§ 3. Оценка основных положений Договора 1997 года[3]

§ 3. Оценка основных положений Договора 1997 года[3]

Оценку положений статей Договора следует производить с учетом сложившихся исторических и правовых реалий, в первую очередь общего прошлого нынешней Российской Федерации и нынешней Украины, а также существования крупных политико-правовых проблем, обусловленных изменением организационной, территориальной, социальной структуры и наименования субъекта международного права, ранее называвшегося СССР.

Исторические права, «исторические титулы», «незапамятная давность» имеют первостепенное значение в международном праве, да и в праве вообще: «vetustas quae semper pro lege habetur» (в переводе с латыни: «незапамятная давность всегда считается за закон»).

История отечественной государственности, Киевская Русь, исторически единые славянские корни русской и украинской национальности, проживание веками совместно русских и украинцев на единой территории и в рамках одного государства, административно-территориальное, а не национально-этническое деление в бывшем Союзе ССР между РСФСР и Украинской ССР — все это не получило адекватного юридического отражения в содержании Договора.

Украина добровольно вошла в состав России. Земский Собор и царь Алексей Михайлович в своих грамотах от 1 и 2 октября 1653 года заявили о своем согласии «принять под государскую высокую руку» Запорожское войска Б. Хмельницкого. Власть гетмана Украины ограничивалась только в его взаимоотношениях с Польшей и Турцией, в его внутренние дела Россия не вмешивалась. Россия также взялась оказать Б. Хмельницкому помощь в освобождении украинских земель от польско-литовской оккупации. Свои обязательства в этом отношении Россия выполнила, несмотря на частые измены украинских гетманов (И. Выговский, Ю. Хмельницкий, П. Дорошенко).

В дальнейшем территория Украины разрасталась за счет войн, которые вели Российское государство, РСФСР и СССР, причем все территориальные изменения в результате этих войн фиксировались в международных договорах между Россией и другими государствами, где Украина как субъект международного права не фигурировала.

С 1918 года территория Украины искусственно приращивалась за счет исконных земель России. Значительная часть Новороссийского края, отвоеванного Россией у Турции в конце XVIII начале XIX веков (в него входили Бессарабская, Херсонская, Екатеринославская, Таврическая губернии и Область Войска Донского), а также Харьковская губерния были отданы Украине таким же незаконным произвольным порядком в 1918 году, как и Крым в 1954 году. Донецко-Криворожская Республика, образовавшаяся на территории Харьковской, Екатеринославской части Херсонской губерний, а также промышленных районов Области Войска Донского, в конце января 1918 года до 19 марта 1918 года входила в состав РСФСР. В.И. Ленин 14 марта 1918 г. потребовал включить эту республику в состав Украины (см. Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 50, с. 50), что и было произведено на 2-м Всеукраинском съезде Советов 19 марта 1918 г. 11 декабря 1924 г. решением Политбюро ЦК РКП (б) к Украине был присоединен Путивльский уезд Курской губернии. Западные области Украины были переданы Украине согласно договору СССР с Германией от 29 сентября 1939 года (Украинская же директория, напротив, отделила от Украины ее западную часть, заключив 21 апреля 1920 года т. н. Варшавское соглашение с Польшей, по которому полякам отошли Восточная Галиция, Западная Волынь и часть Полесья — всего свыше 162 тыс. кв. км украинской территории с населением 11 млн. человек). 2 августа 1940 года в состав Украины были включены Северная Буковина, Хотинский, Аккерманский и Измаильский уезды Бессарабии. Подкарпатская Русь была отвоевана СССР у Венгрии и передана Украине в 1945 году

