ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Распад в декабре 1991 года СССР и образование Содружества Независимых Государств не решили проблем Крыма и Севастополя, более того, раскрыли искусственный, непрофессиональный, неэффективный характер многовекторной политики Украины, затруднявшей решение проблем Крыма и Севастополя. Вокруг Крыма и Севастополя постоянно возникали и будут возникать вплоть до их разрешения сложные и острые ситуации, отравляющие атмосферу двусторонних российско-украинских отношений.
В многочисленных публикациях подчеркивалось, что Верховный Совет РСФСР еще в 1992-1993 годах своими постановлениями лишил юридической силы все антиконституционные Указы Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР 1954 года по Крыму и Севастополю. Были предприняты со стороны российских и украинских патриотических сил и другие действия по восстановлению Крыма и Севастополя в составе РСФСР. Но все осталось без изменений. И возникает вопрос: как должны дальше развиваться события вокруг Крыма и Севастополя? На основании права или произвольной политики?
Современные условия диктуют необходимость повышения эффективности и качества разработки обоснованных подходов к подготовке и реализации актов высших органов государственной власти Российской Федерации, международных договоров, их законодательного обеспечения, установления персональной ответственности органов власти и должностных лиц. Поражение России в решении крымской проблемы во многом объясняется крупными недостатками в организации и деятельности федеральных органов государственной власти, отсутствием ответственности с их стороны.
При выполнении внутригосударственных нормативных актов и международных договоров важно выделять правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Эти механизмы должны быть согласованы и скоординированы между собой в процессе выполнения правовых обязательств.
Это касалось и касается прежде всего международных договоров между Украиной и Россией, имеющих отношение к проблемам Крыма и Севастополя.
Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры России заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства России (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
В российскую правовую систему входят, таким образом, три типа международных договоров, которые в широком смысле являются межгосударственными договорами, т. е. международными договорами государства как субъекта международного права, которое и несет ответственность за их выполнение.
Актуальным является в этой связи вопрос о принятии и последующей реализации федерального закона о международных обязательствах Российской Федерации. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» лишь в самых общих чертах касается вопросов выполнения международных договоров, посвящая этому всего лишь четыре статьи (ст. 31-34). Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в различных нормативно-правовых актах: в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России и постановлениях Правительства России, актах министерств и ведомств, нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного урегулирования.
Сфера, связанная с выполнением международных обязательств, в частности обязательств, вытекающих из международных договоров, должна быть четко регламентирована, выработаны механизмы реализации, определен круг государственных органов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств.
Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства, деятельность которых в сфере реализации российско-украинских международных договоров нуждается в решительном совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров России и Украины практически не отражены в положениях о министерствах. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) дает основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров Российской Федерации в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств Российской Федерации, которая в настоящее время носит во многом стихийный и несистематизированный характер.
В частности, Соглашениями по Черноморскому флоту предусматривается, что ряд конкретных вопросов (в частности, порядок использования странами систем навигационно-гидрографического обеспечения плавания (злополучных «маяков») в Черном и Азовском морях должен быть урегулирован путем заключения отдельных соглашений. Этого сделано не было. В результате вокруг проблемы «маяков» украинской стороной продолжается провоцирование конфликтов, которые используются для давления на Россию, выдвижения всевозможных требований и обвинений в ее адрес. Определенный в «Большом договоре» и Соглашениях по Черноморскому флоту механизм взаимодействия в случае возникновения ситуаций, которые, по мнению одной из сторон, создают угрозу миру, нарушают или затрагивают интересы ее национальной безопасности, суверенитет и территориальную целостность, действует неэффективно. Это касается и соблюдения положений «Большого договора», в соответствии с которыми стороны обязались прилагать усилия, «чтобы урегулирование всех спорных проблем осуществлялось исключительно мирными средствами», а также обязались сотрудничать в предотвращении и урегулировании конфликтных ситуаций, затрагивающих их интересы.
