§ 4. Доктринальные подходы к выполнению международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений
§ 4. Доктринальные подходы к выполнению международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений
Как уже указывалось в предыдущих разделах, международные договоры являются основополагающими источниками, регламентирующими вопросы создания и функционирования межгосударственных интеграционных объединений.
Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса, это, естественно, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта договора, заключения договора и т. д. «Международные договоры, – писал В. П. Даневский, – заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно»[354]. Если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и социально полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора. По мнению Г. И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата[355]. В свою очередь Л. Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что «реализация – одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм»[356].
За прошедшее столетие международное право проделало колоссальный путь в своем развитии и средства обеспечения международного договора эволюционировали к более совершенным формам. На наш взгляд, из рассматриваемых юридических категорий наиболее широкой по содержанию является категория «выполнение договоров», которая включает в себя весь комплекс организационно-правовых мер, направленных на достижение целей, установленных в конкретном международном договоре. Категории «обеспечение договора» и «использование договора» являются составными частями понятия «выполнение договора» и соотносятся как части и целое.
Разумеется, реализация норм международного права, включая нормы международных договоров, связанная с конкретными правоотношениями между государствами, должна осуществляться особыми способами «вхождения» международно-правовых норм в массив национального законодательства, что обусловлено в первую очередь соблюдением и защитой национальных интересов государства при корреспондировании с международными правовыми институтами. Это обстоятельство и требует от государства специфического законодательного регулирования вопросов, касающихся способов осуществления взятых государством международных обязательств.
Обоснование применения этих законодательных приемов должно опираться на достижения российской правовой теории и практики и преследовать главную цель – повышение эффективности законодательства. Имплементация норм международного права в российское законодательство призвана способствовать эффективности и самого международного права, так как посредством имплементации реализуется принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а конкретные способы юридической техники способны выступать одним из методов, содействующим процессу оптимизации и повышения эффективности внедрения международных правовых норм на национальную «почву».
В теории государства и права выделяют следующие формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение, применение. В основу такого деления положена степень активности субъектов по осуществлению правовых норм[357]. В юридической доктрине отмечается, что «обычно выделяют четыре формы реализации норм права: 1) соблюдение – воздержание от поступков, запрещенных действующим правом; 2) исполнение – совершение активных поступков по исполнению юридических обязанностей положительного содержания; 3) использование – осуществление правомочий лица, правомерные действия по его усмотрению; 4) применение – активно-властная деятельность компетентных органов по решению в рамках правовых норм конкретных дел, издание специальных правовых актов»[358].
Профессор И. И. Лукашук обстоятельно исследовавший проблему осуществления норм международного права выделял такие ее составные части, как «соблюдение», «исполнение», «использование». Соблюдение – писал И. И. Лукашук – означает, что субъекты не выходят за рамки, установленные международным правом воздерживаются от действий, которые означали бы его нарушение. «Исполнение» – это активная деятельность субъектов по осуществлению норм во имя достижения соответствующих нормативных целей. «Использование» – осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права[359].
Отметим, что дифференциация данных понятий и придание им различных смысловых оттенков, а также выделение юридических характеристик рассматриваемых категорий характерно для юридической науки, что же касается практики, то она рассматривает данные понятия как однозначные. Во внутригосударственных и международных нормативных правовых актах между указанными понятиями также не проводится различия. Рассматриваемые категории в Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.) рассматриваются как равнозначные. Нормы, касающиеся выполнения международных договоров, включены в разд. 1 «Соблюдение договоров» Части III «Соблюдение, применение и толкование договоров» (ст. 26, 27).
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» оперирует понятиями «выполнение», «соблюдение», «обеспечение», «применение». Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.
По мнению Б. Л. Зимненко, при рассмотрении вопроса о взаимодействии международного и национального права «…необходимо говорить об осуществлении “обеспечения”, то есть изучать взаимодействие вышеупомянутых нормативных систем через институт “обеспечения”…»[360].
На наш взгляд, категория «выполнение международного договора» наиболее точно отражает политико-правовой процесс, направленный на достижение целей международного договора. Данное понятие отражает динамику процесса и синонимично понятию «реализация международного договора».
