§ 1. Договор об образовании СССР 1922 года как орудие разрушения СССР и правовая база «суверенизации» и «возрождения» государственности наций, национальностей и национальных меньшинств
§ 1. Договор об образовании СССР 1922 года как орудие разрушения СССР и правовая база «суверенизации» и «возрождения» государственности наций, национальностей и национальных меньшинств
С конца 80-х годов Украина в одностороннем порядке стала стремиться расширить и закрепить за собой суверенные права на Крымскую область, используя, в зависимости от ситуации, как конституционные, так и международные правовые механизмы. Процесс этот шел и до этого. В 1966 году, например, в Конституцию Украины в одностороннем порядке была внесена запись о Севастополе как городе республиканского подчинения; так было и в июне 1990 года, когда еще существовал Союз ССР, Украина приняла сумбурную, написанную на одних эмоциональных призывах и заявлениях и не содержавшей правовой материи «Декларацию о государственном суверенитете»; так было и в ноябре 1990 года, когда Украина, оставаясь еще союзной республикой в составе СССР, заключила с другой союзной республикой — Российской Федерацией так называемый «международный договор», основной смысл которого заключался в попытках опередить Россию в приватизации собственности — как общесоюзной, так и собственности РСФСР, находящейся на территории Украины. Так было и 1 и 8 декабря 1991 года, когда правящая украинская элита, лихорадочно опережая события, организует референдумы, в очередной раз назойливо объявляя себя суверенным государством, нарушая как союзную, так и свою собственную конституцию. Все эти декларации не имели учредительного характера и не были поэтому правовым основанием для выхода Украины из состава Союза.
В качестве правового основания для объявления уже на этом этапе своего суверенитета и выхода из Союза ССР Украина, как и РСФСР, ссылалась на Договор об образовании СССР 1922 года. Этот Договор стал инструментом разрушения СССР путем разного рода спекулятивных действий как российских, так и украинских доморощенных «либеральных демократов», стремившихся свергнуть Президента СССР ценой развала СССР. И во второй раз (первый раз, напомним, в 1954 году) Крым выступал как «приз», «дар», «подарок» Украине за ее поддержку Ельцина в борьбе против Горбачева. Или за поддержку Президента СССР против Президента России (смотря по обстоятельствам).
До 26 декабря 1991 года (в этот день Союз ССР прекратил свое существование в связи с отставкой М. Горбачева) Крымский вопрос решался в рамках единого административно-территориального устройства и общей территории СССР, регулировался нормами внутригосударственного права СССР, РСФСР и УССР. После указанной даты российско-украинские отношения вокруг Крыма приобрели международный характер и стали регулироваться нормами международного права. Подобная картина наблюдалась и в начале 20-х годов, когда украинские националисты стремились выделиться в «самостийную» Украину.
Предметы правового регулирования внутригосударственных и международных отношений принципиально различны, и переход от одной правовой системы к другой в процессе спора вокруг одного и того же крымского вопроса неизбежно порождают различные сложности и противоречия. А когда к этому примешиваются еще и незрелые идеи новоявленных демократов — ниспровергателей государства, — то ситуация еще больше запутывается и приобретает трагикомический характер.
Политические споры разгорелись прежде всего вокруг Договора об образовании СССР 1922 года, его юридической природы и правового статуса входивших в него союзных республик. Эти споры имели и имеют самое непосредственное отношение к современным крымским делам. В зависимости от толкования содержания этого Договора делаются различные выводы о правовой природе Крымской области и Севастополя. Необходимо поэтому подробнее остановиться на характеристике Договора 1922 года. И основной вопрос заключается в том, были ли Крымская область и Севастополь по этому Договору частью государственной территории Союза ССР или же частью территории Украины?
Обычно государственная территория определяется в юридической литературе как пространственная сфера действия государственного суверенитета, что выражается в юридической связи между государством и гражданами, а также в праве государства определять организацию принадлежащей ему территории. Основными признаками государственной территории выступают верховенство, единство, целостность (неприкосновенность), неделимость, отсутствие давности, простран-ственность{51}.
В другом аспекте территория выступает как объект хозяйствования, что и стало, напомним, «правовым» основанием для «передачи» Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Такие понятия, как «общность экономики», «тесные хозяйственные связи», «хозяйственная целесообразность» такой передачи и стали, как осязаемые понятия, центром внимания высших государственных органов Союза ССР, РСФСР и Украинской ССР.
