§ 3. Позиция Совета Федерации Федерального Собрания по правовым проблемам г. Севастополя и Черноморского флота
§ 3. Позиция Совета Федерации Федерального Собрания по правовым проблемам г. Севастополя и Черноморского флота
В поддержку Государственной Думы по Севастополю и Черноморскому флоту активно выступал Совет Федерации.
4-5 декабря 1996 года состоялось заседание Совета Федерации. Выступая на нем, члены Совета подчеркивали, что у Совета Федерации есть все основания для того, чтобы считать Севастополь российским городом. Более того, Верховный Совет Российской Федерации в 1993 году подробно разбирал этот вопрос и принял аналогичное решение. Речь при этом не идет о том, чтобы предпринимать какие-то резкие односторонние действия. Вопрос заключается в том, чтобы начать переговорный процесс, признав существование проблем. Любая неопределенность ухудшает отношения между государствами.
Изучая проблему Севастополя, члены Совета Федерации убедились в том, что права Российской Федерации на Севастополь подтверждены документально. Украина такой документальной базой, если не считать ее односторонних актов, не располагает. Может быть, поэтому российская сторона до сих пор вела себя столь пассивно, чего нельзя сказать об Украине. Но ведь когда-то мы должны выйти из состояния пассивности! Сейчас это сделать еще не поздно.
Вопрос о статусе города Севастополя имеет прямое отношение к безопасности России. Отказ от Севастополя, являющегося главной базой Черноморского флота, исторически возникшего как южная крепость России, приведет к резкому ослаблению геополитических позиций нашей страны и предопределит доминирование в черноморском бассейне вооруженных сил других стран. Через какое-то время отмечалось на Совете, мы это поймем и потребуем от Правительства активных действий, но исправить положение будет уже гораздо сложнее, чем сейчас. Для этого понадобятся огромные усилия, колоссальные средства, которых, как известно, в России сейчас нет.
Население города Севастополя более чем на 70 процентов состоит из русских, которые всегда осознавали себя гражданами России, что подтверждено данными нескольких референдумов. Между тем украинские власти ускоренными темпами проводят там политику насильственной украинизации, ограничивая использование русского языка даже в детских садах и школах. За три последних года правительство Москвы выделило более 800 млн. рублей на закупку учебников на русском языке для школ города Севастополя, и вот теперь, оказывается, эти учебники изымаются и сжигаются. И все это происходит в конце XX века! Российские власти просто не имеют права молчать, когда так поступают с нашими соотечественниками.
Сейчас идет работа по подготовке российско-украинского договора. Переговоры проходят очень непросто, но почти никто из сидящих в этом зале не был информирован в достаточной степени о сути и характере этих трудностей (это по меньшей мере странно). Однако известно, что украинская сторона настаивает на включении в договор пункта об аренде Россией военно-морской базы в Севастополе. Что это будет означать, если мы согласимся с данным пунктом? С одной стороны, отвлечение огромных средств из экономики России, с другой — косвенное признание Севастополя территорией Украины. Украинская сторона добивается пока не открытого, прямого отказа России от Севастополя, а хотя бы в завуалированной форме.
Члены Совета Федерации отмечали, что они являются сторонниками установления самых тесных и дружественных отношений с Украиной. Но, во-первых, не в ущерб интересам России и ее граждан. И во-вторых, процесс установления таких отношений должен проходить на законной двусторонней основе и цивилизованными методами. Бесполезно пытаться разрешить проблему в одностороннем порядке, так ее можно только загнать вглубь. Надо садиться за стол переговоров и честно искать варианты решения проблемы, опираясь на нормы международного права.