На момент заключения Договора об образовании СССР 30 декабря 1922 года Украина и Россия были фактически единым федеративным государством, что следует из постановления 4-го Всеукраинского съезда Советов (6-20 мая 1920 г.) «О государственных отношениях между УССР и РСФСР», где указано, что УССР, сохраняя свою самостоятельную государственную конституцию, остается членом Всероссийской Социалистической Советской Федеративной Республики, а также из договора между РСФСР и УССР от 29 декабря 1920 г., по которому самые важные «объединенные наркоматы» РСФСР и Украины (наркоматы военно-морских дел, ВСНХ, внешней торговли, финансов, НКПС, Труда, почт и телеграфов) входили в состав Совнаркома РСФСР (ст. 4) и руководство этими наркоматами осуществлялось через съезды Советов РСФСР и ВЦИК (ст. 6). Идея федерации Украины и России допускалась и украинскими националистами — Центральная Рада Украины 7 (20) ноября 1917 г. провозгласила образование Украинской Народной Республики в составе России; 14 ноября 1918 г. гетман Скоропадский провозгласил федерацию Украинской Державы с будущей небольшевистской Россией.

За рамки Договора 1997 года была вынесена проблема Крыма, что прямо противоречит национальным интересам России и интересам русского населения Крыма. Вновь игнорируется тот бесспорный факт, что Крым был передан Украине с грубейшими нарушениями действовавших в то время Конституций СССР и РСФСР. Президиум Верховного Совета СССР, чьим решением Крым был передан Украине, согласно ст. 49 Конституции СССР 1936 г. не имел права решать вопрос об изменении границ между республиками — это мог решать только Верховный Совет СССР (ст. 14, 31). Президиум Верховного Совета РСФСР также не имел права изменять территориальный состав РСФСР, согласно ст. 19 и 23 Конституции РСФСР 1937 г. на это имел право Верховный Совет РСФСР.

Оставлены без договорного учета и исторически сложившаяся взаимозависимость экономики регионов современной России и Украины, их общие природные ресурсы и необходимость согласованного управления ими.

Договорно не отражен принцип континуитета, т. е. продолжения Россией осуществления международных прав и исполнения обязательств Союза ССР, хотя этот принцип получил подтверждение в ряде авторитетных мировых и европейских документов правового характера, этот принцип расписан и в учебниках по международному праву^{107}.

Уникальность историко-правовых реальностей диктовала внешнеполитическим ведомствам России и Украины необходимость договорного согласования не шаблонных, а специальных (lex specialis) регулятивных механизмов. По результатам экспертизы текста Договора, однако, приходится с сожалением констатировать преобладание в тексте трафаретных и декларативных формулировок, свидетельствующих о нетворческом, а иногда и низком качестве выполненной договорно-правовой работы.

Положения статей 1-4 и особенно 6 не только не компенсируют существующую несбалансированность, но и исключают взаимность и симметричность военно-политических и других обязательств Сторон по отношению друг к другу.

Ст. 2 раздела 1 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной определяет нерушимость существующих границ двух государств. Тем самым Договор юридически закрепляет разделение двух близкородственных славянских народов между различными государствами, способствует сохранению нынешней неприемлемой для России ситуации с Крымом и Черноморским флотом.

Сокращая до минимума геополитическое и военное присутствие России в Черноморском регионе, Договор ставит обеспечение здесь российских интересов в сугубую зависимость от политики Украины. Располагая достаточно мощной и современной армией, развитым экономическим, в том числе военно-промышленным потенциалом, Украина вполне способна отстаивать собственные интересы в Черноморском регионе. Если Украина осознает себя частью восточнославянской (русской) цивилизации, то возможно согласование политики России и Украины по отношению к Турции, НАТО и другим региональным центрам силы.

Прежде всего следует помнить, что подписывая так называемый «большой договор» с тем или иным государством, Россия фактически принимает на себя определенную моральную и, в известной мере, международно-правовую ответственность за внутриполитическую практику государства-партнера. Внутриполитическая практика современного украинского государства характеризуется непоследовательностью и правовым нигилизмом.

Таким образом, на передний план выдвигалась та ассиметрия обязательств, которая начала складываться в пользу Украины с 1945 года — момента ее членства в ООН (Россия, как известно, не была ни учредителем, ни членом ООН), затем была усилена передачей Крыма в 1954 году без свободного, добровольного волеизъявления граждан РСФСР, развита в Договоре между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, закреплена разгромом крымской государственности русского народа и практическим невыполнением Украиной обязательств по Договору от 19 ноября 1990 года, Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года, Соглашениями по Черноморскому флоту, договоренностям в рамках СНГ.