В науке международного права существуют подходы, согласно которым ратификация рассматривается, как в некотором смысле внутригосударственное средство обеспечения выполнения международного договора[361]. На наш взгляд, в данном случае происходит попытка наделения института ратификации качествами, которые ей не свойственны. Исходя из положений Венской конвенции ратификацию следует рассматривать как один из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Конечно, важность ратификации, проявляется, в частности, в том, что в рамках российской правовой системы ратифицированные международные договоры обладают приоритетом применения по отношению к законодательству Российской Федерации, но говорить о ратификации, как о средстве обеспечения выполнения международных договоров, по нашему мнению, неверно. Посредством ратификации как одного из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора государство, в частности Российская Федерация, наделяет договор свойством действовать в рамках своей правовой системы, но посредством лишь одной ратификации не может обеспечиваться выполнение международных договоров.
Таким образом, обеспечение выполнения международных договоров государства является важным правовым институтом, направленным на достижение целей, установленных субъектами международного права в международном договоре. Обеспечение международного договора должно рассматриваться в общем контексте выполнения международного договора, как его важная составная часть.
При этом выполнение международного является наиболее широкой по содержанию категорией, которая подразумевает активную деятельность субъектов международного права, в первую очередь, государств, в лице их органов, направленную на эффективное претворение в жизнь положений международного договора. В принципе выполнение может рассматриваться не только как проявление активных действий, но и как воздержание от таковых. В конечном счете все зависит от содержания конкретного международного договора и обязательств из него вытекающих. Выполнение международного договора включает в себя как обеспечение договора, так и его использование. Только при продуманном и качественном обеспечении и правильном и корректном использовании его положений можно говорить о его эффективном выполнении. Выполнение международного договора опосредовано его обеспечением и использованием. Эффективное выполнение международного договора позволяет раскрыть весь его потенциал, заложенный участниками, и достичь целей, предусмотренных в таком договоре.
Анализ международно-правовой доктрины и практики показывает, что выполнение международного договора осуществляется как в международной сфере, так и на уровне внутригосударственных отношений. Причем если мы говорим о международной сфере, то, прежде всего, имеем в виду таких субъектов международного права, как государства и международные организации. Выполнение договора во внутригосударственной сфере осуществляется компетентными органами публичной власти. Вместе с тем, как показывает практика, зачастую воздействие некоторых субъективных факторов, например политических идеологических, серьезно препятствует эффективному выполнению международных договоров. Данные факторы лежат вне международно-правовой сферы, но имеют подчас решающее воздействие на выполнение международного договора и развитие международно-правовой сферы как таковой.
Как уже было отмечено, профессор И. И. Лукашук определял понятие «использование» как осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права. Использование может иметь место как в международной, так и внутригосударственной сферах. Однако использование еще не есть выполнение. Данные правовые понятия несинонимичны. Субъект может использовать права, предоставленные ему нормами международного права, однако не выполнять соответствующие международно-правовые обязательства. Ключевой вопрос – это содержание, объем понятия «международные обязательства», истолковав которое, можно выяснить соотношения понятий «выполнение договора» и «использование договора». По нашему мнению, в Курсе международного права верно подмечено, что понятие «обязательство» не равнозначно понятию «обязанность», поскольку включает в себя не только обязанности, но и соответствующие права, которые, согласно рассматриваемому принципу, также должны осуществляться добросовестно, т. е. в соответствии с целями и принципами международного права, без ущерба для законных прав и интересов других субъектов[362]. Таким образом, категория «использование» наиболее тесным образом связана с правами, вытекающими из договора, нежели обязанностями, которые необходимо выполнять (исполнять).
Так, категории «обеспечение договора», «выполнение договора», «использование договора» тесным образом связаны между собой. Данные категории могут рассматриваться в отдельности, но всегда необходимо иметь в виду их взаимозависимость и взаимообусловленность. Дифференциация этих понятий не должна отрывать их друг от друга настолько, чтобы ставилось под угрозу достижение целей конкретного международного договора. Наиболее оптимально, чтобы каждая из этих категорий рассматривалась в контексте остальных, их системной взаимосвязи.
Кроме того, реализация международных договоров предполагает участие в этом процессе совокупности органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, в необходимых случаях учреждений и организаций, а также нормативных правовых актов органов власти по вопросам, входящим в их компетенцию, направленных на выполнение международных договоров. Посредством выполнения международных договоров государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный исторический период законодательство государства является важным «проводником международно-правовых норм во внутригосударственные отношения». Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны.
