§ 6. Право было нарушено, но два братских народа — русский и украинский — продолжали дружить в рамках Союза ССР (60-80 годы)
§ 6. Право было нарушено, но два братских народа — русский и украинский — продолжали дружить в рамках Союза ССР (60-80 годы)
В связи с продлением срока аренды Черноморским флотом части территории Крыма на 25 лет возникают вопросы: если в Соглашении о продлении срока аренды говорится о том, что в аренду сдается «украинская территория», означает ли это, что многолетняя упорная и справедливая борьба населения Крыма и Севастополя за восстановление их российских статусов должна быть приостановлена на 25 лет или вообще прекращена?
В этой связи проблемы Крыма и Севастополя должны решаться Украиной и Россией в органической связи и рассматриваться ими как региональная проблема. Оба государства в состоянии самостоятельно разобраться между собой с крымскими делами в интересах сохранения общей истории, государственности, общих целей и общей судьбы. Вовлечение в этот процесс других государств, заинтересованных, как правило, в том, чтобы испортить российско-украинские отношения — не конструктивно.
По правовому статусу Севастополя опубликовано много работ, в которых доказывается, что юридически город никогда не утрачивал российского статуса. Тем не менее находятся и те, кто утверждает, что не следует ворошить прошлое, и стремление восстановить положение, существовавшее до 1954 года, чревато обострением конфликтов между Россией и Украиной. Наиболее осторожные советуют избегать «территориальных претензий» к Украине, не ущемлять ее национальных интересов. При этом не всегда вспоминают о национальных интересах России, о нарушении ее территориальной целостности. Умалчивают и о тех, кто проводил и проводит политику уступок и компромиссов в отношениях с Украиной, порождая все более запутанные правовые тупики. Здесь много еще темного и непонятного. Многие архивы все еще закрыты для изучения.
Не случайно, видимо, в научных публикациях наблюдается различная оценка событий вокруг Севастополя. Руководители властных структур редко озвучивают политику государства по проблемам Севастополя.
В соответствии с Морской Доктриной Российской Федерации, утвержденной в 2001 году Президентом России В.В. Путиным, защита территории Российской Федерации с морских направлений, ее суверенитета на внутренние морские воды, включая регион Черного моря, «относится к категории высших государственных приоритетов»{43}. При этом в Морской Доктрине ставилась задача сохранить базирование Черноморского флота в Севастополе на длительную перспективу. По итогам Совещания по военно-дипломатическим вопросам Азово-Черноморского региона 17 сентября 2003 года В.В. Путин подчеркнул, что это зона стратегических интересов России, которая обеспечивает прямой выход России к важнейшим глобальным транспортным маршрутам, в том числе энергетическим.
С целью укрепления позиций Российской Федерации в регионе было принято решение о создании дополнительно пункта базирования Черноморского флота в Новороссийске. В то же время подчеркивалось, что решение о развитии системы базирования Черноморского флота на Кавказском побережье России «не значит, что мы будем оставлять нашу Основную базу в Севастополе»{44}. Достижение компромиссных политико-правовых «развязок» по проблемам Крымской области, Севастополя и Черноморского флота приобретает в этой связи особую актуальность.
Историко-правовые аспекты правового статуса Севастополя хорошо изучены. Без исторического подхода к рассмотрению этого статуса не обходится ни одна статья. Однако во многих публикациях проблемы правового статуса Севастополя рассматриваются отдельно от проблем правового статуса Крыма. Уже говорилось, что с нашей точки зрения Севастополь является частью Крымской области и нельзя рассматривать вопросы статуса Севастополя в отрыве от вопросов статуса Крымской области. Это не исключает особенностей правового статуса Севастополя, о чем и будет говориться в этом параграфе.
Крым стал частью территории России в конце XVIII века на основе Кучюк-Кайнарджийского мирного договора 1774 г., по которому Крым становился независимым от Турции. 8 апреля 1783 г. Екатериной II был подписан Манифест о присоединении Крыма и Кубани к России. После присяги крымско-татарских беев на верность России в 1783 году Крым был объявлен присоединенным к России и стал неотъемлемой частью русского государства. Неотъемлемой частью русского государства и Крыма стал город Севастополь. Он возник и был построен как база российского Черноморского флота, что определило особый статус Севастополя в рамках территории
Таврической губернии, а затем и Крымской области. Управление городом осуществлялось военным генерал-губернатором, который по должности являлся командующим Черноморским флотом. Город Севастополь представлял собой особый административный округ, управление которым осуществляла военно-морская администрация, назначаемая непосредственно из Санкт-Петербурга.