Подобные проблемы возникают и в сфере военного, военно-технического сотрудничества, обеспечения государственной безопасности, а также сотрудничества по пограничным вопросам, таможенного дела, экспортного и иммиграционного контроля, относительно которых было условлено, что отношения в этих сферах развиваются на основе отдельных соглашений.
В результате Большой Договор часто не подкрепляется конкретным механизмом партнерства с Украиной. Россия воспринимает Договор как закон, а Украина в лице ее властей — как необязательные благопожелания, которые украинские политики нередко к тому же игнорируют.
В Договоре есть, вместе с тем, пункт, не допускающий свободного толкования, — о признании государственными границами бывших административных границ между РСФСР и УССР. Одним росчерком пера Россия расписалась в отказе от исторических прав на Крым и Севастополь. Украина же, впервые в своей истории став государством, расширилась со времен Переяславской рады в пять раз больше.
Патриотическая общественность России сопротивлялась этому Договору, убеждала, протестовала, доказывала его ущербность для России. Будучи реалистами, ее представители не требовали немедленного возврата российских территорий и не провоцировали никаких конфликтов. Они лишь настаивали на фиксации в документе особого характера и условий российско-украинских отношений, которые позволили бы им не выглядеть в собственных глазах людьми, не выражающими интересы миллионов русских и русскоязычных граждан Украины, не оставляли бы для украинской стороны лазейки для переориентации «стратегического партнерства» на интеграцию в НАТО. К сожалению, этих усилий было недостаточно. Борис Ельцин подписал Большой Договор 1997 года широким жестом временщика, как это было и прежде, при подписании Беловежских соглашений, многочисленных антиконституционных указов. Дипломаты, защищавшие честь мундира больше, чем интересы страны, и депутаты коммунисты-перевертыши, своими лбами пробившие ратификацию Договора в Государственной Думе, завершили дело. Придет время, и неизбежно встанет вопрос — кто конкретно, пофамильно проводил курс на подписание и ратификацию Договора, за которым маячат европейские, евроатлантические и американские интересы, в соответствии с которыми Россия была вытеснена с геостратегических позиций и ей была отведена роль сырьевого придатка?
Несмотря на фактическое дотирование украинской экономики за счет «братских» цен на нефть и газ, к тому же регулярно и незаконно отбираемый Украиной из российских экспортных объемов, Россия не обрела в правящих кругах соседнего государства ни широкой и постоянной опоры, ни признательности, ни уважения. Сама логика многовекторного развития Украины потребовала от правящей украинской элиты ориентации на западные «ценности», поддержку украинских националистов, чтобы избежать раскола страны. В такой ситуации Россия могла выбрать один из двух курсов: способствовать расколу Украины (вариант — отделению Крыма), рассчитывая, что юг и восток страны перейдут под контроль Москвы; и другой курс — попытаться выстроить с Украиной отношения подлинного стратегического партнерства.
К чести российского руководства в 2000-2011 годах оно не пошло по пути дестабилизации Украины, грозившему России с ее кризисной экономикой и негарантированной территориальной целостностью разрушительными последствиями. Но и прагматический выбор в пользу второго сценария не был вовремя сделан, проводился непоследовательно. Россия, на наш взгляд, не смогла реально оценить пределы возможного в своих отношениях с Украиной, что затруднило проведение ею прагматичной политики. На первый план была выдвинута оценка не реальной цели, а комплекс «старшего брата», который по-отечески и одновременно свысока относится к «младшему брату», готов оказывать помощь ему и удивляется, не получив «благодарности».