Территорию, понимаемую как объект хозяйствования, можно, разумеется, передавать, дарить, захватывать, аннексировать и т. д., но все эти понятия далеко не означают передачу государственного суверенитета, тем более когда речь идет о его распространении на всю территорию государства, включая передаваемую территорию.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на этой территории, неприкосновенность ее означают, что не могут быть признаны конституционными действия, совершенные другими государствами и направленные на расчленение территории России. Советские конституции не исключали возможности изменения состава Федерации путем изменения статуса территорий. К основным гарантиям территориальной целостности государства относились: 1) международно-правовые гарантии: принципы международного публичного права, договорный режим границ; 2) структурные механизмы международного характера, такие как Совет Безопасности ООН, Международный суд, специальные органы ООН; 3) закрепление территориальной целостности суверенного государства как принципа международного и национального права; единство правовой системы; перечень в Конституции состава государства; запрещение сецессии; 4) правовые механизмы регулирования изменений территорий и др.
В обоснование своего «государственного суверенитета» над Крымом украинские лидеры ссылаются, как известно, на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г., в соответствии с которым Крымская область была передана в состав УССР. Но международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая «передача» государственного суверенитета на ту или иную территорию оформлялась в виде международного договора. Венская Конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Указ 1954 года — внутренний документ, не имеющий характера соглашения и предписывающий определенные действия административным органам РСФСР, причем в одностороннем порядке.
Сказанное целиком относится и к так называемому Договору между Россией и Украиной от 19 октября 1990 года, заключенный между двумя этими субъектами Федерации в рамках СССР и носившего внутригосударственный характер. Украинские политологи и юристы основательно запутали этот, в общем-то, простой вопрос, с целью подменить чисто конституционные, внутригосударственные вопросы международно-правовыми. И не только сами запутались, но и ввели в 1990 году в заблуждение такой уважаемый орган, как Совет Безопасности ООН (о чем будет сказано далее), признавший Договор 1990 года международным.
И такая путаница началась с превратного толкования Договора об образовании СССР 1922 года.
В резолюции I Съезда компартии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 года) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского интернационализма в пределах Российской Советской Социалистической Республики{52}. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации{53}.
1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении советских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик{54}.
В резолюции, принятой X съездом РКП (б) (8-16 марта 1921 г.) «Об очередных задачах партии в национальном вопросе», говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целостность и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применить тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией»{55}.
В августе 1922 г. по предложению Политбюро ЦК была создана комиссия для подготовки к очередному Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых национальных советских республик. Председателем комиссии был И. Сталин, который еще с момента создания первого советского правительства возглавлял наркомат по делам национальностей. К тому же за Сталиным еще с дореволюционных времен закрепился авторитет специалиста по национальному вопросу. В комиссию входили: В. Куйбышев, Г. Орджоникидзе, Х. Раковский, Г. Сокольников и представители национальных республик — по одному от каждой. Сталин подготовил проект резолюции, предусматривавший вхождение Украины, Белоруссии, закавказских республик в РСФСР на правах автономных республик. Сталинская резолюция получила название проекта автономизации. ВЦИК и СНК РСФСР становились высшими органами государственной власти в новом государстве, а большинство наркоматов республик подчинялось соответствующим наркоматам РСФСР. Проект Сталина был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Его одобрили ЦК КП Азербайджана и Армении. Против выступил ЦК КП Грузии, заявив, что объединение в форме автономизации преждевременно, объединение хозяйственной и общей политики необходимо, но с сохранением всех атрибутов независимости. Фактически это означало оформление конфедерации советских республик, основанной на единстве военной, политической, дипломатической и частично — хозяйственной деятельности. ЦК КП Белоруссии высказался за сохранение существующего положения. ЦК КП Украины проекта не обсуждал, но заявил, что исходит из принципа независимости Украины.
11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК РКП (б) создало комиссию для подготовки к пленуму ЦК вопроса о взаимоотношении РСФСР с независимыми республиками. В ее состав включены: Сталин, Куйбышев, Раковский, Орджоникидзе, Сокольников и представители Азербайджана — Агамагали оглы, Белоруссии — Червяков, Украины — Петровский, Грузии — Мдивани, Дальневосточной Республики (ДВР) — Янсон, Бухары — Ф. Ходжаев, Хивы — Абдурахман Ходжаев.