После образования СССР и РСФСР Крым и Севастополь всегда находились в ведении РСФСР. Крымская область и город были всегда составными частями государственного и административно-территориального устройства СССР и РСФСР. Односторонние акты Украины об объявлении г. Севастополя городом республиканского значения (1968 г. и 1991 г.) не имеют никакой правовой силы ввиду их противоречия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, принципам и нормам международного права.
Россия является преемником СССР в отношении Крымской области, права на владение, пользование и распоряжение портом военно-морской базы Севастополя, что и признается нормами международного права. Неоднократное подтверждение этого права Россией не означает, что она предъявляет к Украине территориальные претензии на Крым и Севастополь. Права России на Крым и Севастополь ясно определены многочисленными международными договорами и соглашениями.
Роль и значение Севастополя проявились в годы Великой Отечественной войны. 10 мая 1944 года Верховный главнокомандующий И.В. Сталин объявил приказом, что «наши войска овладели крепостью и важнейшей военно-морской базой на Черном море — городом Севастополь»{45}. Впервые на высшем уровне власти было официально подтверждено назначение города Севастополя как Главной военной базы на Черном море (город-база).
Данное стратегически важное положение, исключающее разделение Севастополя отдельно на город и на военно-морскую базу, стало в дальнейшем основой всех планов восстановления и развития Севастополя. 5 июня 1945 года Комитет по делам архитектуры при СНК СССР при определении принципов планировки города зафиксировал, что Севастополь является военно-морским портом, главной базой Черноморского флота, морской и сухопутной крепостью, закрытым городом, что стало отправным моментом в проекте восстановления города{46}.
30 апреля 1946 года Совет Министров РСФСР утвердил генеральный план города Севастополя. План был разработан архитектурно-проектной мастерской Министерства Вооруженных Сил СССР. В постановлении правительства говорилось, что город Севастополь восстанавливается как главная военно-морская база Черноморского флота (закрытый город). В генплане подробно были расписаны размеры увеличения территории города, реконструкция улиц, площадей, набережных; озеленение; этажность застройки; размещение промышленных предприятий, в том числе обслуживающих флот, развитие межгородского и внутригородского транспорта, благоустройство и инженерное оборудование. Было предусмотрено создание санаторной зоны для горожан, сохранение Херсонесского заповедника. Финансирование этих работ происходило по специальному бюджету, не имевшему отношения к бюджету Крымской области.
Масштабы предстоящих работ были настолько велики, что возможность их реализации зависела от личного участия высшего руководства СССР. Геополитический подход к решению проблем Севастополя кардинально отличается своим прогнозным видением важности решения этих проблем для будущего развития России и Украины от прикладного, приземленного мышления Хрущева, разглядевшего в 200-х километрах от Севастополя только то, что «вянет капуста». Надо отдать должное украинским политикам: задолго до 1990 года (и вплоть до сегодняшних дней) они прекрасно оценили стратегическое значение Крыма и Севастополя и всю свою политику строили (и продолжают строить) исходя из амбициозной цели — превратить Украину в господствующий центр Черноморского бассейна.
К концу 40-х годов становилось очевидным, что СССР не удается добиться от Турции уступок в вопросе о свободном проходе кораблей Военно-Морского флота через проливы. Обещания на эту тему, данные лидерами стран антигитлеровской коалиции в ходе войны, обернулись их противодействием в послевоенный период. Отношения между СССР и Турцией во второй половине 40-х годов осложнились, причем последняя рассчитывала на поддержку США. В 1952 г. Турция вступила в НАТО.
В данной ситуации советское руководство стремилось как можно быстрее восстановить военно-морской потенциал на Черном море, что было невозможно без Севастополя как Главной базы Черноморского флота. В 1947 году И.В. Сталин и председатель Госплана СССР Вознесенский посетили Севастополь, следствием чего явилось Постановление Совета Министров СССР № 4035-1619 сс (совершенно секретно) от 25 октября 1947 года «О восстановлении города и Главной базы Черноморского флота — Севастополь» (объявлен приказом Главкома ВМС СССР 27 ноября 1947 года, № 158) за подписью И.В. Сталина. Отметим, что понятия «город» и «Главная база Черноморского флота — Севастополь» в указанном Постановлении правительства даются раздельно, а не как единое целое (город-база).
