективным и действенным средством для единообразного понимания и, соответственно, применения договора и достижения его целей, т. е. для реализации международного договора.
Так, например, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. предусматривает, что основными целями формирования Единого экономического пространства являются:
• эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда;
• создание условий стабильного развития структурной перестройки экономики Сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения;
• проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики;
• развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем;
• создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации (ст. 3).
Толкование, направленное на выяснение целей международного договора, принято именовать телеологическим (целевым) толкованием. Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, «Телеологическое (целевое) толкование направлено на установление целей нормы права как материальных (касающихся отдельных отношений вне правовой области, т. е. экономических, политических, идеологических) и раскрывающих социальную направленность нормы, так и юридических (где ближайшим объектом будет само право, особенно его неуклонное исполнение и соблюдение)»[538]. Телеологическое толкование получило широкое распространение в международной практике. Значение целей для толкования не раз отмечалось Международным Судом ООН, который придает особое значение целям международного договора. При толковании и применении международных договоров следует учитывать то, что цели международных договоров с течением времени и изменением фактической обстановки могут эволюционировать.
Развитие целей международных договоров обусловлено самим развитием международных отношений, расстановкой сил на международной арене, глобализацией, процессами в мировой экономике, состоянием климата и т. д. Международный договор, а соответственно, и цели договора должны отвечать объективным потребностям международных отношений. При толковании и выяснении целей международных договоров, заключенных в рамках международных организаций или межгосударственных интеграционных объединений, целесообразно обращаться к учредительным договорам таких организаций или объединений. В учредительных документах, как правило, предусматриваются цели, к достижению которых стремится международная организация или межгосударственное интеграционное объединение. Для выяснения целей международного договора возможно разработать систему сопоставимых количественных показателей, характеризующих степень достижения целей.
Как уже было отмечено выше, одним из основных критериев эффективности международных договоров является достижений целей, предусмотренных международным договором. Таким образом, цели международного договора являются основным масштабом оценки его эффективности. Международные договоры могут содержать одну или несколько целей: все зависит от намерений сторон, которые они воплотили в тексте международного договора. Количество и характер целей международного договора являются важной отправной точкой при определении эффективности такого договора. Если международный договор содержит одну цель, то эффективность такого договора следует рассматривать применительно к достижению этой одной цели. Определить эффективность международного договора, предусматривающего одну цель, проще нежели эффективность договора, устанавливающего ряд целей. Ведь не исключаются варианты, когда какая-либо цель достигается лучше других или же некоторые цели достигаются хорошо, а с какими-то возникают определенные трудности.
Даже если в международном договоре закреплена одна цель, то она должна быть сформулирована максимально четко и конкретно. Это же относится и к международным договорам, включающим ряд взаимосвязанных целей. При этом следует различать цели государств при создании международного договора и цели государств, сформулированные в международном договоре как цели данного договора. Возможны ситуации, когда государства подходят совершенно с различными целями к заключению международного договора. Однако в таких случаях не исключены серьезные трудности при дальнейшем выполнении международного договора. Если же государства подходят к международному договору с одинаковыми целями, то эффективность такого международного договора будет, несомненно, высокой. Дифференциация целей государств особенно четко проявляется при подготовке и заключении универсальных многосторонних международных договоров, в которых участвует большинство государств земного шара, позиции которых зачастую очень сильно различаются.
Еще одним важным критерием эффективности международного договора выступают задачи, сформулированные в международном договоре. Понятие «задачи международного договора» не идентично понятию «цели международного договора», что следует учитывать при изложении соответствующих статей международных договоров. Задачи международного договора выводятся из его целей. Задачи являются своеобразным промежуточным звеном для достижения целей международного договора. В связи с этим в международных договорах не следует отождествлять цели с задачами. На наш взгляд, цели международного договора являются категориями более высокого порядка нежели задачи. Решение задач международного договора призвано обеспечить достижение его целей.
Зачастую в международных договорах цели и задачи содержатся в одной статье, и, как правило, между ними не проводится никаких отличий. В некоторых случаях статья международного договора именуется «Цели», а в ней речь идет не только о целях, но и задачах, между которыми не проводится каких-либо отличий. Есть примеры международных договоров, в которых статья прямо именуется «Цели и задачи» или «Цели», а, по существу, речь идет совсем о других категориях, в частности направлениях, по которым стороны осуществляют сотрудничество. С точки зрения юридической техники целесообразно различать цели и задачи международного договора. Вместе с тем определяющую роль в выполнении международных договоров играет воля и интерес его участников. Как бы хорошо ни был составлен текст международного договора, последний не может быть эффективным, если участники договора не имеют интереса в его выполнении. Интерес участников международного договора является движущей силой, которая приводит в действие механизм реализации договора и способствует его эффективности. «Договор – это соглашение равноправных суверенных государств, эффективность которого зависит от его соответствия интересам сторон»[539].