Путем имплементации в национальное законодательство реализуется значительный массив международно-правовых норм. Международно-правовые нормы включаются в национальные нормативные правовые акты: кодексы, законы, подзаконные нормативные правовые акты. Как правило, способы выполнения международных обязательств выбирают сами государства, если сам международный договор не предопределяет какой-либо порядок. Основополагающее место в системе нормативно-правового обеспечения реализации международных договоров занимают конституционные нормы. Конституционные гарантии исполнения международных договоров – отмечают В. Т. Кабышев и В. С. Хижняк – занимают главное место среди иных внутригосударственных гарантий реализации международного права. Конституция не просто декларирует намерения государств в отношении международных договоров, но и определяет обязанности государственных органов по реализации их положений и по надзору за реализацией[363].
Анализ международной договорной практики показывает, что отдельные международные договоры Российской Федерации оказывают влияние на всю систему права, а их эффективная реализация зависит от согласованности нормативных правовых актов всех уровней: федерального, регионального, местного. В то же время необходимо отметить, что реализация многосторонних и двусторонних международных договоров Российской Федерации имеет отличительные особенности для каждого вида обозначенных международных договоров.
На наш взгляд, применительно к двусторонним международным договорам Российской Федерации следует отметить, что в случае, если двусторонний международный договор РФ устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, и если положения такого договора самоисполнимы, он может применяться непосредственно в рамках правовой системы, а внесения изменений в законодательные акты не требуется. Такой подход обусловлен тем, что между самими международными договорами РФ не исключены коллизии, и в таком случае, если договоры содержат коллидирующие положения, вносить изменения в соответствующие законодательные акты не представляется целесообразным, иначе может быть нарушено одно из основных качеств законодательства – стабильность. Законодательство должно оставаться стабильным, а не быть подвержено постоянным изменениям.
В рассмотренном нами случае возможно использовать конституционный механизм приоритетного применения правил международного договора по отношению к правилам, установленным законом. «В качестве примера реализации международных договорных обязательств посредством автоматической интеграции, т. е. когда не требуется принятия дополнительных актов законодательного или административного характера для придания положениям договора действия во внутригосударственном праве, можно привести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные федеральными законами… В Налоговый кодекс не вносятся какие-либо изменения и дополнения, не принимаются иные, имплементирующие положения соглашений об избежании двойного налогообложения акты»[364].
Так, например, Л. Павлова выделяет следующие критерии самоисполнимых международных договоров: «…самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям. 1. Иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации). 2. По содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами). 3. Обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта»[365].
Таким образом, институт самоисполнимых и несамоисполнимых международных договоров должен более активно внедряться в практику реализации международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в том числе ЕврАзЭС и Таможенного союза.
В доктрине международного права при рассмотрении вопроса о выполнении международных договоров, как правило, выделяют правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Отметим, что четко различать правовой механизм и организационно-исполнительный механизм реализации невозможно, да и этого не требуется. Эти механизмы должны быть согласованы и гармонизированы между собой, только таким способом можно обеспечить эффективное выполнение международных обязательств. Невозможно рассматривать меры правового характера, не касаясь организационно-исполнительных мер, также и организационно-исполнительные меры неосуществимы без определенных правовых решений.
Как уже указывалось, основным международно-правовым актом, регулирующим процесс заключения, действия и прекращения договоров между государствами, является Венская конвенция. Она подробным образом не регулирует вопросов реализации международных договоров. Вместе с тем в ней содержатся некоторые важные положения, касающиеся выполнения международных договоров, в частности положения «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26), «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст. 27) и др. Относительно совершенствования международно-правовой базы, относящейся к выполнению международных договоров, вполне обоснованно мнение профессора О. Н. Хлестова, который считает, что надо усилить контроль за выполнением международных договоров с помощью международных механизмов и совершенствования их деятельности. Необходимо разработать дополнительный протокол к Венской конвенции, специально посвященный контролю за выполнением договоров с учетом практики применения Венской конвенции[366].
Значение внутригосударственного права для реализации международно-правовых обязательств сложно переоценить ввиду того, что международное право, как правило, не содержит норм, направленных на выполнение международно-правовых предписаний. В связи с этим мы согласны с Б. И. Осмининым, который считает, «что международное право, обязывая государства соблюдать международные договоры, налагает обязательство, нацеленное на результат, а не на средства его достижения. Государства в целом свободны в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств»[367].