На заседании комиссии 23 и 24 сентября 1922 г. (под председательством В. Молотова) принимается проект Сталина. Грузинский проект отклоняется. При этом комиссия предполагала свое решение после его одобрения на Пленуме ЦК передать национальным ЦК как директиву к исполнению. Пленум был назначен на 5 октября. Материалы обсуждения направили Ленину в Горки.
В своей резолюции от 24 сентября 1922 г. комиссия признала целесообразным вступление Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДРВ открытым, и ограничилась договорами с ними по таможенному делу, внешней торговле и военным делам. Проект был одобрен партийным руководством Азербайджана, Армении и Закавказским крайкомом РКП (б). ЦК КП Грузии выступил против. В целом не возражая против резолюции, Центральное бюро КП Белоруссии высказалось за предпочтение договорных отношений между независимыми союзными республиками. ЦК КП Украины, узнав о негативной позиции Ленина, высказался против «автономизации», однако это было сделано в гибкой, не категоричной форме.
Речь, таким образом, шла не о создании нового союзного государства, а о вступлении республик в Российскую Федерацию. Хотя против этого и были возражения, но на данном этапе унитаристские силы победили.
Ознакомившись с материалами комиссии, Ленин встречается с вызванным в Горки Сталиным и убеждает его изменить параграф 1 проекта. В тот же день Ленин пишет для членов Политбюро письмо «Об образовании СССР», в котором подчеркивает, что РСФСР должна признать себя равноправной с другими республиками и «вместе и наравне с ними» войти в новый союз. В конце сентября Ленин беседует с председателем СНК Грузии П. Мдивани, с членами ЦК КП Грузии. Он, считавший вопрос «архиважным», убеждается, что Сталин имеет устремление торопиться. Поэтому Ленин советует проявить максимум осторожности и терпимости в решении национального вопроса в Закавказье.
Однако Сталин заявил, что позиция Ленина означает «национальный либерализм». По-прежнему Сталин полагал, что ВЦИК РСФСР должен стать высшим органом в новом союзе. Тем не менее, понимая, что в результате вмешательства Ленина комиссия не примет его предложений, Сталин переработал свой проект и указал, что новая резолюция — лишь «несколько измененная, более точная формулировка» старой, которая «в основе правильная и безусловно приемлемая».
В сентябре 1922 г. Ленин предлагает проект «федерализации»: создание союзного государства (Союза Советских Республик Европы и Азии) на основе добровольного и равного объединения самостоятельных союзных республик с общефедеральными органами власти.
5-6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) принял в качестве отправного варианта план В.И. Ленина, однако это не привело к прекращению борьбы в партии по вопросам национальной политики. Хотя проект «автономизации» был отклонен, он все же пользовался определенной поддержкой ряда руководящих работников как в центре, так и на местах. И.В. Сталин и Л.Б. Каменев призывали проявить стойкость против «национального либерализма Ильича» и фактически оставили прежний вариант.
На октябрьском Пленуме ЦК РКП (б) было принято решение о разработке «Основных начал Конституции СССР». В последующем они были утверждены ЦК РКП (б) и разосланы в партийные и советские организации объединявшихся республик. «Основные начала Конституции СССР» были положены в основу проекта Договора об образовании СССР и проекта Декларации об образовании СССР. Комиссия Пленума ЦК РКП (б) признала, что Договор и Декларация составляют единый Основной Закон Союза ССР.
В октябре 1922 г. В.И. Ленин после болезни хотя и приступил к работе, но все же по состоянию здоровья не мог полностью контролировать ситуацию. В день образования СССР, будучи прикованным к постели, он диктует свое известное письмо «К вопросу о национальностях или об автономизации». Желая, видимо, не менее Сталина, создания унитарного государства, Ленин пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Видимо, этим следует объяснять его высказывания: прежде всего необходимо понять, что «интернационализм со стороны угнетающей или так называемой «великой» нации… должен состоять не только в соблюдении формального равенства наций, но и в таком неравенстве, которое возмещало бы со стороны нации угнетающей, нации большой, то неравенство, которое складывается в жизни фактически»{56}.