Кроме того, необходимым условием эффективности международных договоров является высокий уровень правосознания субъектов, применяющих международные договоры. Особенно это проявляется на внутригосударственном уровне, нередко чиновники неправильно истолковывают и применяют международные договоры, уделяют недостаточно внимания их реализации. Все это требует улучшения уровня знаний в области международного права, повышения уровня правосознания относительно выполнения международно-правовых обязательств. От действий органов государства – пишет О. И. Тиунов – зависит уровень эффективности реализации международно-правовых норм, обеспечения господства права и укрепления тем самым правового государства[540].
Для реализации международных договоров, заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в частности в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭС и СНГ, серьезные трудности представляет ознакомление со обширным массивом таких договоров, а также иных актов, принимаемых органами интеграционных объединений, которые в настоящее время разрознены и требуют кодификации. Так, например, в Декларации о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 г. прямо указывается, что Стороны будут стремиться завершить к 1 января 2015 г. кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и на этой основе создать Евразийский экономический союз.
В качестве еще одного критерия эффективности международного договора можно выделить затраты на его реализацию. Вместе с тем эффективность международного договора не должна связываться с максимальной экономией ресурсов на его реализацию. Хотя не могут считаться эффективными международные договоры, требующие колоссальных затрат государства на их выполнение, когда затраты непропорциональны эффекту от международного договора. Во всяком случае, затраты на реализацию конкретного международного договора должны быть экономически обоснованы. Экономические аспекты должны учитываться на стадии подготовки проекта международного договора или присоединении к уже действующему международному договору. При обосновании затрат, которые необходимо осуществить на реализацию международного договора, должен учитываться в том числе и уровень, на котором заключается международный договор. Так, например, международный договор межведомственного характера не может требовать на реализацию затрат больше, чем межправительственный или межгосударственный договор.
Подводя итоги, можно заметить, что реализация международных договорных обязательств является важнейшей составляющей, которая необходима для эффективности международно-правовых норм. Однако вопросы реализации международных договоров остаются наиболее сложными и недостаточно разработанными в современной отечественной доктрине международного права[541]. Научная деятельность в этом направлении должна развиваться и актуализироваться в соответствии с современными вызовами, стоящими перед человечеством в эпоху глобализации и требующими всестороннего сотрудничества государств и иных акторов международного общения.
Для эффективного выполнения международных обязательств Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, данным органам целесообразно осуществлять функцию мониторинга действующих международных договоров Российской Федерации, а также областей международного сотрудничества, где международные договоры отсутствуют, но заключение которых отвечает интересам Российской Федерации. В число полномочий министерств и ведомств могла бы входить оценка результативности исполнения международных договоров по вопросам, входящим в их компетенцию, и внесение соответствующих предложений в Правительство РФ о повышении эффективности международных договоров Российской Федерации в сферах, которые относятся к компетенции соответствующего министерства или ведомства. Также в положениях о федеральных органах исполнительной власти целесообразно отражать полномочия данных органов, касающиеся внесения предложений в Правительство РФ с инициативами разработки внесения изменений в законодательство Российской Федерации в связи с осуществлением международных договоров Российской Федерации.
Важной составляющей компетенции министерств и ведомств должны быть контроль за выполнением подведомственными учреждениями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в том числе заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений – Таможенного союза, СНГ, ЕврАзЭС. Кроме того, в положениях о министерствах и ведомствах целесообразно закреплять полномочия по контролю за выполнением физическими и юридическими лицами международных договоров Российской Федерации в областях, отнесенных к сфере деятельности того или иного министерства или ведомства.
В этом отношении интерес представляет опыт СССР, в котором действовало постановление Совета Министров СССР от 9 июля 1981 г. № 652 «О дальнейшем совершенствовании сотрудничества министерств и ведомств СССР, объединений, предприятий и организаций с соответствующими органами, предприятиями и организациями других стран – членов СЭВ в области науки, техники и международной специализации и кооперирования производства»[542].
Особое значение в этом документе имеет разд. V «Контроль за выполнением принятых обязательств по сотрудничеству и ответственность министерств и ведомств СССР за их осуществление». В нем отмечено, что министерства и ведомства должны проводить систематический контроль за выполнением подведомственными объединениями, предприятиями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров СССР межведомственного характера, создавать необходимые экономические и организационные условия для выполнения обязательств, вытекающих из заключенных ими хозяйственных (гражданско-правовых) договоров.
Таким образом, нормативная практика, имевшая место в деятельности министерств и ведомств СССР, в том числе в сфере международной деятельности, свидетельствует об эффективности инструмента контроля за выполнением подведомственными учреждениями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров.
Можно сделать общий вывод, что повышение эффективности применения международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза, целесообразно осуществлять по следующим направлениям:
• кодификация международно-правовой базы Таможенного союза до 1 января 2015 г. в целях дальнейшего формирования на его основе Евразийского экономического союза;
Данный текст является ознакомительным фрагментом.