§ 2. Украинские политики стремятся любыми способами вырвать Крым и Севастополь из единого конституционного поля СССР и РСФСР
§ 2. Украинские политики стремятся любыми способами вырвать Крым и Севастополь из единого конституционного поля СССР и РСФСР
Юридической науке известны случаи, когда государство претендует на 1) территорию, ему никогда не принадлежавшую; 2) территорию, принадлежащую государству, но находящуюся в составе другого государства, что не было надлежащим образом юридически оформлено; 3) территорию, которая никому в прошлом не принадлежала, но присвоена или присваивается другим государством с нарушением права.
Все эти и другие варианты с трудом укладываются в головах борцов за суверенитет и территориальную целостность своих государств. Понятия «хозяйственная целесообразность», «общность экономики», «хозяйственное тяготение», «капуста вянет» были понятнее и худо-бедно осознавались украинским и российским «партийно-хозяйственным активом». Но когда крымский вопрос стал неизбежно обсуждаться в международно-правовом аспекте, и надо было осваивать, о чем уже говорилось, такие сложные юридические понятия, как «территория», «суверенитет», «независимость», «государственные границы» и др., то крымская проблема стала еще больше запутываться, растворяться в абстрактных далях и выходить из-под контроля под натиском непрофессиональных решений.
Либо принимались запоздалые решения, которые уже не могли направлять развитие событий. К ним можно отнести Закон Верховного Совета СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», принятый 3 апреля 1990 года{62}. Содержание закона относилось не только к союзным республикам, но и к автономным республикам, автономным образованиям (автономным областям и национальным округам). Крым получил статус автономной республики в 1992 году, поэтому Украина должна была действовать в соответствии с этим законом. В союзной республике, говорилось далее в Законе, имеющей в своем составе автономные республики, проводится соответствующий референдум и его итоги рассматриваются Верховным Советом союзной республики совместно с Верховным Советом автономной республики.
Если будет установлено, что референдум проведен в соответствии с законом, Верховный Совет СССР выносит вопрос на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. В случае нарушения закона при проведении референдума Верховный Совет СССР назначает в трехмесячный срок повторный референдум по республике, либо по ее части, либо по автономному образованию, либо по месту компактного проживания национальных групп.
Итоги референдума о выходе союзной республики из СССР и поступившие предложения заинтересованных сторон Верховный Совет СССР в месячный срок направляет высшим органам государственной власти всех союзных и автономных республик, а также органам государственной власти автономных образований для изучения и оценки последствий, возникающих для каждой союзной и автономной республики, автономного образования из факта возможного выхода соответствующей союзной республики из СССР.
В переходный период Совет Министров СССР, органы государственного управления союзных и автономных республик, автономных образований совместно с правительством выходящей республики рассматривают и разрешают вопросы собственности и материально-финансовых расчетов. Во взаимоотношениях между выходящей республикой, с одной стороны, и Союзом ССР, а также иными союзными республиками, автономными республиками, автономными образованиями и национальными группами, с другой, должны быть решены следующие вопросы:
1) определена судьба находящихся на территории республики объектов общесоюзной собственности (предприятий и комплексов базовых отраслей промышленности, космических исследований, энергетики, связи, морского, железнодорожного и воздушного транспорта, линий связи, магистральных трубопроводов, имущества Вооруженных Сил СССР, оборонных и других объектов), а также собственности общесоюзных общественных организаций;
2) урегулированы финансово-кредитные расчеты выходящей республики с Союзом ССР, взаимоотношения банков;
3) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения данной республики с другими союзными республиками, а также с автономными республиками, автономными образованиями;
4) определен порядок выполнения предприятиями и организациями выходящей республики ранее взятых на себя договорных обязательств по отношению к предприятиям и организациям, расположенным на территории других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
5) определен правовой статус и формы расчетов совместных предприятий или филиалов предприятий, организованных на базе общесоюзной собственности или собственности других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
6) согласован порядок расчетов с другими государствами и международными организациями по кредитам и займам, полученным для сооружения объектов на территории выходящей республики или для удовлетворения потребностей этой республики и ее населения, а также по соответствующей части кредитов и займов, израсходованных на осуществление общесоюзных закупок и программ, которыми пользовалась выходящая республика;
7) согласован статус территорий, не принадлежавших выходящей республике на момент ее вступления в состав СССР;
8) согласован статус территорий, на которых компактно проживают национальные группы.