Далее члены Совета Федерации говорили о том, что в 1954 году Украине была передана только Крымская область, что подтверждается документально, но ни в одном документе не говорилось о передаче Украине и города Севастополя, так же как и об отмене указа от 1948 года. Согласно нормам международного права передача территорий одного государства другому осуществляется только на основании двусторонних договоров. Таких договоров между Украиной и Россией относительно Севастополя никогда не было. Следовательно, все действия Украины, которые привели к фактическому владению ею Севастополем, носили односторонний характер. Россия их никогда не признавала, что зафиксировано, в частности, в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года. Поэтому никакие ссылки на географические карты или односторонний документ, в том числе Конституцию Украины, не могут быть юридически значимы с точки зрения международного права.
Российско-украинский договор 1990 года, в котором было зафиксировано отсутствие у сторон территориальных претензий друг к другу, заключался как договор между республиками — составными частями единого государства, СССР. И только в этом контексте документ имел смысл и юридическое значение. Верховный Совет Российской Федерации и ратифицировал его (это также документально подтверждено) с оговоркой: в случае прекращения существования СССР территориальные вопросы, в том числе и вопрос о статусе Севастополя, должны стать предметом рассмотрения на высшим государственном уровне. Такого рассмотрения после 1991 года не было.
Дискуссия показала, что главная задача и обсуждения, и принимаемого документа состоит в том, чтобы на основе права начать политический диалог.
В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя» говорилось:
Заслушав и обсудив вопрос о Севастополе и Черноморском флоте. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отметил, что этот вопрос имеет исключительную политическую значимость для развития добрососедских отношений между Российской Федерацией и Украиной, обеспечения стабильности и безопасности Европы. Выражая озабоченность тем, что Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя, что порождает сложную ситуацию вокруг этого вопроса, которой могут воспользоваться силы, заинтересованные в разжигании очага напряженности на постсоветском пространстве, и признавая необходимость решения российско-украинских проблем на основе принципов международного права путем переговоров, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Создать комиссию Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя (далее — комиссия), включив в ее состав следующих членов Совета Федерации: Королева Олега Петровича (председатель комиссии), Лужкова Юрия Михайловича, Платонова Владимира Михайловича, Попова Александра Васильевича, Прусака Михаила Михайловича, Рябова Александра Ивановича, Сычева Анатолия Павловича.
2. Пригласить для участия в работе указанной комиссии представителей Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Поручить Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, Комитету Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, Комитету Совета Федерации по международным делам, Комитету Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств и Комитету Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны представить в комиссию предложения по правовому регулированию статуса города Севастополя.
В Заявлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О статусе города Севастополя» говорилось: вопросы территориальной целостности и безопасности являются основополагающими для любого государства. Не может быть исключением в этом отношении и Россия. Между тем в последние годы именно с этой стороны российская государственность подвергается испытаниям на прочность. Яркое подтверждение того — проблема статуса города Севастополя, ставшая предметом разногласий между Российской Федерацией и Украиной.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с озабоченностью следит за развитием событий вокруг Черноморского флота и города Севастополя, за тем, что Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя. Это порождает сложную ситуацию, которой могут воспользоваться силы, заинтересованные в разжигании очага напряженности на постсоветском пространстве. В то же время эта ситуация препятствует налаживанию добрососедских и взаимовыгодных отношений между двумя братскими народами, способствует снижению авторитета обеих стран и уменьшению их влияния на международной арене, ограничивает самостоятельность и независимость в выработке и проведении их внутренней и внешней политики.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации считает, что определенные противоречия в отношениях между Россией и Украиной должны быть разрешены за столом переговоров на основе строгого соблюдения норм международного права, существующих межгосударственных соглашений и с учетом взаимных интересов Сторон.
Переговорный процесс, проводимый исполнительной властью по столь важному и животрепещущему вопросу, не может быть окутан завесой секретности и молчанием. Он должен опираться на нормы международного права, свободное волеизъявление народа, мнение парламентариев, как его политических представителей, широко освещаться в средствах массовой информации.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выражает надежду на то, что взвешенность, приверженность праву, твердость в отстаивании национальных интересов и реализм в разрешении проблемы статуса города Севастополя будут способствовать защите и укреплению российской государственности, развитию российско-украинских отношений.