Соотношение этих понятий имеет для юриста принципиальное значение, поэтому важно как можно точнее и полнее воспроизвести тексты последующих нормативных актов, относящихся к правовому статусу Севастополя.
1. В Постановлении Совета Министров СССР от 25 октября 1948 года № 403 «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя» говорилось: Совет Министров СССР отмечает, что восстановление города Севастополя как главной военно-морской базы Черноморского флота осуществляется крайне медленно. При существующих темпах восстановление города и военно-морской базы может быть закончено не ранее, чем через 10-15 лет, что является совершенно недопустимым.
Совет Министров СССР считает неотложной государственной задачей всемерное ускорение восстановления Севастополя как первоклассной военно-морской крепости и постановляет:
1. Закончить восстановление Севастополя и главной военно-морской базы Черноморского флота в течение ближайших 3-4 лет.
2. Выделить для восстановления Севастополя на 1949-1952 гг. 1523 млн. рублей капиталовложений, в том числе:
а) на восстановление города (жилого фонда, культурных учреждений, объектов здравоохранения и коммунального хозяйства) — 414 млн. рублей;
б) на восстановление военно-морской базы — 700 млн. рублей, в том числе на строительство жилых домов, казарм, служебных и культурно-бытовых учреждений — 200 млн. рублей;
в) на восстановление промышленных предприятий и транспорта — 409 млн. рублей.
Предложить Госплану СССР, начиная с 1949 года, выделять целевым назначением капиталовложения для восстановления Севастополя.
3. Возложить выполнение строительно-монтажных работ на Управление по восстановлению г. Севастополя при Сове те Министров РСФСР…
57. Выделить г. Севастополь в число городов республиканского подчинения.
58. В целях обеспечения выполнения задач по быстрейшему восстановлению г. Севастополя создать при Совете Министров СССР Управление по восстановлению Севастополя.
Назначить начальником Управления по восстановлению Севастополя при Совете Министров СССР т. Комзика И.В., освободив его от обязанностей заместителя министра строительства военных и военно-морских предприятий.
Совет Министров СССР считает восстановление г. Севастополя и военно-морской базы важнейшей государственной задачей и обязывает Председателя Совета Министров РСФСР т. Родионова, министра вооруженных сил СССР т. Булганина, министра строительства военных и военно-морских предприятий т. Дыгай и руководителей соответствующих министерств и ведомств установить личный контроль за выполнением в срок заданий по восстановлению Севастополя, предусмотренных настоящим Постановлением. Председатель Совета Министров Союза ССР И. Сталин, Управляющий делами Совета Министров СССР Я. Чадаев.
29 октября 1948 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ 71612 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр»{47}. Указ содержал всего один пункт: Выделить город Севастополь в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим бюджетом и отнести его к категории городов республиканского подчинения. Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР И. Власов, Секретарь Президиума Верховного Совета РСФСР П. Бахмутов.
В связи с выделением города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр и отнесением его к категории городов республиканского подчинения Совет Министров РСФСР постановил{48}:
1. Обязать Министерство финансов РСФСР и Крымский облисполком выделить бюджет города Севастополя из бюджета Крымской области на 1948 год и не позднее 20 ноября 1948 года представить его на утверждение Совета Министров РСФСР.
2. Обязать Госплан РСФСР, совместно с министерствами и ведомствами РСФСР и Крымским облисполкомом, в пределах планов хозяйственного и культурного строительства и планов материально-технического снабжения Крымской области на 1948 год выделить план хозяйственного и культурного строительства и план материально-технического снабжения города Севастополя и представить к 20 ноября 1948 года на утверждение Совета Министров РСФСР.
3. Обязать Госплан РСФСР, Министерство финансов РСФСР, министерства и ведомства РСФСР в дальнейшем выделять город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой.
