§ 12. Институт временного применения международных договоров в рамках Таможенного союза

§ 12. Институт временного применения международных договоров в рамках Таможенного союза

Институт временного применения получил широкое распространение в договорной практике Таможенного союза. Большое количество договоров, заключаемых под эгидой Таможенного союза, содержат положения об их временном применении. В частности, к таким международным договорам относятся: Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах по вопросам деятельности представительств таможенных служб государств – членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества от 22 июня 2011 г.[549]; Соглашение об организации обмена информацией для реализации аналитических и контрольных функций таможенных органов государств – членов Таможенного союза от 19 октября 2011 г.[550]; Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском, от 18 июня 2010 г., подписанный 19 октября 2011 г.[551]; Протокол о внесении и дополнений в Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам от 25 января 2008 г., подписанный 18 октября 2011 г.[552]

Временное применение международных договоров Российской Федерации означает, что международный договор или его часть могут действовать прежде, чем стороны договора совершат все действия, необходимые для вступления данного договора в силу, предусмотренные внутренним законодательством каждого государства-участника[553]. Как отмечал профессор И. И. Лукашук, «…в наше время временное применение договоров стало встречаться все чаще. Возникают вопросы необходимости немедленного урегулирования определенных проблем. Существуют и другие причины, включая политические…»[554].

Вопросы временного применения международных договоров регламентируются как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Венская конвенция предусматривает, что:

«1. Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если:

a) это предусматривается самим договором или b) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом.

2. Если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора» (ст. 25).

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» впитал в себя основные положения Венской конвенции, касающиеся временного применения договоров. В связи с этим интересно законодательное решение вопросов временного применения международных договоров в других государствах – членах Таможенного союза. Так, в Законе «О международных договорах Республики Беларусь» вопрос временного применения разрешается следующим образом. Международный договор или часть международного договора до его вступления в силу может применяться Республикой Беларусь временно, если это предусмотрено международным договором или стороны договорились об этом каким-либо иным образом.

Решение о временном применении международного договора или его части по предложению государственных органов Республики Беларусь, департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международном договоре, принимается, как правило, одновременно с решением о его подписании или заключении путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, в установленном Законом порядке. В случае, если в целях обеспечения выполнения сторонами международного договора или его части до его вступления в силу стороны договорились о временном применении международного договора или его части, может быть принято отдельное решение о временном применении международного договора или его части.

Если международным договором не предусмотрено иное или стороны не договорились об этом каким-либо иным образом, временное применение Республикой Беларусь международного договора или его части прекращается после того, как Республика Беларусь уведомит другие государства или международные организации, временно применяющие международный договор, о своем намерении не участвовать в международном договоре[555].

Предложения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении межгосударственного или межправительственного договора или его части либо о прекращении временного применения межгосударственного или межправительственного договора или его части вносятся и рассматриваются в установленном порядке и должны содержать:

• проект соответствующего нормативного правового акта о временном применении или прекращении временного применения Республикой Беларусь международного договора или его части;

• копию международного договора на белорусском и (или) русском языках или его официальный перевод на белорусский и (или) русский языки;

• обоснование целесообразности временного применения или прекращения временного применения Республикой Беларусь международного договора или его части;

• заключения государственных органов Республики Беларусь, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международном договоре;

• заключение Министерства юстиции Республики Беларусь о соответствии международного договора Конституции Республики Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь;

• финансово-экономическое обоснование предполагаемых затрат Республики Беларусь, связанных с временным применением или прекращением временного применения международного договора или его части;

• иные документы, которые в соответствии с законодательством Республики Беларусь должны быть приложены к проекту соответствующего нормативного правового акта.

Решения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении межгосударственного или межправительственного договора или его части либо о прекращении временного применения межгосударственного или межправительственного договора или его части принимаются в отношении:

• межгосударственных договоров, а также межправительственных договоров, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь и межправительственных договоров, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, – Президентом Республики Беларусь в форме указа;

• иных межправительственных договоров – Советом Министров Республики Беларусь в форме постановления[556].

Предложения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении международного договора межведомственного характера или его части либо о прекращении временного применения международного договора межведомственного характера или его части вносятся в установленном порядке.

Как гласит Закон, «международный договор или часть международного договора, временно применяемые Республикой Беларусь до его вступления в силу, подлежат исполнению в том же порядке, что и международные договоры Республики Беларусь, вступившие в силу». Таким образом, белорусский законодатель создал благоприятные правовые условия для выполнения Республикой Беларусь своих международных обязательств.

В Законе Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» предусмотрено, что международные договоры или их отдельные положения применяются временно в части, не противоречащей действующему праву Республики Казахстан, до их вступления в силу, если это предусмотрено самими международными договорами или достигнута договоренность с участвовавшими в переговорах сторонами[557]. Если в международных договорах не предусмотрено иное или об этом не были достигнуты договоренности с иностранными государствами или международными организациями, подписавшими международные договоры, временное применение Республикой Казахстан международных договоров или их отдельных положений прекращается со дня уведомления, направляемого на основании решений иностранным государствам или международным организациям, в отношении которых временно применяются международные договоры, о намерении Республики Казахстан не становиться участницей международных договоров.