Взвешенное, исключительно мягкое по форме и содержанию Постановление и Заявление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в которых был поставлен только один вопрос — о переговорах по вопросу о российском статусе города Севастополя, вызвали нервную, неадекватную, говоря дипломатическим языком, реакцию в Украине.
Верховная Рада Украины заявила решительный протест в связи с фальсификацией, в частности, вокруг статуса города Севастополя, который является неотъемлемой частью Украины, отвергает любые территориальные претензии к Украине и расценивает их как сознательный подрыв безопасности в Европе. Если некоторые лица в России сомневаются в этом, то мы предоставим им соответствующие справки и документы, которые однозначно подтверждают украинский статус города Севастополя. Статус Севастополя не подлежит обсуждению.
Верховная Рада Украины «вносит на обсуждение проект закона о выводе российских войск с территории Украины и обращается к международным организациям по поводу посягательств на наш суверенитет».
Надо ли говорить, что обещанные так называемые «соответствующие справки и документы», однозначно подтверждающие украинский статус города Севастополя, разумеется, не были представлены по одной простой причине — их отсутствия.
Несмотря на высокий накал дискуссий по проблеме Черноморского флота и Севастополя как его главной базы, Совет Федерации с учетом внешнеполитических факторов в отличие от Государственной Думы занял более осторожную позицию, оставлявшую пространство для маневра. Сам факт принятия Советом Федерации Заявления «О статусе Севастополя» абсолютным большинством голосов (110 — за, 14 — против) стал знаковым событием, воспринятым как поддержка идеи российского статуса города.
Прогнозируя отрицательную реакцию Украины на это предложение, Совет Федерации предусмотрел возможность более четкого определения своей позиции в отношении Севастополя и образовал комиссию по подготовке вопроса о правовом статусе города. Сенаторы обратились к Президенту России Б. Ельцину с просьбой объявить мораторий на подписание каких-либо международных актов, касающихся раздела Черноморского флота, Крыма и Севастополя, до окончания работы комиссии Совета Федерации.
В процессе работы комиссии стало очевидно, что подтвердить, а тем более реализовать российский статус Севастополя весьма проблематично[2]. Поэтому выдвигались различные компромиссные варианты решения проблемы Севастополя. Среди них была идея «отложенного статуса» сроком на 20-25 лет, с правом жителей на упрощенное получение гражданства или двойного гражданства.
Позиция Совета Федерации по вопросу о российском статусе города Севастополя была встречена в штыки Министерством иностранных дел Российской Федерации. В письме МИДа Председателю Комитета Совета Федерации по международным делам от 25 декабря 1996 года, подписанном первым заместителем министра В. Пастуховым, говорилось, что вопрос о статусе города Севастополя не является предметом переговоров, ведущихся с украинской стороной. МИД России участвует, разъяснял министр, в переговорах по Черноморскому флоту, на которых обсуждаются проблемы, касающиеся параметров раздела Черноморского флота, статуса и условий пребывания флота на украинской территории, а также взаиморасчетов, связанных с разделом Черноморского флота и его пребыванием на территории Украины.
С момента распада СССР спор о статусе Севастополя продолжал, таким образом, вестись лишь парламентом России, но его активная позиция никак не влияла на позиции Президента России и Министерства иностранных дел. На фоне парламентских заявлений и постановлений происходило фактическое закрепление украинского статуса Севастополя. Заявления же российской стороны о незаконности действий Украины вызывали лишь приступы бурных эмоций среди разудалых депутатов Верховной Рады Украины.