Анализ перечисленных правовых актов позволяет сделать следующие выводы:
1. В постановлении Совета Министров СССР от 25 октября 1948 г. используется различное сочетание понятий «город» и главная военно-морская база Черноморского флота. Говорится как о «восстановлении города Севастополя как главной военно-морской базы Черноморского флота», так и «о восстановлении города и военно-морской базы», «восстановление Севастополя как первоклассной военно-морской крепости», «о восстановлении Севастополя» и «города Севастополя». Соответственно при выделении капиталовложений для восстановления Севастополя и главной военно-морской базы Черноморского флота определяется целевое их использование а) на восстановление города (жилого фонда, культурных учреждений, объектов здравоохранения и коммунального хозяйства); б) на восстановление военно-морской базы (в т. ч. на строительство жилых домов, казарм, служебных и культурно-бытовых учреждений); в) на восстановление промышленных предприятий и транспорта. Госплану СССР, начиная с 1949 года, предложено выделять целевым назначением капиталовложения для восстановления Севастополя.
2. Создается соответствующая система управления для выполнения задач по восстановлению г. Севастополя: 1) Управление по восстановлению г. Севастополя при Совете Министров РСФСР (для выполнения строительно-монтажных работ); 2) Управление по восстановлению г. Севастополя при Совете Министров СССР (начальником Управления был назначен заместитель министра строительства военных и военно-морских предприятий).
Совет Министров обязывает Председателя Совета Министров РСФСР, министра вооруженных сил СССР, министра строительства военных и военно-морских предприятий и руководителей соответствующих министерств и ведомств установить личный контроль за выполнением в срок заданий по восстановлению Севастополя.
3. Система управления восстановлением г. Севастополя строится на основе отраслевого и непосредственного руководства из союзного и республиканского центров с прямым подчинением им всего комплекса строительных, строитель но-монтажных, военных и военно-морских и других предприятий и организаций для наиболее быстрого и эффективного решения задач по восстановлению города Севастополя. Для объединения деятельности этих предприятий и организаций и непосредственного руководства на местах этой деятельностью город Севастополь выделяется в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим бюджетом. Бюджет города выделяется из бюджета Крымской области, одно временно выделяется план хозяйственного и культурного строительства и план материально-технического снабжения го рода Севастополя из соответствующих планов Крымской области с утверждением его Советом Министров РСФСР. После чего город Севастополь относится к категории городов республиканского подчинения.
4. Отнесение города Севастополя к городам республиканского подчинения не означало, что его территория выделялась в самостоятельную административно-территориальную единицу. Восстановление города и Главной базы Черноморского флота — Севастополь происходило в существовавших административных границах города, в соответствии с которыми определялись границы Севастопольского гарнизона. Выделение города Севастополь в число городов республиканского подчинения означало, что как военная администрация Главной базы, так и гражданская администрация города замыкались непосредствен но на Москву. Решения Крымского облисполкома, вместе с тем, распространялись на территорию Севастополя. Сложилась система двойного подчинения ряда структурных подразделе ний Севастопольского горисполкома: как министерствам и ведомствам РСФСР, так и Крымскому облисполкому. Разделялась статистика и ряд других функций.
Городская партийная организация, согласно территориально-производственному принципу построения КПСС, входила в состав Крымской областной парторганизации. Такой принцип действовал на всей территории страны. Воинские части, закрытые города и другие специальные структуры, кому бы они ни подчинялись, в партийном порядке замыкались на местные парторганизации.
5. Восстановление главной военно-морской базы требовало организации централизованной административно-хозяйственной структуры в системе Министерства обороны СССР, Министерства Военно-Морского флота СССР и Министерства строительства военных и морских предприятий СССР. Создание непосредственно в Севастополе административно- хозяйственного центра, объединявшего территориально-производственные подразделения этих органов управления, про водилось без нарушения сложившихся территориально-административных границ города Севастополя, городской инфра структуры, системы государственной власти и управления го родом. Это и определило комплексный, системный характер восстановления Севастополя, включая жилищные, социально-культурные и другие объекты для всего населения города.
Функции, осуществляемые Севастопольским городским Советом, в свою очередь тесно переплетались с функциями административно-хозяйственного центра, начиная от обеспечения трудовыми ресурсами и кончая культурным обслуживанием.
6. Город Севастополь оставался частью Крымской области, и преобразование его в иную административную единицу могло произойти только на основе закона. И не случайно речь шла только об отнесении Севастополя к категории городов республиканского подчинения.
Государственная власть Российской Федерации сохраняла все полномочия по руководству Севастополем как городом республиканского подчинения. В то же время Севастополь не мог получить полной самостоятельности от Симферополя, оставаясь под его властным воздействием во многих аспектах административно-территориального управления. В работе сессий Крымского областного Совета участвовали избранные в него депутаты от Севастополя. Они, как и представители других регионов Крыма, избирали руководство областью, формировали постоянные комиссии.