Таким образом, ввиду того, что международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, они должны быть урегулированы во внутригосударственном праве или соответствующей практике государственных органов. Отметим, что законы о международных договорах приняты во всех государствах – участниках СНГ[368].
Отсюда следует, что все государства – члены Таможенного союза и ЕврАзЭС имеют необходимый правовой механизм для реализации заключенных в рамках обозначенных интеграционных объединений международных договоров. В то же время особенности организационно-распорядительного механизма в каждом государстве – члене ЕврАзЭС и Таможенном союзе позволяют проводить имплемента-ционные мероприятия по реализации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, с учетом особенностей национальной правовой системы и специфики законодательства.
Вместе с тем не все международные договоры подразумевают однотипные механизмы имплементации их в национальное законодательство, а значит и механизмы реализации, если говорить в более широком смысле.
На наш взгляд, рассматривая вопросы реализации международных договоров, необходимо учитывать их иерархию, которая зависит от уровня, органов государства, представляющих последнее на международной арене. Причем иерархия может рассматриваться как на уровне самих международных норм, так и при взаимодействии норм международного и национального права.
В отношении вопросов применения норм международного права во внутригосударственной правовой системе авторами коллективной монографии «Международное право и национальное законодательство» справедливо подчеркивается, что международное право предусматривает правило, согласно которому непосредственный порядок реализации международных обязательств in foro domestico (т. е. внутри государства) должен определяться национальным правом.
Не менее важное практическое значение в этом контексте имеет вопрос относительно места (ранга), предоставляемого международно-правовым положениям в нормативной иерархии национального правопорядка. Общепринято, что как сам механизм реализации международно-правовых обязательств во внутреннем праве, так и вопрос иерархичности, а в более широком контексте – взаимосвязь между обоими правовыми порядками – является, по большому счету, прерогативой конституционного права[369]. В данном контексте интересно заметить, что в некоторых иностранных государствах подобный механизм принятия парламентом ad hoc решений об установлении внутренней правовой иерархии отдельных нормативных актов получил законодательное закрепление. В частности, Федеральная конституция Австрии предусматривает принятие так называемых конституционных законов (Bundesverfassungsgesetz) по процедуре, аналогичной внесению изменений в основной закон страны. Одобренным таким образом как федеральным законам (или отдельным частям законов), так и международным договорам (или же их отдельным положениям) автоматически придается юридическая сила конституционных положений[370].
Говоря о международных договорах Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации, необходимо сразу отметить важность анализа этого вопроса с учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
С. Ю. Марочкин справедливо отмечает, что «со времени принятия Конституции РФ 1993 г. сложилась широкая, разветвленная и устойчивая система использования и применения в практике (суды, прокуратура, иные виды правоприменительных органов, адвокаты, граждане) международных обязательств России… Закрепленное в качестве одной из основ конституционного строя страны положение об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ как составной части правовой системы страны (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) радикально изменило место и роль международных обязательств в сфере внутригосударственной юрисдикции»[371]. По вопросу о месте, а также о действии международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации имеется достаточно обширная литература[372].
К вопросу о месте международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации обращался Верховный Суд РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[373], а также постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[374].
Высший Арбитражный Суд РФ также не обошел этот вопрос стороной. Проблемы, связанные с применением международных договоров Российской Федерации, были подняты им в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса»[375]. Примета сегодняшнего дня – пишет Т. Я. Хабриева – активное применение судами в Российской Федерации норм международного права, учет решений международных судов[376].
Таким образом, можно заключить, что проблема о месте международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации затрагивается как законодателем, так и судебной практикой, а также, что вполне естественно, и научным юридическим сообществом. Кроме того, опираясь на указанную выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, следует констатировать, что международные договоры Российской Федерации – как и межгосударственные и межправительственные международные договоры, так и международные договоры межведомственного характера – входят в правовую систему России[377]. Для того чтобы международный договор Российской Федерации вошел в правовую систему, необходимо чтобы Российской Федерацией было выражено согласие на обязательность для нее такого договора, а также, чтобы последний вступил в силу.