Указанная асимметрия обязательств Украины позволяет ей форсировать свои отношения с НАТО и ГУАМ, что идет вразрез с декларируемым в Договоре от 31 мая 1997 года стратегическим партнерством между Россией и Украиной.

Неподготовленным представляется договорное подтверждение нерушимости «существующих» между Россией и Украиной границ (ст. 2 Договора). Ведь Верховный Совет Украины исходил из того, что процесс делимитации и демаркации границ между Россией и Украиной не завершен, требуется ускорить этот процесс (п. 2 стр. 2 текста Обращения).

Целесообразно ли в такой ситуации договорно подтверждать нерушимость границ, которые еще не определены и не обозначены? Кроме того, территориальные вопросы нельзя урегулировать вне уже отмеченного историко-правового контекста. Не ставя под сомнение приверженность международно-правовому принципу нерушимости границ, прежде всего границ России, Украины с третьими государствами, представляется уместным напомнить одну из формул Хельсинкского акта: государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности».

При выработке правовой стратегии в этом исключительно деликатном вопросе нельзя игнорировать исторические основания прав России в Крыму, специальные юридические документы по особому правовому статусу Севастополя и Крыма (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» № 761/2 от 29 октября 1948 года, Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» № 2809-1 от 21 мая 1992 года, Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» № 5359-1 от 9 июля 1993 года), волеизъявление населения Крыма и Севастополя и иные правовые реалии. Наспех сляпанные договорные формулы о российско-украинских границах не стабилизируют, а вносят путаницу в исторически сложившийся правовой режим границ.

Это приобретает особую актуальность в условиях, когда Украинская Сторона требует закрепить в договорном порядке фактические границы землепользования, нередко формировавшиеся без учета и в нарушение законодательных и нормативных документов, регламентирующих линию прохождения границы между РСФСР и УССР.

Украинская Сторона настаивала также на необходимости установления границы в Азовском море и Керченском проливе и безотлагательного разграничения территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны на Черном море.

В тексте Договора имеются положения, которые имеют серьезные юридические последствия для русских, проживающих как в России, так и вне ее. Так, предусмотренный в статье 12 Договора термин «национальное меньшинство» можно толковать как обозначающий русскоязычное население, веками проживающее на русских землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины. В пользу такого толкования свидетельствует упоминавшийся текст Обращения Верховного Совета Украины, в котором прямо использован термин — «русское национальное меньшинство» на Украине (п. 4 стр. 2 Обращения).

Напомним еще раз, что русские, проживающие в Украине, составляют по ряду регионов половину их населения, и отнесение такой половины, проживающей на земле своих пращуров, в разряд «национального меньшинства» не только иллогично, но и противоправно. Кроме того, включение такого понятия в международный договор России создало бы конфликт такой договорной нормы с пунктом 1 «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации, в котором понятие «национальное меньшинство» имеет совершенно иное содержание. В преамбуле Конституции Российской Федерации говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…», а положения главы 2, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, не содержат термина «национальное меньшинство». Вместе с тем в пункте 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации закреплено «равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».

Без привязки к конкретным реалиям национальной политики договаривающихся государств Договор от 31 мая 1997 года оставляет без внимания проводимую утвердившейся у власти украинизирующейся элитой политику выборочной дискриминации, объектом которой являются исключительно русские, сопоставимые по своей численности и роли практически во всех сферах жизни Украины с «титульной» нацией.