Наряду с приданием Севастополю статуса города республиканского подчинения сохранялось и продолжало играть важную роль союзное подчинение города, вытекающее из основного функционального назначения города, не изменявшегося с момента его основания, — главной базы Черноморского флота. Положение Севастополя как военно-морской базы, имеющей специальный правовой режим, вытекало в первую очередь из его исключительного значения для организации обороны и национальной безопасности всей страны.
Конституции РСФСР 1937 г. в редакции, действовавшей на момент принятия Указа от 29 октября 1948 г., не были известны институты «самостоятельного административно-хозяйственного центра» и «города республиканского подчинения». Очевидно, что выделение Севастополя в «самостоятельный административно-хозяйственный центр» было административно-хозяйственной мерой, не направленной на придание ему статуса, сопоставимого со статусом административных единиц, перечисленных в ст. 14 Конституции РСФСР. Иными словами, изменение статуса Севастополя не ставило своей целью образование новой административно-правовой единицы, не подчиненной Крымской области.
Указом от 26 октября 1948 г. Севастополь был отнесен к категории городов республиканского подчинения в пределах РСФСР, являвшейся в то время союзной республикой в составе СССР.
Обстоятельства принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в УССР» не свидетельствуют о том, что в намерения Президиума входило исключение Севастополя из состава передаваемой территории и сохранение его за Россией. Напомним, что на заседании Президиума присутствовал председатель исполкома Севастопольского городского Совета, а Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Тарасов говорил на заседании о том, что Крымская область занимает «весь Крымский полуостров»{49}. Но в таком случае возникает вопрос о том, утрачивал ли Севастополь статус города республиканского подчинения, каковым он был с 1948 года? Об этом будет сказано в дальнейшем.
Распространенной является позиция, согласно которой Крымский полуостров, в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две, как полагают, административно-территориальные единицы, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь{50}.
Высказанная точка зрения по вопросу о правовом статусе Севастополя не выглядит бесспорной. Многое зависит от того, какая цель ставится при подходе к решению этого вопроса. Но независимо от такого подхода общим требованием является точное цитирование текста нормативных актов. Их сознательное (или ошибочное) искажение и последующая ссылка на искаженный текст, что встречается нередко, недопустимы, поскольку становится трудным достигать согласованных решений по правовым проблемам.
Распространенными точками зрения на правовой статус Севастополя являются следующие.
1. Отнесение г. Севастополя к категории городов республиканского подчинения (РСФСР) означало, что город был выведен из подчинения Крымской области. Однако данный факт в Конституции РСФСР в 1948 г. зафиксирован не был, так как она не содержала перечня городов областного подчинения. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля по данному вопросу не содержат упоминания о Севастополе, что и подтверждает особый правовой статус Севастополя как города, не входящего в состав Крымской области. Такая «забывчивость» объясняется тем, что в 1948 году никому в голову не приходила мысль о передаче главной базы Черноморского флота из-под юрисдикции РСФСР и Союза в подчинение Украине. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года в последующее время после его принятия не был ни изменен, ни отменен. Юридически он сохраняет свое значение до настоящего времени. Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР вправе осуществлять свой суверенитет в отношении г. Севастополя. Поэтому все односторонние акты Украины об объявлении г. Севастополя под украинской юрисдикцией не могут быть признаны правомерными, так как они не согласованы с Россией.
2. Севастополь в качестве главной базы Черноморского флота СССР представлял собой обособленную административную и территориальную единицу. Для него был установлен специальный правовой режим, касающийся, в частности, проживания и деятельности его жителей, порядка въезда и выезда и др. вопросов.
3. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. г. Севастополь был «административно выведен» из Крымской области. Решение 1954 г. не изменило статуса г. Севастополя как города союзно-республиканского подчинения. Он является, следовательно, неотъемлемой частью Российской Федерации. Нетрудно убедиться в том, что текст Указа изменен: в нем не говорится, что г. Севастополь был выведен из Крымской области.
4. Указом от 29 октября 1948 года был закреплен особый правовой статус города Севастополя, в результате стало существовать две административные единицы с особым хозяйственно-правовым статусом — Крымская область и город Севастополь.
5. Отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения следует, что он был выведен из подчинения Крымской области.
6. Севастополь был выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр и отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе Российской Федерации.