Все эти правильные положения оказались холостым выстрелом. Ни одна из союзных республик не оценила юридический талант юристов Президиума Верховного Совета СССР. Помимо таланта нужна была еще и политическая воля. В период хаотичных преобразований на первый план вышли односторонние и двусторонние акты, в частности, были приняты документы между Россией и Украиной, содержащие ряд положений, в том числе и спорных, по проблемам Крыма.
12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, по которой действие актов СССР, противоречащих суверенным правам РСФСР, приостанавливается на территории РСФСР, а разногласия разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором. В соответствии с этой Декларацией 24 октября 1990 г. был принят Закон «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». В статье 5 Закона говорилось, что решения действующих на территории РСФСР государственных органов, органов общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий, должностных лиц, а также договоры и иные сделки, принятые или совершенные на основании актов органов СССР, не ратифицированных, не подтвержденных или приостановленных в соответствии с настоящим Законно, являются недействительными. В случаях совершения действий, предусмотренных статьей 5 настоящего Закона, граждане, должностные лица, государственные органы, органы общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий несут ответственность в соответствии с законодательством РСФСР.
Декларация о государственном суверенитете, принятая Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990 года, ни слова не говорила об СССР и о Конституции СССР, хотя СССР и Конституция СССР продолжали действовать. В бесцеремонной форме объявлялось, что территория Украинской ССР «в существующих границах» является неприкосновенной и не может быть изменена и использована без ее согласия. Элементарная двухходовка — сначала используются слова «в существующих границах», — а затем следует вывод: Украинская ССР самостоятельно определяет административно-территориальное устройство Республики и порядок образования национально-административных единиц (раздел V Декларации){63}.
Согласно ст. 75 действовавшей тогда Конституции СССР 1976 года территория СССР была едина и включала в себя территории союзных республик. Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию. Разграничительной линией пределов государственного властвования союзного государства служила государственная граница. И только Союз ССР мог устанавливать и изменять режим своих границ, определять административную организацию своей территории.
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России 1978 года отразила тенденцию централизации принятия и решения вопросов национально-государственного и административно-территориального устройства Российской Федерации, выделив этот вопрос в третий раздел Конституции. Статья 70 гласила, что территория областей в составе Российской Федерации образует единую территорию Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Напомним, что статья 16 Конституции РСФСР гласила: «Территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР». В Декларации же о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. было сказано: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». При этом государственная власть России распространялась на всю без исключения территорию РСФСР: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией РСФСР (например, корабли, авиалайнеры). Конституционно закреплялось положение о том, что сухопутная территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
Еще раз повторим, что в ряду конституционных гарантий территориальной целостности СССР и РСФСР, как и Украинской ССР, важную роль играли те из них, которые обеспечивали единство государства и общества: единое гражданство для всего населения; равенство всех граждан перед законом; наличие единого официального языка. Перечисленные гарантии объединяло то, что они не выделяли национальные, социальные или какие-либо иные признаки отдельных групп населения и рассматривали общество в качестве целостного образования.
К концу 1991 г. Верховные Советы всех республик, кроме РСФСР, приняли со ссылкой на Договор 1922 года акты о государственной независимости. С позиций внутригосударственного права (Договор 1922 года имел, как было показано, внутригосударственную, а не международно-правовую юридическую природу) юридически бывшие союзные республики находились в составе Союза ССР. Такой вывод основан на несоблюдении всеми республиками порядка выхода из Союза ССР, установленного соответствующим Законом СССР от 3 апреля 1990 г. Кроме этого, акты о независимости большинства республик вступали в противоречие с юридически обязательными результатами референдума 17 марта 1991 г.