Неспособность четко сформулировать стратегические цели и тактические задачи повлекло за собой очевидные слабости в российской политике. Прежде всего, это приверженность многочисленным встречам и принятию множества общих документов с целью продемонстрировать публичную активность межгосударственных саммитов в галстуках и без галстуков. Количество межгосударственных и межведомственных соглашений между Украиной и Россией по Крыму и Севастополю исчисляется десятками, но, как правило, они не исполняются. Часть из них недостаточно проработана. Как уже говорилось, подписанный в мае 1997-го и ратифицированный Россией в декабре 1998 года «Большой Договор» во многом устарел, не отражает многих проблем двусторонних отношений, возникших в последующие годы. Достигаемые в ходе политических переговоров договоренности не всегда выгодны российской экономике, не устраивают чисто коммерческие структуры. Бизнес часто страдает от бесконечных бартерных схем и налоговых зачетов, наталкиваясь на невозможность приобрести собственность в Украине, в том числе и в Крыму.
Итогом политики России на крымском направлении в 90-х годах стали: потеря огромных материальных и финансовых средств; укрепление среди части украинской элиты взгляда на Россию как на источник субсидий и личного обогащения; громоздкая и противоречивая правовая база; отсутствие гарантий того, что после смены у власти первых лиц между Россией и Украиной сохранятся хотя бы добрососедские отношения. В определенной мере все это можно поставить в вину и России, которая располагает неизмеримо большими экономическими, интеллектуальными и информационными ресурсами, чем Украина, но не смогла правильно поставить задачи, добиться уважения своих интересов и позволила риторике «стратегического партнерства» подменить реальное сотрудничество.
Встает вопрос о дальнейших перспективах решения проблемы Крыма и Севастополя.
С учетом практики можно сделать вывод, что каждый конкретный случай территориального спора имеет свои особенности, и подходы к решению такого рода споров определяются в зависимости от целого ряда факторов. Один из них, имеющий немаловажное значение, — это воля населения, проживающего на данной территории, которая может быть выражена в той или иной форме.
Разумеется, переговоры между Украиной и Россией должны вестись на основе закона, а не посредством давления и угроз. К сожалению, украинская сторона еще не готова, с нашей точки зрения, к таким переговорам. Да и с российской стороны в переговорах участвовали в прошлом во многих случаях либеральные демократы, провозглашавшие «свободу» России от ее исконных территорий, от портов, теплых морей, флота, огромных материальных ценностей, созданных российским народом. Их позиция отличалась нечеткостью ориентиров, соглашательством, готовностью к постоянным уступкам.
В системе мирных средств решения территориальных споров видное место занимает Международный суд. Так, Международный суд решил территориальный спор между Англией и Францией по поводу двух групп нормандских островов — Монкье и Экреос. В 1956 г. правительство Камбоджи возбудило в Международном суде дело против правительства Таиланда по поводу храма Преах-Вихеар, расположенного на границе между этими двумя странами. В 1957 г. Гондурас и Никарагуа передали в Международный суд свой спор о демилитаризации пограничной линии между этими странами. Известны также случаи проведения референдумов в связи с территориальными спорами. Так, в двух референдумах по Саару в 1935 и 1955 гг. выяснилось стремление населения Саара к объединению с Германией.
В международной практике нередко встречается обращение сторон к арбитражу для решения территориальных споров, на этот счет имеется немало двусторонних и многосторонних соглашений, предусматривающих передачу на арбитраж всех споров, которые не удалось урегулировать путем дипломатических переговоров. За последние двести лет, согласно западным источникам, посредством арбитража было урегулировано свыше 100 территориальных споров.
Вместе с тем, во взаимоотношениях с Украиной важно совершенно отчетливо понимать, что все переговорные процессы с украинской элитой носят пока сложный и напряженный характер. Безусловным союзником, партнером в плодотворных переговорах является народ Украины, и его представителям следует исходить из интересов народа Украины. Обсуждение проблемы сохранения или несохранения, изменения или неизменения статуса Крыма и Севастополя должно стать делом не только кулуарных обсуждений, не только дипломатических переговоров и узких экспертных оценок. Это должно стать делом украинского и российского народов.