В связи с позицией мидовских чиновников по проблемам Крыма и Севастополя напомним, что недавно Россия отметила 200-летие канцлера А.М. Горчакова. Именно благодаря ему Россия избавилась от унизительных последствий Крымской войны 1856 года. Известно, что он согласился принять пост министра иностранных дел лишь после окончания всех процедур по заключению Парижского мира с тем, чтобы не ставить свою подпись под этим позорным договором. Горчаков начинал многолетнюю титаническую дипломатическую работу, понимая, что восстановление статуса полноценной Черноморской державы — это борьба за результаты полуторавековой работы России на Юге и непременное условие исторического существования России как великой державы. Известны знаменитые слова Горчакова о внешнеполитической ориентации России — сдержанность и неучастие в европейских делах кроме прямо затрагивающих Россию. Такая стратегия была основана на интересах России и ее возможностях. Крымское поражение лишило Россию флота и укреплений на Черном море, но не смогло подорвать ее государственную волю. Через четырнадцать лет был принят знаменитый циркуляр 1870 г. Горчакова, по которому без единого выстрела он вернул России ее утерянные права. Россия не считала себя более связанной условиями Парижского мира и объявляла об этом открыто.
17 апреля 1997 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принял постановление «О работе Комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя»{90}. В нем констатировалось, что, заслушав и обсудив информацию комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить предложения комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом регулировании статуса города Севастополя, направленные на его мирное разрешение путем переговоров с Украиной на основе строгого соблюдения норм международного права, существующих межгосударственных соглашений и с учетом взаимных интересов обоих государств.
2. Руководствуясь статьей 86 Конституции Российской Федерации, направить от имени Совета Федерации подготовленные указанной комиссией предложения по правовому регулированию статуса города Севастополя на рассмотрение Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину.
3. Указанной комиссии продолжить работу с федеральными органами государственной власти по поиску путей правового регулирования статуса города Севастополя.
Комиссия Совета Федерации сочла целесообразным ограничиться признанием исторических прав России на Севастополь и с учетом сохраняющихся разногласий с Украиной поставить вопрос «о цивилизованном международно-правовом закреплении статуса этого города» посредством выделения Севастополя в отдельную территориальную единицу со специальным международным статусом и организации административного управления городом под юрисдикцией СНГ. В Постановлении Совета Федерации подчеркивалось, что предложения его комиссии направлены «на мирное разрешение путем переговоров с Украиной» с учетом взаимных интересов обоих государств{91}. Однако перспектива реализации компромиссного варианта Совета Федерации зависела от позиции Украины.
Реакция Верховного Совета Украины на обсуждение в Государственной Думе и Совете Федерации России вопроса о Севастополе была и на этот раз вполне предсказуемой. Последовало решительное неприятие самой идеи переговоров по статусу Севастополя со стороны практически всех фракций украинского парламента. В очередной раз раздавались призывы к пересмотру решения об отказе от ядерного оружия и о выводе иностранных войск с украинской территории.
Ситуация развивалась по-другому, вопреки позиции обеих палат российского парламента. 28 мая 1997 г. в Киеве были подписаны межправительственные соглашения, по которым Севастополь как главная база Черноморского флота перестал существовать. Глава Правительства России В.С. Черномырдин поставил свою подпись под признанием города Севастополя украинской территорией, которую Черноморский флот должен теперь брать в аренду. Похоронным звоном звучат слова Совместного заявления Российской Федерации и Украины, подписанного президентами Б. Ельциным и Л. Кучмой 31 мая 1997 г.: «Севастополь был и навсегда останется в нашей памяти городом военной славы, воинской доблести, символом нашего братства по оружию, олицетворением дружбы русского и украинского народов».
В заявлении Совета Федерации от 18 февраля 1999 дается иная формулировка: «Россиянам дорог легендарный город-герой Севастополь. Будем же стремиться к тому, чтобы он оставался символом дружбы российского и украинского народов, служил обеспечению безопасности рубежей России и Украины. Для этого правительствам обоих государств необходимо ускорить принятие согласованной программы действий по экономическому и социальному развитию города-героя.
Вполне логично следовало бы в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента России отрешить его от должности за нарушение им присяги соблюдать целостность Российского государства и совершение тем самым тяжкого преступления.