§ 1. Геополитические замыслы украинских стратегов по вытеснению России из Черноморского бассейна. Государственная Дума защищает национальные интересы России
§ 1. Геополитические замыслы украинских стратегов по вытеснению России из Черноморского бассейна. Государственная Дума защищает национальные интересы России
С середины 90-х годов внешняя политика украинских лидеров, пришедших к власти при мощной западной поддержке, стала приобретать все более отчетливые геополитические очертания. Ужесточился подход к решению проблем Крыма и Севастополя. За счет интересов России стали разрабатываться широкие стратегические концепции и программы.
Вялая и малорезультативная политика Ельцина по крымскому вопросу вела к накапливанию груза нерешенных проблем. Постоянное соглашательство и уступки со стороны России, ее пассивность провоцировали все новые инициативы украинского руководства для продолжения борьбы за территорию Крыма и Севастополя, но уже в рамках международного права. Лидеры Украины находились все еще в состоянии эйфории, рожденной политическими успехами 1991 года, когда впервые Украина стала, неожиданно для нее, независимым государством. Появилось желание играть роль одного из лидеров мировой политики, а для этого надо было иметь военную силу. Этим, видимо, можно объяснить неукротимое желание киевских политиков овладеть уже готовой, прекрасно отлаженной и мощной инфраструктурой города Севастополя — главной базы Черноморского флота.
Непомерные устремления свежеиспеченных стратегов породили широкие планы, усилили их агрессивный характер, обострили конфликты вокруг Севастополя и Черноморского флота. Об обязательствах превратить засушливые крымские степи в цветущий рай, ради чего, собственно говоря, Крым и присоединялся к Украине в 1954 году, было уже давно забыто. Так называемая «хозяйственная целесообразность» передачи Крыма Украине стала на деле мифом, о котором уже не вспоминали.
Напомним, что еще в июне 1994 года Севастопольский городской Совет народных депутатов провел опрос жителей Севастополя о статусе города. 89,6% участников высказались за то, чтобы Севастополь являлся главной базой российского Черноморского флота. 23 августа 1994 года состоялась сессия Севастопольского городского Совета народных депутатов, на которой был рассмотрен вопрос о статусе города Севастополя. С учетом результатов опроса общественного мнения граждан городской Совет принял решение: признать российский правовой статус города Севастополя и подтвердить принципиальную позицию городского Совета о Севастополе как главной базе Черноморского флота Российской Федерации, выраженную во всех ранее принятых решениях городского Совета XXI и XXII созывов. В обращении к высшим законодательным органам государственной власти Украины были указаны и основания для принятия такого решения:
1. Воля жителей г. Севастополя и моряков-черноморцев, 89 процентов которых положительно ответили на вопрос о российском его статусе.
2. Отсутствие конкретных решений по статусу города и флота.
3. Продолжающаяся финансово-экономическая блокада города.
4. Принципиально невозможное совместное базирование сил Черноморского флота и ВМС Украины.
5. Введение в город подразделений национальной гвардии Украины без согласования с городским Советом народных депутатов.
В обращении говорилось также, что данное частичное решение вопроса о принадлежности Севастополя России является шагом на пути к восстановлению исторической и правовой справедливости, но с принципиальной точки зрения может рассматриваться лишь как паллиатив. Принципиальным решением русско-украинских противоречий в крымском вопросе может быть лишь возвращение Крыма целиком России. Такое решение снимает в корне все русско-украинские противоречия и является залогом прочных, мирных русско-украинских отношений в будущем.
Данное обращение содержит четкие, продуманные принципы, которые должны быть, с нашей точки зрения, исходными при подходе к решению крымской проблемы.
К сожалению, приходится констатировать, что многочисленные референдумы, решения, обращения граждан Крымской области и России не смогли преодолеть бюрократический подход высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, и не только Украины, но и Российской Федерации к волеизъявлению народных масс. И это наглядно можно проследить на следующем примере.
14 марта 2003 года Верховный Суд Российской Федерации вынес Определение по жалобе межрегионального общественного объединения «Казачье движение» о подтверждении законности и юридической силы Указа Президиума Верховного Совета РСФСР № 761/2 от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», Постановления Верховного Совета Российской Федерации № 2809-1 от 21 мая 1992 года «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятого в 1954 году», Постановления Верховного Совета № 5359-1 от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя», решения Севастопольского городского Совета народных депутатов XXI созыва 2-ой сессии № 41 от 23 августа 1994 года «О статусе города Севастополя» и признании их соответствующими законодательству.