С учетом вышеизложенного можно отметить, что в государствах – участниках Таможенного союза создана и действует необходимая правовая основа для временного применения международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза. Б. Л. Зимненко справедливо отмечает, что «…если сторонами была достигнута договоренность о временном применении международного договора до вступления его в силу, то, естественно, государство не только вправе, но и обязано реализовывать соответствующие договорные положения, в том числе и в сфере внутригосударственных отношений»[558]. По мнению К. Хобера, «…временное применение договора означает, что договорные обязательства вступают в силу прежде, чем государство официально ратифицирует или присоединится к договору. Причины введения понятия „временное применение“ могут включать, помимо прочего, крайнюю необходимость привести договор в исполнение до того, как он будет ратифицирован, уверенность ведущих переговоры сторон в том, что договор получит необходимое для ратификации внутригосударственное одобрение…»[559].

Важно отметить, что временно применяться могут как двусторонние, так и многосторонние международные договоры. Причем в случае многостороннего договора возможно его временное применение не между всеми подписавшими его государствами, а только двумя или несколькими из них. Применяться, таким образом, может не весь договор, а только его часть. В этом случае, во-первых, должно быть четко оговорено, какая именно часть договора применяется временно, во-вторых, эта часть должна быть отделима от договора в целом.

От временного применения договора нужно отличать обязательство подписавшего государства не лишать договор его объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции). Временно применяя договор, государство совершает конкретные действия во исполнение своих обязательств. Обязательство не лишать договор объекта и цели не подразумевает выполнения договора; речь идет о том, чтобы не совершать действий, которые повлекли бы «разрушение» договора, невозможность его выполнения.

Кроме того, от временного применения следует также отличать одностороннее заявление подписавшего договор государства (или обоих государств – в случае двустороннего договора, или всех государств, подписавших многосторонний договор) о том, что оно будет придерживаться положений договора на практике[560]. Непредставление международного договора в установленный срок в Государственную Думу не влечет международно-правовых последствий и не влияет на выполнение Российской Федерацией своих международных обязательств. Как предусмотрено в п. 3 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», временное применение Российской Федерацией международного договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении не стать его участником. Иными словами, невнесение временно применяемого международного договора на ратификацию в Государственную Думу не является основанием для прекращения временного применения[561].

Во всех случаях временное применение означает, что договор юридически обязателен для сторон. От этого случая следует отличать применение договора без юридического оформления. В рассматриваемом случае речь идет об ином случае временного применения[562].

Таким образом, институт временного применения, с одной стороны, способствует более оперативной реализации международных договорных предписаний, а с другой – поднимает неразрешенные в российском законодательстве правовые проблемы, в частности, связанные с опубликованием временно применяемых международных договоров.

В связи с этим нельзя не отметить Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова»[563]. Данная жалоба связана с применением Таможенного кодекса Таможенного союза и взаимосвязанного с ним Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 г. о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском[564].

Указанное Постановление Конституционного Суда РФ предусматривает, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» решения о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном ст. 11 данного Федерального закона; если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения; при этом по решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном ст. 17 данного Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен (п. 2 ст. 23).

Рассматриваемое Постановление также предусматривает, что необходимость официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, диктуется и требованиями определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, выводимыми из конституционных принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости. Как подчеркивает Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова», по смыслу ч. 2 ст. 4, ч. 1, 3 и 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, обусловленный указанными конституционными принципами критерий формальной определенности и непротиворечивости нормативно-правового регулирования распространяется и на правила (нормы) временно применяемых международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина и которые, наряду с издаваемыми в Российской Федерации нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны подлежать применению не ранее, чем после их опубликования в официальном порядке.

В противном случае как обладатели соответствующих прав, свобод и обязанностей, так и субъекты публичной власти ставились бы в положение, при котором государство, требуя от них соблюдения Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), само не было бы связано необходимостью обнародования временно применяемых международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, на тех же условиях, которые являются обязательными для закона и любого иного нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, что, по сути, обессмысливало бы конституционное требование их официального опубликования.

В связи с этим при оценке предпринимаемых государственными органами и их должностными лицами усилий по доведению информации о временно применяемых международных договорах Российской Федерации до всеобщего сведения, в том числе с использованием современных информационных технологий, которые сами по себе не могут не заслуживать поддержки и одобрения с точки зрения исполнения предусмотренной ч. 2 ст. 24 Конституции РФ обязанности обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, необходимо учитывать, что если такие договоры изменяют нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, то они, так же как и вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, без официального опубликования не должны подлежать внутригосударственному применению.

Иное означало бы, что в отступление от закрепленных в Конституции РФ принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости и вытекающих из этих принципов требований поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и формальной определенности нормативного правового регулирования в Российской Федерации допускалось бы временное применение международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без их официального опубликования, несовместимое с конституционными обязанностями государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и охранять достоинство личности.

Таким образом, временное применение международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, должно осуществляться в рамках правовой системы Российской Федерации с учетом положений самих временно применяемых международных договоров, Венской конвенции, Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в том смысле, как это предусмотрено в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова». Более того, указанное Постановление Конституционного Суда РФ, вызванное, по существу, проблемами применения международных договоров Российской Федерации, заключенных в рамках Таможенного союза, без их официального опубликования, не только вносит ясность в вопросы применения международных договоров Таможенного союза, но и способствует совершенствованию всей системы реализации международных договоров и устранению коллизий между положениями отдельных законодательных актов и Конституции РФ, восполняет серьезный «пробел» в правовом регулировании.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.