По логике вещей Россия должна была бы именно в Договоре от 31 мая 1997 года добиваться для русских на Украине статуса одного из государствообразующих народов или хотя бы обеспечения условий нормального существования совершенно определенной национальной группы. Права же национально-этнических общностей практически сведены в Договоре (статья 12) к правам человека, то есть, в сущности, к индивидуальным правам. Сравнительный анализ национальной политики различных государств показывает, что такое сведение очень часто выражает и закрепляет в правовом отношении стремление разобщить негосподствующие национальные группы и принудить их к ассимиляции. Тенденции такого рода существуют и в Украине, где по галицийским моделям достаточно жестко осуществляется форсированное конструирование украинской нации, в жертву которой приносятся условия воспроизводства исторически сложившегося этнокультурного многообразия.

Подлинно демократическим решением в условиях изначальной многонациональности было бы признание наряду с индивидуальными также и коллективных прав народов и этнических групп, что уже осуществлено в российском законодательстве (Закон о национально-культурной автономии и др.), но в целом чуждо украинскому. В этом смысле представленный на ратификацию Договор асимметричен, а использованный в нем «одномерный» подход оказывается слишком упрощенным. Он в целом не соответствует мировому опыту разработки законодательства, регулирующего национально-этнические отношения, ориентиром которому все больше и больше становится разработка правовых механизмов, обеспечивающих формирование мультикультурного общества.

Не выделив русский вопрос в качестве особого, не выразив обеспокоенности российской стороны и ее заинтересованности в демократическом решении данного вопроса и, главное, согласившись на формулы, создающие достаточное правовое пространство для проведения в жизнь политики форсированной украинизации, Россия уже заранее, «авансом» отказывается от права настаивать на иной, чем у украинских властей, точке зрения на национальные отношения и историческую роль русских на Украине, связывая себе руки на будущее.

Паритетность решения вопроса об изучении языков: русского на Украине и украинского в России искусственно закрепляется в статье 12 Договора в контексте проблемы национальных меньшинств. Никаких специальных оговорок, касающихся его функционирования в реальной языковой практике, не делается. Поскольку доля украинцев в составе населения Российской Федерации не превышает 2-3 процентов, тогда как доля русскоязычного населения Украины (русские, украинцы, белорусы, евреи, представители других народностей) выше по меньшей мере на порядок, линия украинских властей на умаление роли русского языка фактически становится общей позицией Российской Федерации и Украины.

Вопросы культуры присутствуют в Договоре в виде отдельной статьи (статья 24), однако весь сложный комплекс культурных отношений с Украиной, которая активно участвовала в формировании общерусской культуры и сама пользовалась ее плодами, сведен к протокольным мероприятиям типа фестивалей национального искусства и сотрудничеству в деле охраны памятников. На деле это означает ликвидацию основы для того, чтобы вместе создавать культуру, как мы это делали до сих пор.

Вопросы культуры и образования имеют первостепенное значение для развития отношений Украины и России. Стратегические интересы России состоят в сохранении общего культурно-информационного пространства, которое на протяжении нескольких столетий объединяло восточнославянские народы и этнические группы в единый цивилизационный ареал. Если этого удастся добиться, удастся сохранить и взаимопонимание между нашими народами, независимо от конъюнктурных соображений украинизирующейся элиты. Россия должна была бы добиваться создания правового поля, в рамках которого возможно беспрепятственное развитие постоянного культурного взаимодействия на всех уровнях. Это соответствует и настроениям украинского народа, большинство которого не понимает и не принимает эйфории самостийности и стремления духовно отгородиться от России^{108}.

Не ясна воля сторон по ст. 22 Договора: предусматривается ли сотрудничество в ликвидации любых аварий на представляющих взаимный интерес линиях связи, магистральных трубопроводах и т. д. — или же речь идет только об авариях, «возникших в результате чрезвычайных ситуаций». Последние составляют лишь одну категорию аварий, которые могут произойти, также и в результате, например, инженерных просчетов, небрежности оператора и т. д. Такая авария, например, на магистральном трубопроводе, может также вызвать чрезвычайные негативные последствия для обеих сторон и причинить огромный ущерб трансграничного характера. Интересам и России и Украины отвечало бы взять обязательства по оказанию друг другу содействия в ликвидации последствий любой крупной аварии на объектах, перечисленных в ст. 22, причем независимо от причин возникновения, выяснение которых, как правило, занимает немало времени.