В середине декабря 1922 г. высшими органами государственной власти четырех республик были утверждены основные условия союзного договора и состав республиканских делегаций с полномочиями на заключение договора. Из архивных материалов явствует, что на проходившей 29 декабря в Кремле конференции полномочных делегаций РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР делегаты обсудили, путем голосования приняли Декларацию и Договор об образовании СССР и поручили российской делегации соответствующим образом подготовить текст соглашения. 30 декабря, до открытия Съезда Советов, делегации республик подписали четыре экземпляра текста договора на русском языке (на Съезде он был оглашен на 6 языках).
Договор об образовании СССР, который Верховный Совет РСФСР денонсировал 12 декабря 1991 года, не существовал в качестве самостоятельного юридического документа. Первоначальный вариант этого Договора был подвергнут коренной переработке и уже в переработанном виде вошел в Конституцию СССР 1924 года. В 1936 году была принята новая Конституция СССР, с вступлением в силу которой прекратила действовать Конституция 1924 года, включая и Договор об образовании СССР 1922 года. Таким образом, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года был денонсирован документ, который в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров от 1969 года вообще не подлежал денонсации.
И совершенно справедливо, принимая постановление от 15 марта 1996 года, Государственная Дума выразила свою правовую позицию по отношению к Постановлению Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» как противоправному, антиконституционному акту, принятому с грубым нарушением Конституции РСФСР и действовавшего в 1991 году законодательства.
В юридической литературе существуют различные взгляды на формы объединения союзных республик в 1921-1923 годах. Одни исследователи либерального толка считают, что между независимыми советскими республиками складывались конфедеративные отношения; другие полагали, что отношения между ними носили федеральный характер; третьи делают вывод о международно-правовых отношениях РСФСР с независимыми республиками.
В данной классификации отсутствует четкий критерий разграничения на межгосударственные и внутригосударственные отношения союзных республик в процессе их объединения. Когда идет речь о формах объединения республик в 1921-22 годах, то они почти полностью исключали (за исключением, пожалуй, начального этапа их объединения) конфедеративные и международно-правовые отношения. К тому же, последние составляли группу международных отношений и разделение их являлось искусственным.
Основная борьба шла между федеративной и унитарной формами объединения союзных республик, а не вокруг конфедеративной и международно-правовой форм объединения. Подмена принципиально различных оснований объединения — межгосударственных (внутригосударственных) конфедеративными (международными отношениями) влечет за собой целый ряд неверных выводов. Утверждается, например, что «Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор между ними может считаться международно-правовым»{57}.
Внимательный анализ документов 1920-1923 годов, фиксирующих события вокруг подготовки Договора об образовании СССР и принятия Конституции СССР, не позволяет, на наш взгляд, делать подобный вывод, также утверждать, что в конкретной исторической ситуации «автономизация», т. е. вхождение некоторых республик в РСФСР в качестве их автономных частей, была бы «политическим просчетом»{58}. Вряд ли допустимо давать в такой форме односторонние оценки без глубокого и объективного анализа исторических событий, да еще в учебном курсе. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 года), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.
Анализ истории подготовки и принятия Договора об образовании СССР позволяет сделать однозначный вывод о том, что он относится к внутригосударственному, а не международно-правовому акту. С нашей точки зрения, нет также оснований для отнесения обеих характеристик — внутригосударственный и международно-правовой договор — к этому Договору{59}, и более того, утверждать тут же, что договор между независимыми государствами, образовавшими Союз ССР, «может считаться международно-правовым»{60}.
Вместе с тем научную новизну своих работ некоторые исследователи видят в том, что доказывают международную правосубъектность бывших союзных республик. Утверждается, в частности, что Договор 1922 года, заключенный четырьмя советскими союзными республиками (РСФСР, Украина, Белоруссия, Закавказье), является международным договором{61}.
Принципиально различные оценки свидетельствуют либо об отходе от объективного анализа содержания самого Договора, либо о сознательном извращении его содержания из конъюнктурных политических соображений.