В рассмотрении жалобы было отказано. В постановлении Верховного Суда говорилось:
С 1 февраля 2003 года в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» вступил в силу Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 которого Верховный Суд Российской Федерации отказывает в принятии искового заявления, если оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя.
В силу ст. 245 ГПК РФ данная жалоба вытекает из публичных правоотношений, а поэтому в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ на нее распространяются общие правила искового производства, включая ст. 134 ГПК РФ.
Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 3 ГПК РФ право на судебную защиту имеет всякое заинтересованное лицо, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены или оспорены.
Из текста жалобы и существа заявленных требований, говорится далее, следует, что приведенные в жалобе правовые акты заявителем не оспариваются, наоборот, поставлен вопрос о подтверждении их юридической силы, а из этого следует, что данными правовыми актами права, свободы и законные интересы не нарушены и не оспорены.
Кроме того, в жалобе был поставлен вопрос о наличии юридической силы правовых актов, принятых Верховным Советом Российской Федерации, Президиумом Верховного Совета Российской Федерации, а также Севастопольским городским Советом народных депутатов. Однако на этот раз Верховный Суд Российской Федерации также сослался на то, что он не наделен полномочиями по проверке соответствия федеральному законодательству правовых актов, принятых названными органами власти. Жалоба не была даже принята к производству Верховного Суда Российской Федерации.
Позиция Верховного Суда Российской Федерации вызывает возражения. Во-первых, согласно ст. 46 (п. 2) Конституции решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд всеми, а не только теми, чьи права нарушены или затрагиваются. Во-вторых, Верховный Суд сначала принял к рассмотрению жалобу объединения «Казачье движение», а затем, дав свое толкование и оценку фактам, изложенным в жалобе, отказывает в рассмотрении на том основании, что она не может быть принята к производству из-за отсутствия полномочий Верховного Суда по рассмотрению жалобы. Здесь явно просматривается политический мотив — заявить о своей политической благонадежности. Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, Верховный Суд определил: отказать в принятии жалобы межрегионального общественного объединения «Казачье движение».
Такое отношение было и к обращениям депутатов. В 1991-92 гг. в составе депутатов Верховного Совета РСФСР стала формироваться патриотично настроенная группа, занимавшая активную позицию по проблемам Крыма и Севастополя. В январе 1992 г., вскоре после заявления Президента Украины Л. Кравчука о взятии ею под свою юрисдикцию Краснознаменного Черноморского флота группа народных депутатов Верховного Совета РСФСР — С. Бабурин, Р. Чеботаревский и др. — побывала в Крыму. Состоялись встречи с командованием флота, жителями Севастополя, посещения кораблей и воинских частей. Сразу по возвращении в Москву состоялась встреча группы с Президентом Б. Ельциным.
Когда были изложены выработанные членами делегации предложения в отношении Крыма и флота, Президент России ответил, что не видит проблем. Он только что был в Калининграде, побывал в Санкт-Петербурге — и там, и там есть свободные пирсы. «Мы выведем Черноморский флот и разместим его в Ленинграде, ох, Санкт-Петербурге», — закончил Б. Ельцин. Когда С.Н. Бабурин, член делегации, спросил Президента, заберем ли мы с собой Севастополь, то в ответ прозвучали слова: «Флот — это не только корабли! Корабли можно вообще затопить, чтобы враг не прошел». И далее: «Мы будем арендовать часть порта в Севастополе»{86}. Вряд ли можно просмотреть трезвый подход к решению проблемы Севастополя в этой путаной, а еще строже, бессмысленной позиции.
«Сожалею, — вспоминал С. Бабурин, — что, когда мы преодолели сопротивление нигилистического лобби, Р.И. Хасбулатову удалось «в довесок» вбить в текст постановления от 6 июля 1992 года второй пункт, но тем не менее постановление было принято».
Иными словами, предлагалось вернуться к решению вопроса о Крыме на основе Договора от 19 ноября 1990 года, путем межгосударственных переговоров России и Украины. Это была принципиальная уступка Украине, поскольку Договор 1990 года утратил свою юридическую силу в декабре 1991 года. И надо было до конца отстаивать пункт 1 Постановления. О том, какая упорная борьба шла вокруг этого первого пункта, свидетельствуют два документа, хранящихся в моем архиве.