Что касается способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, то Венская конвенция совершенно обоснованно устанавливает следующее: «Согласие государства на обязательность для него международного договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились» (ст. 11). Положения ст. 11 Венской конвенции законодатель отразил в п. 1 ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Основываясь на вышеизложенном, мы установили, что международные договоры Российской Федерации благодаря конституционной норме входят в правовую систему России наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права[378]. По своей природе они занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируют наряду с российским правом, должны толковаться и применяться в свете целей и принципов международного права и конкретного договора, с установленными в нем временны ми, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров внутреннего права[379].
Благодаря конституционной «прописке» общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка[380]. В связи с этим нельзя согласиться с Б. С. Эбзеевым, который считает, что «международные договоры России равны по статусу федеральному закону, обладают приоритетом в применении»[381]. Конституция РФ как раз пошла по иному пути, определив в правовой системе особое место для международных договоров, она ни приравнивала их к законодательству. В качестве примера, когда международный договор приравнен по своей силе и статусу к закону, можно привести Конституцию Турции. В ней сказано, что «международные соглашения, заключенные должным образом, принимают силу закона».
В то же время введение международных договоров в правовую систему государства не является самоцелью; благодаря этому закрепляется возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных отношениях, создаются благоприятные правовые условия для реализации международных договоров.
Следует отметить, что государства по-разному рассматривают в своих конституциях вопрос о соотношении норм международного права с нормами права внутригосударственного. В принципе это суверенное право государства, каким образом оно считает нужным, таким оно и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право или законодательство. П. Е. Галюк отмечает, что «в рамках национальной правовой системы государство может выбирать порядок и способ реализации международных договорных предписаний, а также определять статус и место международных договоров в системе национального законодательства»[382]. Профессор Т. Тодоров, касаясь вопроса взаимодействия международного и внутригосударственного права пишет: «всякое государство самостоятельно определяет отношение к международному праву, как правило, через свои конституции»[383].
Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы.
В тех государствах, конституции которых рассматривают указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права[384], возможно возникновение проблемы, связанной с тем, что закон принятый позже международного договора, может отменить последний, – на основании принципа – «закон последующий отменяет закон предыдущий (lex posterior derogat priori)», что гипотетически дает возможность произвольного отказа от взятых международных обязательств.
В белорусской школе международного и конституционного права также неоднозначно рассматривается вопрос об иерархическом соотношении норм международного права и белорусского законодательства. Так, Л. В. Павлова считает, что общепризнанные принципы международного права занимают наивысшее место в правовой системе Беларуси, второе место занимает Конституция Беларуси, согласно положениям ст. 8 Конституции Республики Беларусь. Однако, как отмечают белорусские авторы, «данные положения не позволяют дать четкого определения средств и способов имплементации международных обязательств Республики Беларусь в национальное законодательство. Вопрос о возможности непосредственного действия норм международного права на территории Белоруссии является дискуссионным»[385].
В доктрине Республики Казахстан применяется дифференцированный подход к соотношению национального законодательства с общепризнанными принципами международного права, ратифицированными международными договорами и международными договорами Республики Казахстан, не подлежащих ратификации. Если первые два компонента включаются в правовую систему Республики Казахстан, то в отношении третьей группы – международных договоров Республики Казахстан, не предусматривающих ратификацию, такого не наблюдается. Как отмечает казахский юрист С. Т. Алибеков, «приоритет перед законами и непосредственное применение ратифицированных международных договоров на территории республики предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров в случаях коллизий с нормами законов»[386]. В то же время, как отмечает академик Национальной академии наук Республики Казахстан М. Т. Баймаханов, «…приоритетность норм международных договоров, прошедших процедуру ратификации в данном государстве, перед актами национального права не обуславливается особыми свойствами или повышенной юридической силой этих норм, а устанавливается самой Конституцией»[387].
Немецкие юристы по рассматриваемому вопросу занимают следующую позицию. Р. Арнольд считает, что «ранг международно-правовых договоров в немецком правопорядке определяется качеством той правовой нормы, которая способствовала трансформации договора в немецкое право, то есть закона об одобрении. Таким образом, и договор в форме закона об одобрении и (более поздние) федеральные законы имеют равные ранги. Применяется норма «lex posterior»: lex posterior derogat legi priori. Это означает, что (федеральный) закон, последующий за законом об одобрении международно-правового договора, может без проблем изменять закон об одобрении, так что в этом отношении в немецком правопорядке силу имеет этот последующий закон (по сравнению с законом об одобрении он является, следовательно, более поздним), а не содержание международно-правового договора. Изменение содержания договора путем изменения закона об одобрении представляется, таким образом, возможным в рамках трансформационной модели»[388]. Далее Р. Арнольд особенно подчеркивает, что на основании принципа приверженности государства нормам международного права соответствующий закон должен быть тогда в этом отношении изменен. От его применения внутренними органами нужно отказаться, как только будет обнаружено его противоречие международному праву, поскольку иначе нарушается названный принцип[389].