Самым оптимальным вариантом решения проблемы Крыма и Севастополя и было бы восстановление тех братских отношений, которые существовали в период до и после 1954 года (до 1990 года). Тогда самой этой проблемы не существовало бы. К сожалению, это уже из области отдаленной перспективы. Украина выделилась всерьез и надолго, если, естественно, в решение вопроса не подключится прежде всего народ Украины. Стоит удивляться тому, как быстро украинцы забыли те издевательства над культурой, религией и украинским языком во времена польского и австрийского владычества. Предков нынешних украинцев называли быдлом и не разрешали им стоять рядом с собой на базаре.
Рассчитывать тем не менее в настоящее время на добровольное возвращение Крыма и Севастополя России нереально. Важно поэтому разъяснять украинскому народу, что он ничего не получает и не получит от присвоения Украиной Крымской области, что, наоборот, проигрывает.
У властей Украины есть планы использования Крыма и Севастополя в коммерческих целях. Крымские здравницы и территории сдаются тому, кто заплатит больше, а вырученные деньги используются для финансирования западных дотационных (убыточных) областей Украины.
Начало переговорного процесса по крымскому вопросу и последующее возвращение Крыма и Севастополя в состав России придаст российско-украинским отношениям определенность, вернет доверие друг к другу, откроет широчайшие возможности для укрепления экономических связей, для установления новых союзнических отношений. Если же Крым и Севастополь останутся в Украине, то тем самым сохраняется ее антироссийский потенциал, повышается вероятность того, что полуостров останется зоной высокой конфликтности со всеми вытекающими отсюда последствиями, станет объектом притязаний самых разносторонних сил — Турции, НАТО, Евросоюза и др.
Необходимо, не откладывая, браться за урегулирование проблемы Крыма и Севастополя, от которой обеим сторонам все равно не уйти. Неурегулированность проблемы может в любой момент осложнить ситуацию.
В соответствии с международным правом и практикой его применения Россия без внешнего давления признала, что Украина — суверенное государство, и постоянно это публично подчеркивает. В течение двадцати лет в официальной риторике не допускались высказывания о возможности непризнания самостоятельного Украинского государства.
Но Крым и Севастополь — исторически российские территории. Не оккупированные, цивилизованно застроенные с нуля и обжитые русскими. С российскими городами и памятниками истории и архитектуры, не захваченными, а построенными и защищенными в войнах с Европой. Включение этих территорий в состав новообразованного государства Украина, да еще с грубейшими нарушениями законов и против воли русского народа — такое унижение Российское государство не простит. И надо твердо заявить Украине — Крым и Севастополь надо возвращать. В Кучук-Кайнарджийском договоре 1774 года специально указано, что Крым никому не может быть передан: либо русские, либо османы. Была выговорена независимость от Османской империи крымских татар, кубанских и др., остающихся в ведении султана только по делам вероисповедным. И ничего про украинцев и америкосов.
Стремление Украины опереться на поддержку международных сил, играя на противоречиях между Россией и другими странами, неизбежно потерпит банкротство. Незаконные государственные границы, возникшие при объявлении в 1990-91 годах суверенитета Украины, не имели целью и развитие конфронтации, решение вопросов вне рамок СНГ и вхождение стран бывшего Союза в другие объединения.
И независимо от политического режима в России всегда будут возможности для мирного решения проблемы Крыма и Севастополя.
Важно подготовить обоснованную правовую базу и аргументировать территориальные правовые аспекты. Обратиться в международные организации, суды. До вынесения решения в международных арбитражах считать территорию Крыма аннексированной, Севастополь остается военно-морской базой России.
В случае полной западной интеграции Украины в НАТО эти территории рассматривать как оккупированные[5].
Все это требует тщательной проработки законодательных, политических, финансовых, организационных, социальных предпосылок, поэтапность и последовательность решения проблем, опоры на соглашение братских народов — российского и украинского.