Излюбленным тезисом украинских практикующих юристов является утверждение, что применительно к Севастополю понятия «хозяйственный центр» входит в состав «административно-территориальной единицы», каковой и выступала, по их убеждению, Крымская область в целом.
7. Севастополь выделен из состава Крымской области в самостоятельный административно-хозяйственный центр, а город со своим отдельным бюджетом отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе РСФСР.
8. Крымский полуостров, весь в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две административно-территориальные единицы республиканского подчинения, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь.
9. Севастополь, входя в состав Крымской области УССР, не мог после 1954 года быть субъектом Российской Федерации и подчиняться непосредственно Москве.
10. Закон Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о передаче Крымской области Украине юридически не мог распространяться и не распространялся на Севастополь. В Законе сказано о передаче Украинской ССР Крымской области, а не Крымского полуострова. Ко времени принятия этого закона Севастополь уже не находился в составе Крымской области. И тот факт, что и в последующие годы ни в одном документе не говорилось о передаче Севастополя Украине, подтверждает особый правовой статус города как не входящего в состав Крымской области. В отличие от Крымской области не было какого-либо юридического документа о передаче Севастополя от РСФСР к Украинской ССР.
Варианты можно перечислять и дальше и спорить вокруг них тоже бесконечно. Но без выработки принципиальной общей позиции проблему Крыма и Севастополя решить нельзя.
Нашей исходной позицией является следующая:
1. Вопрос о принадлежности Севастополя не должен рассматриваться в отрыве от вопроса о российском статусе Севастополя и решения крымской проблемы в целом. Частичное решение вопроса о принадлежности Севастополя явится важным, но переходным этапом на пути к восстановлению прав Российской Федерации на весь Крымский полуостров.
2. Принципиальным решением русско-украинских противоречий в крымском вопросе может быть лишь возвращение всего Крыма России в неразрывном единстве с Севастополем. Такое решение снимет в корне все русско-украинские противоречия и явится залогом прочных, стабильных и мирных русско-украинских отношений в будущем.
Естественно, что при выработке общей концептуальной основы важно предельно внимательно относиться к соответствующим доказательствам украинской стороны, стремиться к достижению компромиссных вариантов решения вопросов. Очень близкой к позиции украинской стороны являются следующие доводы.
Во всех официальных справочниках территориально-административного деления СССР Крымская область и Севастополь, начиная с марта 1954 года, относились к УССР. В этих справочниках территория РСФСР уменьшена на величину всей территории Крымской области (26 тыс. кв. км) без указания на какое-либо изъятие площади города Севастополя из территории области. На всех картах советского периода после 1954 года не было такого российского анклава, как Севастополь.
С 50-х годов финансирование Севастополя осуществлялось частично из бюджета Украины, но при этом город, в котором располагалась главная база Черноморского флота, получал также определенное финансирование из бюджета Минобороны СССР, поскольку вопросы обороны представляли собой общесоюзную функцию.
Депутаты Верховного Совета Украины избирались и от города Севастополя; соответственно не предусматривалось избрание депутатов от этого города в состав Верховного Совета РСФСР. Точно так же депутаты в Верховный Совет СССР избирались по квоте Украинской ССР.
В Конституции Российской Федерации 1993 года городами федерального значения названы только Москва и Санкт-Петербург. В новой Конституции Украины 1996 года подтвержден республиканский статус Севастополя.
В вопросе о статусе Севастополя нельзя смешивать территориальную принадлежность и вопрос административно-хозяйственного управления. Все постановления властей РСФСР касательно особого порядка финансирования Севастополя были отменены в 1968 году.
Более терпимо можно отнестись и к позиции Министерства иностранных дел России, изложенной в декабре 1996 года в Заключении его Правового департамента о статусе города Севастополя. «…Указ 1948 года, — говорится в Заключении, — не выделял территории города Севастополя из состава Крымской области в самостоятельную административно-территориальную единицу в каких-либо границах (об этом свидетельствует, в частности, терминология Указа — «административно-хозяйственный центр», а не «административно-территориальная единица»), а лишь устанавливал принцип его управления и финансирования непосредственно центральными республиканскими властями. Таким образом, можно сделать вывод о том, что территория города в 1954 году входила в состав Крымской области. Соответственно г. Севастополь был передан Украине вместе с Крымской областью».