Некоторые авторы, утверждают, что «международные договоры, в которых участвует Россия, входят в состав ее действующего права в качестве общеобязательных и приоритетных по своей юридической силе источников, но в то же время, являясь актами международного права, не являются составной частью ее национального законодательства»[390]. Такой подход, на наш взгляд, представляет собой некорректное истолкование Конституции РФ, согласно которой международные договоры Российской Федерации входят в правовую систему, а не в право. Понятие правовой системы шире, чем понятие права. Право, в свою очередь, входит в правовую систему[391].
С учетом вышеизложенного следует отметить, что текущее законодательство государства должно опираться на положения Конституции РФ, а не искажать их, что может помешать эффективной реализации норм международного права на внутригосударственном уровне, а также ввести правоприменителя в заблуждение, дать ему неправильную ориентировку в отношении указанных международно-правовых норм.
Кроме того, в связи с положением, буквально отраженным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, если исходить из его правового толкования, встают некоторые вопросы, в том числе в отношении термина «закон». Следует ли толковать его буквально, т. е. подразумевая под ним только закон, или относить к нему иные нормативно-правовые акты, такие как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, т. е. толковать термин «закон» в этом случае расширительно? А также все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения в отношении законов, или для этого необходимы определенные условия?
По нашему мнению, в отношении термина «закон», используемого в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, представляется, что его необходимо толковать расширительно, т. е. понимать под термином «закон» федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты (например, акты министерств и ведомств). Аналогичного мнения придерживается Б. С. Эбзеев; он указывает, что понятие «федеральный закон» следует толковать расширительно, имея в виду, что приоритет в применении конвенционных норм распространяется и на подзаконные нормативные правовые акты[392]. Если же толковать термин «закон» не расширительно, то в случае, если, например, международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, чем предусмотренные постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ, конституционная норма ч. 4 ст. 15 не сможет работать должным образом, исказится ее истинный смысл. А. С. Пиголкин, говоря о расширительном толковании (он его называет распространительным), отмечает, что при таком толковании буквальное выражение правовой нормы расширяется до ее действительного содержания. Расширительным (распространительным) может быть как толкование того или иного слова или термина, употребленного в нормативном акте, так и всего словесного выражения нормы в целом[393].
Более сложный вопрос состоит в том, все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения, в случае если они устанавливают иные правила, чем закон? Как уже было отмечено выше, международные договоры Российской Федерации заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры); от имени Правительства РФ (межправительственные договоры); от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос о приоритетном применении правил международного договора[394]. По этому вопросу свое мнение высказал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 указанного постановления устанавливает, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».
Отметим, что подп. «а» п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Такая позиция представляется вполне обоснованной и имеет поддержку среди ученых-юристов[395]. Таким образом, опираясь на указанное выше постановление Пленума Верховного Суда РФ и положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», можно придти к выводу о том, что, если согласие Российской Федерации на обязательность для нее какого либо международного договора выражено в форме федерального закона, то такой международный договор обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила.
Подобного подхода придерживается и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. говорится о том, что «нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются составной частью правовой системы России. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место согласно следующему принципу: правила международного договора Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), выразившим в рамках предоставленных ему полномочий согласие применительно к данному договору, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими органами»[396].
Однако среди ученых-юристов встречаются и иные мнения. Так, видный специалист в области гражданского права М. Г. Розенберг считает, что «Часть 4 статьи 15 Конституции РФ, предусматривая приоритетность правил международных договоров в отношении правил внутреннего закона, не содержит указаний на то, что имеется в виду только ратифицированные международные договоры. Решающее значение в этом вопросе, как представляется, должно придаваться тому, входило ли в силу Закона в компетенцию соответствующего ведомства заключение такого международного соглашения, предусматривающего для конкретных (специальных) случаев применения иных правил, чем предусмотренные общим законодательством»[397]. Далее М. Г. Розенберг отмечает: «практика МКАС исходит из того, что приоритетность правил международного договора, в котором участвует Российская Федерация, распространяется на все их виды (межгосударственные, межправительственные и межведомственные). Решающее значение должно придаваться тому, входило ли в компетенцию органа, подписавшего такой международный договор, его заключение и требуется ли по законодательству РФ для его вступления в силу издание специального закона РФ. Представляется, что данные по этому вопросу официальные разъяснения (постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 и от 10 октября 2003 г. № 5) необоснованно сужают предписания Конституции РФ»[398].