На основании государственно-правовой экспертизы положений статей Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками сделал следующие выводы:

1. Положения Договора противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, стандартам Совета Европы, Конституции Российской Федерации (глава 1, статьи 2, 3, 4, 5 (часть 3), 6, 8 (часть 3), 12, 15 (часть 4), 16 (часть 2), 17 (часть 1), 46 (часть 3), 55 (часть 2), 61 (часть 2), 67, 68 (часть 1), Закону Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (статья 13), Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» и принципу непрерывности (континуитета) Российской государственности.

2. На стадиях заключения Договора не учтена добросовестность выполнения Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 мая 1992 года, договоренностей в рамках Содружества Независимых Государств от 8 и 21 декабря 1991 года, 22 января 1993 года.

3. Не выполнена статья 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», определяющая порядок внесения на ратификацию международных договоров — не представлено в Государственную Думу «Обращение Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации», из которого следует, что 14 января 1998 года завершены процедуры, необходимые для принятия Договора законодательной властью Украины.

4. В «Обращении Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации» законодательный орган Украины в соответствии с пунктом 5 статьи 85 Конституции Украины, закрепляющей полномочия Верховного Совета определять основы внутренней и внешней политики, сделал одностороннее заявление по ряду юридически значимых позиций, подпадающих под определение «оговорка», предусмотренное Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. (п. Id ст. 2). Оговорка же государства к Договору, как известно, имеет юридическое последствие: оговорка «изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношении с этим другим участником положения договора, к которым оговорка относится, в пределах сферы действия оговорки» (п. 1 ст. 21 Венской конвенции о праве международных договоров).

5. Не выполняются положения статьи 13 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», вследствие чего миллионы граждан Российской Федерации в Крыму, Севастополе и на Украине в одночасье лишены гражданства Российской Федерации, что противоречит положению части 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства, и не учитывает конституционное требование о недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55).

6. Вследствие нарушения обязательств по международным договорам Российской Федерации Украинской Стороной, МИД России либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД России должны были в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые Договором, направить Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого Договора, что не было сделано вопреки статье 33 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

7. Подписание Президентом Украины Л. Кучмой в Мадриде 9 июля 1997 года Хартии об особом партнерстве между Украиной и Организацией Североатлантического договора, учения «Си-Бриз-97» военно-морских сил Украины и Соединенных Штатов Америки, проходившие с 25 по 31 августа 1997 года в северо-западной части Черного моря, на западном побережье Крыма и в воздушном пространстве над ними, переговоры делегации гидрографических служб береговой охраны США с соответствующими службами Украины о совместном проведении гидрографических работ в ряде районов акватории Черного моря, прилегающих к местам дислокации Черноморского флота Российской Федерации, проведенные в конце 1997 года, форсированное вытеснение русского языка и русской культуры из всех сфер общественной жизни Украины, а российских средств массовой информации из ее информационного пространства, закрытие русских классов в школах, отказ обучать детей на русском языке и религиозные притеснения на Украине следует рассматривать как действия Украинской Стороны, противоречащие статьям 3-7 и 10-12 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной и в соответствии со статьей 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года лишающие Договор его объекта и цели.

8. В условиях действия Договора между РСФСР и Украинской ССР, подписанного в городе Киеве 19 ноября 1990 года, новый политический договор между Российской Федерацией и Украиной может быть заключен не иначе как после правового разрешения проблем, связанных со статусом Крыма, города-героя Севастополя, Черноморского флота России, граждан Российской Федерации и российских соотечественников, с учетом опубликованных и действующих Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года

д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» и Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (статья 13).

С учетом вышеизложенного Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками предлагал Государственной Думе:

1. Не ратифицировать Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года.

2. На основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора Российской Федерации с Украиной, оговаривающего с учетом исторического правооснования статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине.