25 января 1991 года пятая сессия Крымского областного Совета народных депутатов обратилась к Верховному Совету УССР. В обращении говорилось: 20 января 1991 года в Крымской области состоялся референдум по вопросу воссоздания Крымской Автономной Советской Социалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора. За воссоздание Крымской АССР проголосовало 1343855 граждан, что составляло 93,26 процента от числа принявших участие в голосовании. Исходя из результатов референдума, Крымский областной Совет народных депутатов обращается в Верховный Совет УССР с предложением рассмотреть и внести соответствующие изменения в Конституцию Украинской Советской Социалистической Республики, закрепляющие волеизъявление населения Крыма, войти с представлением к Съезду народных депутатов СССР о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию СССР и до принятия Конституции Крымской АССР определить порядок формирования государственных органов республики.
Трудно поверить, что депутаты областного Совета, среди которых наверняка было много опытных, зрелых политиков, всерьез поверили в то, что Верховный Совет Украины по их просьбе проявят заботу о внесении Съездом народных депутатов СССР соответствующих изменений и дополнений в Конституцию СССР» В Киеве быстро осознали промахи Крымского областного Совета и по форме и содержанию провели блестящую ответную операцию.
Уже 12 февраля 1991 года Верховный Совет Украинской ССР принимает закон «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики»{64}. В нем всего два пункта:
Статья 1. Восстановить Крымскую Автономную Советскую Социалистическую Республику в пределах территории Крымской области в составе Украинской ССР.
Статья 2. Крымский областной Совет народных депутатов временно, до принятия Конституции Крымской АССР и создания на ее основе конституционных органов государственной власти, признать высшим органом государственной власти на территории Крымской АССР и предоставить статус Верховного Совета Крымской Автономной Советской Социалистической Республики.
Тут же вводится в действие Закон Украинской ССР «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» и о пополнении состава Верховного Совета Крымской АССР. Верховный Совет УССР постановил:
1. Закон о «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики в составе Украинской ССР (подч. мною — авт.) ввести в действие со дня его опубликования.
2. В виде исключения дополнительно избрать тайным голосованием в месячный срок соответствующее количество народных депутатов Крымской АССР в Верховный Совет Крымской АССР от организаций национально-культурных обществ и других общественных объединений депортированных народов Крыма на областных собраниях этих организаций и соответствующее количество народных депутатов Крымской АССР в Верховный Совет Крымской АССР на сессии Севастопольского городского Совета народных депутатов из числа народных депутатов Севастопольского городского Совета.
3. Верховному Совету Крымской АССР осуществить необходимые мероприятия по подготовке проекта Конституции Крымской АССР.
4. Поручить Комиссии Верховного Совета Украинской ССР по вопросам законодательства и законности подготовить соответствующие предложения об изменениях и дополнениях Конституции Украинской ССР.
Как тут не вспомнить высказывание Ильфа и Петрова: «Человечество делится на крикунов и губошлепов».
В период подготовки всенародного референдума по определению судьбы СССР 17 марта 1991 года по предложению председателя Верховного Совета УССР Л. Кравчука было решено провести республиканский опрос населения: «Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза Советских суверенных государств на началах Декларации о государственном суверенитете Украины?»
Появившиеся к этому времени 15 партий и движений открыто развернули агитационную деятельность против сохранения СССР и против вхождения Украины в Союз Советских суверенных государств. Им противостояла одна только Коммунистическая партия Украины. Города и села республики наводнялись материалами с нападками на Союз, требованиями выхода из него Украины, которую якобы грабит «империалистический центр». Приводя цифры, свидетельствовавшие о передовых позициях республики по производству промышленной и сельскохозяйственной продукции даже в сравнении с Европой, авторы этих материалов пытались убедить народ в том, что выйдя из состава Союза, «украинцы будут жить так, как живут в Европе». Разжигались антироссийские страсти, с пеной у рта национал-экстремисты пытались доказать, что «москали» поедают украинский хлеб, мясо и сало. На слуху у всех было утверждение, что из экономики Украины ежегодно союзным Центром изымается 100-120 миллиардов рублей и вывозится половина выращенного зерна.