Однако необходимо заметить, что в отечественной правовой науке такой подход присутствовал не всегда. Так, в советский период подчеркивалось, что «Закон СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» не содержит общей нормы о приоритете применения норм международных договоров перед нормами советского права, хотя такая норма содержится в некоторых кодифицированных законодательных актах СССР, относящихся более чем к 20 различным отраслям и сферам государственной деятельности. И это неслучайно. Отсутствие такой нормы означает прежде всего то, что в связи с принципом равенства силы норм международного и внутригосударственного права в тех случаях, когда закон СССР не распространяет на соответствующую сферу общих положений о приоритете норм международных договоров, последние не подлежат применению в данной сфере при расхождении норм международного договора с национальным законом. Для решения коллизий, возникающих в таких случаях, должны применяться другие методы»[399].
Вместе с тем мы также исходим из того посыла, что для международного права не имеет решающего значения то, посредством какого акта государство выразило свое согласие на обязательность для него международного договора. С точки зрения международного права и Венской конвенции все действующие и действительные международные договоры обладают равной юридической силой и подлежат добросовестному исполнению независимо от того, каким нормативным правовым актом принято решение о выражении согласия на обязательность того или иного международного договора. В то же время уровень (вид) международного договора и способ его введения в национальную правовую систему имеют значение для имплементационного механизма, включая внутренние особенности внедрения международно-правовых норм в национальный правопорядок, а также специфику соотношения с массивом нормативных правовых актов.
Таким образом, следует учитывать также юридические нюансы, в частности иерархию самих международных договоров. Необходимо учитывать и то обстоятельство, от имени какого органа заключен международный договор, т. е. какой уровень в иерархии органов государственной власти занимает такой орган. Современная доктрина международного права исходит из того, что во взаимоотношениях двух государств договорам на высшем уровне должны соответствовать все остальные договоры. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор с государством «А» не обязательно должен соответствовать договору на высшем уровне с государством «Б»[400].
Во взаимоотношениях двух государств международные договоры межведомственного характера должны соответствовать межгосударственным и межправительственным международным договорам. Это обусловлено иерархией международных договоров. А вот во взаимоотношениях различных государств международный межведомственный договор с государством «А» может и не соответствовать межгосударственному или межправительственному международному договору с государством «Б». В принципе государства по взаимному соглашению могут отдать преимуществу международному договору, заключенному на более низком уровне[401]. Это суверенное право государств, они являются основными творцами норм международного права и по взаимному соглашению могут установить и иерархию договоров, заключенных на различных уровнях в своих взаимоотношениях[402].
Точку зрения относительно иерархии международных договоров не разделял такой видный специалист в области права международных договоров, как А. Н. Талалаев. Он считал, что международное право не знает принципа иерархии международно-правовых норм в зависимости от органов государств, которые принимают участие в создании этих норм. С тем, что международным договорам присуща иерархия, нельзя согласиться, считал А. Н. Талалаев; принятие этого тезиса означало бы отрицание единства государственной власти и единого носителя суверенитета. Установление же иерархии международных договоров в зависимости от внутригосударственной иерархии органов, выступающих при заключении международных договоров как представители государства в целом, есть внутреннее противоречие[403].
В обзоре деятельности Комиссии международного права ООН за 2006 г., говорится: «В качестве правовой системы международное право не является случайным набором таких норм. Нормы могут, таким образом, существовать на более высоком и боле низком иерархических уровнях, их формулировки могут предполагать большую или меньшую степень обобщения и конкретизации, а сроки их действительности могут относиться к более ранним или более поздним моментам времени»[404]. На наш взгляд, правило иерархии[405] международных договоров в зависимости от уровня представляющих государство органов имеет место быть. Иерархия международных договоров, заключенных одними и теми же государствами, в зависимости от уровня представляющих государство органов должна способствовать разрешению коллизий, которые при современном развитии межгосударственных договорных отношений вполне могут случаться.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.