3. Рекомендовать Президенту Российской Федерации в соответствии со статьей 33 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» дать поручение Министерству иностранных дел Российской Федерации и другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права по обеспечению выполнения заключенных международных договоров Российской Федерации с Украиной.

В своем заключении, принятом 22 января 1999 года, Комитет дал также подробный анализ допущенных нарушений процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы, при рассмотрении проекта закона «О ратификации Договора».

Среди этих нарушений отметим следующие:

Заявление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.) внесло определенную ассиметрию в процедуру выражения согласия на обязательность международного договора, поскольку согласно Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики Российского государства, подписывает и обнародует федеральные законы, включая и законы о ратификации международных договоров.

Верховный Совет Украины также сопроводил ратификацию Договора Обращением к Федеральному Собранию Российской Федерации, где обозначил круг дополнительных претензий Украины к России, удовлетворение которых, по замыслу депутатов Верховного Совета Украины, «устранит препятствия для полноценного сотрудничества в духе дружбы, партнерства, взаимного уважения и равноправия».

Поскольку Верховный Совет Украины в соответствии со статьей 85 (часть 5) Конституции Украины уполномочен определять основы внутренней и внешней политики государства, а в силу пункта 1 статьи 7 Закона Украины «О международных договорах Украины» законы о ратификации международных договоров Украины подписываются Председателем Верховного Совета Украины, указанное Обращение, устранив количественную асимметрию, закрепило одностороннее заявление Украины по ряду юридически значимых позиций.

При этом неясно, желает ли этим односторонним заявлением Верховный Совет Украины исключить или изменить действие положений Договора в их применении к России. С учетом этого было бы юридически некорректно оставить без внимания указанное одностороннее заявление, в отношении которого впоследствии можно утверждать:

что оно сделано при принятии Договора, то есть при выражении согласия на обязательность Договора;

что посредством этого заявления Верховный Совет Украины желает исключить или изменить юридическое действие положений Договора в их применении к России до исполнения ею требований Верховного Совета Украины, перечисленных в заявлении.

Такое одностороннее заявление при желании может быть истолковано как подпадающее под определение «оговорка», предусмотренное подпунктом d) пункта 1 статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Оговорка же государства к Договору в силу подпункта а) пункта 1 статьи 21 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года имеет юридическое последствие: она «изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношении с этим другим участником положения договора, к которым оговорка относится, в пределах сферы действия оговорки».

Как пример можно привести предусмотренный в пункте 4 Обращения Верховного Совета Украины термин «русское национальное меньшинство», который можно толковать как обозначающий коренное русское население, живущее на своих исконных землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины.

Следует заметить также, что в случае завершения процедуры ратификации указанного Договора данное положение для Российской Федерации будет считаться вступившим в силу уже с 14 января 1999 года согласно пункту 5 статьи 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, который гласит, что «оговорка считается принятой государством, если оно не выскажет возражений против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней».

Договор был внесен в Государственную Думу без учета подпункта а) пункта 1 статьи 2 и статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. В связи с этим не выполнена статья 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», определяющая порядок внесения на ратификацию международных договоров, — не представлены в Государственную Думу: Совместное заявление Российской Федерации и Украины, Российско-Украинская декларация, подписанные президентами двух стран в день подписания самого Договора, заявление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.), а также Обращение Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, из которого следует, что 14 января 1998 года были завершены процедуры, необходимые для принятия Договора законодательной властью Украины.

При рассмотрении Договора докладчиком выступил Министр иностранных дел Российской Федерации И.С. Иванов, который не был назначен соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса о ратификации указанного Договора.

В результате толкования рамочных статей Договора по схеме, указанной выше, можно утверждать, что Россия будет являться участником одного Договора, а Украина — другого, то есть обязательства и права России и Украины по Договору согласно подпункту b) пункта 4 статьи 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года носят неадекватный характер.

В силу подпункта b) пункта 3 статьи 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года можно утверждать, что произошло нарушение договорного положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора. Таким образом, ставятся под вопрос как сама возможность, так и ценность договорных отношений между Россией и Украиной в области, регулируемой Договором, что представляет собой непосредственную угрозу договорной цели.