По поручению Президиума Верховного Совета УССР ученые Академии наук республики произвели соответствующие расчеты. Они показали всю абсурдность названных «изъятий», так как сумма в сотню миллиардов рублей в 3-4 раза превышает все реальные ресурсы республики, значительная часть которых потребляется в ее же пределах. При этом ученые указывали, что собственными ресурсами потребность республики в нефти удовлетворялась только на 8%, природном газе — на 22%, лесных ресурсах — на 38% и т. д. А между тем годовая потребность Украины в нефти равнялась 60 млн. тонн. Для приобретения ее на внешнем рынке по международным ценам потребовалось бы 8 млрд. долларов. Такое же положение сложилось и с товарами для населения. Республика ввозила все швейные машины, более 40 процентов радиоприемников, треть мотоциклов, четвертую часть стиральных машин, велосипедов и мопедов. В целом Украина была ввозящей республикой. Украина производила только половину потребляемых тканей, однако и для их выпуска использовалось 94 процента ввозимого сырья (хлопок, шелк, шерсть).
Все обращения Верховного Совета РСФСР к Украине Верховный Совет Украины расценивал как дестабилизирующие общественно-политическую ситуацию на Украине и в России, как вмешательство во внутренние дела Украины. В одном из таких «дестабилизирующих» обращений содержалась ссылка на ст. 6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР «в ныне существующих в рамках СССР границах». Речь идет о двух республиках, входивших в состав одного и того же федеративного государства — СССР, а это означало, что «стороны» Договора от 19 ноября 1990 года — и это вновь приходится напоминать украинским юристам и политологам — не являлись независимыми государствами.
Еще в процессе ратификации указанного Договора на заседании 2-ой сессии Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1990 г. депутатами были заданы вопросы о том, не закрепляет ли статья 6 Договора передачу Крыма Украине. В своих ответах министр иностранных дел России А.В. Козырев дал крайне путаные, уклончивые ответы. Так, член Верховного Совета РСФСР Белоглазов Ю.М. задал вопрос: не считаете ли вы, что статьей 6-й мы закрепляем передачу Крыма и других исконно русских земель Украинской Республике? И второе. Не считаете ли вы, что это приведет к последующему развалу русской государственности? Что мы будем делать с Севастополем, с морскими портами и базами? Что, будем новые строить?». Ответ Козырева А.В.: «если кратко ответить, то «нет» на все Ваши вопросы. Я так не считаю. И строить, я думаю, мы не будем». Белоглазов Ю.М.: «я не удовлетворен ответом».
При рассмотрении Договора от 19 ноября 1990 года обычно ссылаются только на его статью 6. Но не менее значимой для анализа Договора является, на наш взгляд, статья 9, в которой говорится, что каждая из сторон имеет право самостоятельно определять виды и формы собственности и регулировать отношения собственности на своей территории. Правовой режим государственного имущества, имущества юридических лиц и граждан одной стороны, находящегося на территории другой стороны, регулируется соответствующими соглашениями. Стороны соглашаются в том, что вопросы в отношении объектов, квалифицируемых как общесоюзная собственность, будут урегулированы особыми соглашениями, базирующимися на законодательных актах сторон о защите экономических основ суверенитета.
Политика имеет, таким образом, еще одну функцию: нейтрализовывать действие норм международного права, защищающих экономические основы суверенитета государств, заключивших соответствующее Соглашение.
17 марта 1991 года в Украине за сохранение Союза проголосовали 70,2%. Решение референдума никто не отменял и не мог отменить. Но воля народа СССР, ясно выраженная на референдуме 17 марта 1991 года, не была выполнена.