Терпимо, кроме последней фразы. Вывод должен быть сделан прямо противоположный: Севастополь вместе с Крымской областью должен быть возвращен России.
Включение Севастополя в состав Украины произошло незаконно, по существу подрывает суверенитет России на часть ее исконной территории. Фактически Севастополь и тогда, и впоследствии, вплоть до 26 декабря 1991 года, подчинялся непосредственно союзным и республиканским (РСФСР) органам власти. До этого дня все финансовые и организационные функции в пределах Севастополя осуществлялись под непосредственным руководством Советов министров СССР и РСФСР, а также Севастопольского городского Совета без какого-либо участия Совета министров Украинской ССР.
Статья 77 Конституции Украинской ССР 1978 года, в которой Севастополь зафиксирован как город республиканского подчинения в составе УССР, не имеет юридической силы. Включение Севастополя в состав Украины произвольно, неконституционно, произошло на основе одностороннего решения. Юридические основания для включения Севастополя в состав Украины полностью отсутствовали.
Речь идет не о претензии на территорию, относившуюся к Украине в рамках существовавших в СССР административно-территориальных границ, а о правах на территорию, находившуюся в пределах административно-территориальных границ России в период существования СССР. И то обстоятельство, что Договор от 19 ноября 1990 года, в котором «Высокие Договаривающиеся Стороны» (в лице Президентов России и Украины) признают друг друга суверенными государствами и подтверждают действующие границы в рамках бывшего Союза, означает, что Украина статьей 6 этого Договора подтвердила, что Севастополь остается по статусу городом Российской Федерации. И когда в марте 1993 года Президент Украины, спохватившись, стал ссылаться на ст. 77 Конституции Украины для того, чтобы подтвердить республиканский статус г. Севастополя с подчинением его Украине, он нарушил статью 6 Договора от 19 ноября 1990 года. Но юридические изыски украинской стороны продолжались. Стала делаться ссылка на постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года «О признании утратившими силу некоторых решений правительства РСФСР по вопросам государственного планирования». В перечне актов, утративших силу, упоминалось и постановление Совета Министров РСФСР от 29 октября 1948 года «Вопросы города Севастополя». Но не только некоторые, а все акты, регулирующие статус Севастополя, объявлялись недействительными.
В отличие от Конституции РСФСР 1937 года российская Конституция 1978 года установила, что в РСФСР помимо автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов имеются в качестве самостоятельной категории конституционных единиц Федерации города республиканского подчинения (с поправкой, принятой 9 декабря 1992 года, это понятие было заменено термином «города федерального значения»). В Конституции был также закреплен исчерпывающий перечень городов этой категории, где Севастополь не фигурировал. Тем самым на конституционном уровне было определено, что этот город не относится к числу российских городов республиканского подчинения (федерального значения).
Конституция РСФСР 1937 года устанавливала (ст. 77), что органами государственной власти в областях являлись Советы депутатов трудящихся. Областные Советы депутатов трудящихся руководили культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, содействовали усилению обороноспособности страны (ст. 79). В соответствии с условиями области, на основе законов СССР и РСФСР общесоюзные министерства образовывали при областных Советах депутатов трудящихся свои управления (ст. 93).
Из сказанного следуют выводы: единственным органом государственной власти на территории Крымской области был Крымский областной Совет депутатов трудящихся, который согласно закону содействовал как орган государственной власти в области усиления обороноспособности страны. Общесоюзные, как сейчас говорят, силовые структуры, к которым относилось и Министерство обороны СССР, в соответствии с условиями Крымской области и на основе законов СССР и РСФСР образовали, как и другие силовые общесоюзные структуры, свое управление при Крымском областном Совете депутатов трудящихся.
С передачей Крыма и Севастополя Украине их правовой статус и подчиненность общесоюзным министерствам не изменились. Разумеется, происходили какие-то изменения в системах взаимодействия этих органов с союзными, союзно-республиканскими (СССР) и союзно-республиканскими (Украинская ССР), что не входило в предмет изучения автора данной книги, хотя и позволило бы получить ответы на многие важные вопросы о том, насколько реально происходила «передача» Крыма Украине.
Различные же модификации правового статуса Севастополя как главной базы Черноморского флота являются не имеющими никакой юридической силы, а значит, существуют временно, до того момента, когда будет господствовать не грубая сила, не произвол, а принципы правового государства. По Конституции Украины она является таковым государством.