В ходе обсуждения палатой проекта закона «О ратификации» фракция КПРФ в соответствии с частью 1 статьи 94 Регламента Государственной Думы внесла проект постановления Государственной Думы «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с ратификацией Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» и проект заявления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «В связи с ратификаций Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной».

Указанные документы внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым «в случае, «если Государственная Дума сопровождает ратификацию международного договора заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении». Тем более, что в Заявлении Государственной Думы делается основной акцент на процедуре подтверждения Государственной границы Российской Федерации и Украины, хотя процессы делимитации и демаркации границы в начале пути. Кроме того, в первом абзаце статьи 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» закреплено: «Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению». Наряду с указанным существуют специальные юридические документы о статусе города Севастополя и о правовой оценке изменения статуса Крыма.

Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, определенных статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возможности реализации своего права законодательной инициативы.

Проект постановления Государственной Думы был внесен на рассмотрение Совета Государственной Думы, который внес его на обсуждение Государственной Думы. Но в повестке дня заседания Думы он не значился.

Однако работа, проделанная Комитетом, не была перечеркнута. В основе ее — объективные закономерности развития событий. И главная закономерность состоит в том, что Российская Империя, РСФСР, СССР и Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный.

Ввиду юридической безграмотности и политической конъюнктуры (и то, и другое во многом явилось следствием прихода во власть непрофессиональных чиновников) достаточно долгое время происходило на официальном и неофициальном уровнях смешение понятий «продолжатель» и «правопреемник», что впрямую отражалось на восприятии роли и места России в сфере межгосударственных отношений.

К оценке Договора нельзя подходить без учета особых сложившихся исторических и правовых реальностей, в первую очередь общего прошлого нынешней Российской Федерации и нынешней Украины, а также существования крупных нерешенных политико-правовых проблем, обусловленных прекращением действия Союза ССР.

История отечественной государственности, Киевская Русь, исторически единые славянские корни русской и украинской национальности, проживание веками совместно русских и украинцев на единой территории и в рамках одного государства, административно-территориальное, а не национально-этническое деление в бывшем Союзе ССР между РСФСР и Украинской ССР, эти и многие иные особые обстоятельства исторического характера не получили адекватного юридического отражения в содержании Договора. Оставлены без договорного учета и исторически сложившаяся взаимозависимость экономики регионов современной России и Украины, их общие природные ресурсы и необходимость согласованного управления ими. Договорно не отражен принцип континуитета, т. е. продолжения Россией осуществления функций Российской Империи, РСФСР, СССР.

Исторический анализ развития народов России и Украины подкрепляет вывод о стратегической ошибочности и нелепости «развода», навязанного им Западом с целью ликвидации славянской цивилизации.

Территориальный аспект отношений России и Украины не может быть закрыт в одночасье по легковесной воле временщиков. Территориальные вопросы сопредельных государств, даже самых родственных, тщательно взвешиваются, не решаются методом давления и угроз.

С этой принципиальной позиции Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года был преждевременным и неприемлемым для России.

Украина, пройдя такой же тяжелый, как и у России, путь, сформировалась как государство благодаря опоре на Россию. Поскольку Россия и Украина, как родственные народы, предполагают строить свои отношения на уровне равноправных государств, то был бы вполне логичен их честный «семейный развод», исключающий в исторической перспективе взаимные претензии.

Российская Федерация как исторический преемник Российской империи и Союза ССР, утверждавшая свой суверенитет и могущество на протяжении веков, не может идти на поводу политической конъюнктуры временщиков. Уступки в отношении собратьев по бывшему Союзу чреваты для нее цепной реакцией сепаратизма и развала.

После распада СССР Российская Федерация, как носитель исконной российской государственности, в полном объеме приняла на себя международные обязательства СССР и тем самым безоговорочно подтвердила свою историческую преемственность, как государства абсолютного суверенитета.