Антикоммунистическая, антисоветская и антисоюзная истерия и вакханалия, развязанная после известных событий ГКЧП в августе 1991 года, антиконституционный запрет деятельности КПСС-КПУ, монополия государства на средства массовой информации, перешедшая в руки «национально-демократических» сил, коренным образом повлияли на общественно-политическую ситуацию в Украине. Для загнанных в политическое подполье противников референдума невозможность разъяснения собственной позиции, а для сторонников референдума — благоприятные условия распространения мнения о том, что независимость, якобы, не означает выход из состава СССР, — позволили его организаторам фактически ввести значительную часть населения в заблуждение. Очевидно, что большинство граждан Украины воспринимало референдум лишь как возможность расширения полномочий республики в составе СССР, а не как выход ее из Союза. Этим, в том числе, объясняется и тот факт, почему результаты референдума 17 марта и 1 декабря 1991 года в Украине диаметрально противоположны.
Проведенный с грубейшим нарушением союзного законодательства всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года происходил при преступном бездействии деморализованного Президента СССР Горбачева и обезглавленного Верховного Совета СССР, которые обязаны были объявить всеукраинский референдум и произошедший затем Беловежский сговор незаконными.
1 декабря 1991 года украинский народ на референдуме поддержал Акт провозглашения независимости Украины. Для российской правящей элиты результаты референдума оказались неожиданными. Пресс-секретарь Президента РФ П. Вощанов заявил 3 декабря, что Россия оставляет за собой право поднять проблему границ с провозгласившими независимость республиками. Украинская сторона отреагировала весьма остро, и Б. Ельцин направил в Киев официальную делегацию во главе с вице-президентом А. Руцким, чтобы погасить конфликт. 30 января 1992 года в газете «Правда» А. Руцкой выступил со статьей, в которой отметил, в частности, что «Историческое сознание россиян не позволит никому провести механическое совмещение границ России и Российской Федерации… Демаркация границ и только демаркация границ расставит точки над «i» и определит Россию как государство, а не нищего в пределах СНГ. И это будет сделано непременно ради славы России, как бы ни старались политические лидеры национал-карьеризма вогнать ее в границы XII ст.».
Следует отметить также, что результаты референдума 1 декабря 1991 года в поддержку «Акта провозглашения независимости Украины», принятого 24 августа 1991 года Верховным Советом Украинской ССР, не являлись обязательными для Крыма и Севастополя. Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года сохранял за народами автономных республик и автономных образований право на самостоятельное решение вопроса о своем государственно-правовом статусе.
На референдуме 1 декабря 1991 года не ставился вопрос о «статусе Крыма». Граждан СССР, проживавших в Крыму, лишь спрашивали: «Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины»? Многие крымчане не воспринимали в то время Крым как часть территории этнической Украины. При «явке» 67 процентов избирателей «за» проголосовало всего 54 процента, фактически — лишь треть находившихся в тот момент в Крыму граждан СССР. Почти две трети крымчан не одобрили или отказались голосовать за Акт независимости Украины, что ставило под сомнение его легитимность в Крыму. Кроме того, в 1991 году не существовало «гражданства Украины», и поэтому в голосовании принимали участие все находившиеся в Крыму в день голосования граждане СССР, имеющие советский паспорт или военный билет. Иными словами, в голосовании приняли участие отдыхающие в крымских санаториях граждане Украинской ССР, РСФСР, Белоруссии, Латвии и других республик. Бюллетени вручались тысячам военнослужащих срочной службы и морякам Черноморского флота, которые временно служили в Крыму, но не являлись крымчанами. Вряд ли все эти категории граждан осознавали, что голосуя за независимость Украины, они тем самым голосовали за отделение Крыма от России.
Закон о всеукраинском референдуме требовал иной формулировки: «Вы за выход Украинской ССР из состава Союза ССР?» и сознательно был подменен вопросом об одобрении «Акта провозглашения независимости Украины».