На наш взгляд, Договор 1922 года регулирует федеративные отношения, но они во многих случаях носят переходный характер к унитарному государству. Об этом свидетельствуют нормы главы первой Договора — «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик». Согласно ст. 1 этой главы ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат:
а) представительство Союза в международных отношени ях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;
б) изменение внешних границ Союза, а также урегулиро вание вопросов об изменении границ между союзными республиками;
в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г) объявление войны и заключение мира;
д) заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;
е) ратификация международных договоров;
ж) руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;
з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров как общесоюзных, так и от имени союзных республик;
и) руководство транспортным и почтово-телеграфным делом;
к) организация и руководство Вооруженными Силами Союза Советских Социалистических Республик;
л) утверждение единого Государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;
м) установление единой денежной и кредитной системы;
н) установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик;
о) общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда;
п) установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза;
р) установление основных законов о труде;
с) установление общих начал в области народного просвещения;
т) установление общих мер в области охраны народного здравия;
у) установление системы мер и весов;
ф) организация общесоюзной статистики;
х) основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев;
ц) право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;
ч) отмена нарушающих настоящую Конституцию постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик;
ш) разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.
С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная система правоохранительных органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. «в»), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В «целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.
При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставших предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Сопоставление Договора 1922 г. и соответствующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за короткий период произошла централизация важнейших полномочий на союзном уровне. К ведению Союза ССР Конституция отнесла такие ключевые вопросы, как определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; установление общесоюзных налогов и доходов; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик; руководство транспортным делом, внешней торговлей; международные отношения; организация и руководство Вооруженными Силами.
Распад СССР породил территориальные споры между рядом государств на постсоветском пространстве, а также вопросы правопреемства в отношении международных договоров, государственных долгов, собственности и архивов бывшего Союза ССР. Как в ходе переговоров, так и на различных стадиях заключения договоров по таким спорным проблемам стороны придерживались и придерживаются нередко диаметрально противоположных позиций относительно юридической силы актов органов государственной власти СССР и союзных республик и возможности применения мер юридической ответственности в случае нарушения этих актов.
Большинство государствоведов считает, что Договор 1922 г. имеет внутригосударственный или двойственный (внутригосударственный и международно-правовой характер). Для доказательства этой позиции делаются выводы о том, что связи между союзными республиками еще до образования СССР были конституционными, федеративными, что подтверждается и самим фактом утверждения Договора 1-м Съездом Советов Союза. Среди юристов-международников господствует мнение о международно-правовом характере Договора 1922 года: союзные республики выступали как самостоятельные независимые государства еще до образования в 1922 году единой федерации.
Вопрос о юридической природе Договора 1922 г. имеет принципиально важное значение для определения юридической силы решений, принимаемых органами государственной власти СССР, РСФСР и УССР в переходный период — 1990-1998 гг., по вопросу статуса Крыма и Севастополя, установления момента прекращения существования СССР в качестве субъекта международного права и др. Правильное определение этого момента позволяет дать более точную характеристику правового регулирования отношений — внутригосударственных или международных — при решении крымской проблемы.
Относительно правового статуса союзных республик в советской юридической науке господствовала теория о их международно-правовой субъектности, основанная на признании у них государственного суверенитета. Делались при этом ссылки на то, что в 1944 г. Украина и Белоруссия были наделены правом на самостоятельное осуществление внешних сношений. Но Закон СССР от 1 февраля 1944 г. только декларировал, но не предоставлял самостоятельность союзным республикам во внешних сношениях. Включение в состав первоначальных членов ООН Украинской и Белорусской ССР являлось вопросом политики, но не права. Союзные республики, являясь членами федеративного государства, не обладали свойством государственного суверенитета как юридической категории.
В силу своего учредительного характера основное содержание Договора об образовании СССР составляли нормы конституционного права, в связи с чем объяснимо использование термина «конституция» в решениях республиканских съездов. Одновременно использовались другие понятия: «союзный договор», «основной закон», «Конституция Союза». Делегаты Съезда Советов голосовали за утверждение самого факта образования единого государства, а не за утверждение договора как «основы Конституции СССР». Съезд обладал полномочиями высшего законодательного органа только что образованного единого государства, поэтому Съезд был вправе придать договору «силу закона». Положения договора приобрели характер норм внутригосударственного права одновременно с вводом в действие Конституции СССР 1924 года. Именно с этого момента начали действовать общесоюзные органы государственной и исполнительной власти, о чем сообщалось в обращении ЦИК СССР 13 июля 1923 г. к народам и правительствам мира. Содержанием его является внутригосударственное (конституционное) устройство союзного государства.