О чем идет здесь речь? 23 января 1992 года Верховный Совет Российской Федерации принял постановление за № 2137-1 «О решениях Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о выведении Крымской области из состава РСФСР». Верховный Совет Российской Федерации постановил:
1. Комитету Верховного Совета Российской Федерации по международным делам и внешнеэкономическим связям, Комитету Верховного Совета Российской Федерации по законодательству с привлечением Министерства иностранных дел Российской Федерации рассмотреть вопрос конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году, и представить свои заключения Верховному Совету Российской Федерации до 6 февраля 1992 года.
2. Обратиться к Верховному Совету Украины с предложением рассмотреть вопрос о конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году.
6 февраля 1992 года Верховный Совет Российской Федерации принял еще одно постановление за № 2292-1 «О продолжении работы по изучению правовой обоснованности решений Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 г. о выведении Крымской области из состава РСФСР». Верховный Совет Российской Федерации постановил:
1. Комитету Верховного Совета Российской Федерации по международным делам и внешнеэкономическим связям, Комитету Верховного Совета Российской Федерации по законодательству с привлечением Министерства иностранных дел Российской Федерации продолжить рассмотрение вопроса о конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году.
2. Образовать комиссию из числа народных депутатов Российской Федерации по изучению обстоятельств, связанных с правовой обоснованностью решений Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о выведении Крымской области из состава РСФСР.
Обратим внимание на замену в постановлении от 6 февраля 1992 года термина «передача» на понятие «выведение», что сразу ставило проблему на четкие правовые основы и позволило сделать вывод о том, что Указы Президиума Верховного Совета СССР в 1954 году о «передаче» Крыма Украине не имели юридической силы с самого начала.
Через год, в 1993 году дополнительно по инициативе С. Бабурина было принято постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя». В нем подтверждался российский федеральный статус Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года. Пункт 2 Постановления предписывал Правительству Российской Федерации в кратчайший срок разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя и провести переговоры с Правительством Украины о городе Севастополе как главной базе единого Черноморского флота. Центральному банку РФ Постановление предписывает предусмотреть финансирование соответствующих статей бюджета города через свои отделения, а Комитету Верховного Совета РФ по конституционному законодательству — подготовить проект закона Российской Федерации о закреплении в Конституции Российской Федерации федерального статуса города Севастополя. В пункте 5 Постановления было записано: «В целях недопущения политической напряженности просить Правительство Украины отозвать передислоцированные в район г. Севастополя подразделения спецчастей».
Ответом на это постановление явилось Заявление МИД Российской Федерации от 11 июля 1993 года. В нем говорилось, что принятое 9 июля 1993 года Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе г. Севастополя» «расходится» с линией Президента и Правительства Российской Федерации на реализацию интересов России в вопросах Черноморского флота, базирования ВМФ Российской Федерации на территории Украины, в Крыму и в Севастополе.
Самыми ярыми противниками национальных интересов России выступали те, кто занимал официальные должности в российском государственном аппарате. Не случайно позиция Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постоянно подвергалась в то время критике со стороны Министерства иностранных дел, администраций Президента и Правительства Российской Федерации. Данное обстоятельство вполне объяснимо. В МИДе, в частности, были очень сильны позиции либеральных демократов. Благодаря именно им — Козыревым, Шеварднадзе, Ивановым — на международной арене в 90-е годы интересам России был нанесен огромный ущерб.
В последующем Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно обращалась к Верховному Совету Украины с призывом «отказаться от одностороннего подхода к вопросам о произвольной передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, о статусе города-героя Севастополя, не входившего в 1954 году в состав Крымской области. Город-герой Севастополь, — говорилось в одном из обращений, — «был, есть и будет главной военно-морской базой Черноморского флота России».
Государственная Дума неоднократно принимала обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр»{87} и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя»{88}.
Но Конституционный Суд Российской Федерации отказывал даже в принятии к рассмотрению этих запросов, ссылаясь на то, что о Севастополе ничего не говорится в Конституции. О таком, чисто формально-бюрократическом «основании» отказа будет сказано в последующем. Сейчас же отметим, что в отличие от определений-отписок Конституционного Суда России заключения по конституционно-правовым аспектам статуса Крыма и Севастополя ведущих юристов, работавших в юридических учреждениях России, отличались принципиальностью и обоснованностью, тем, что защищали интересы России. Так, экспертное заключение Ю.И. Лейбо, доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой конституционного права МГИМО гласило:
1. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года был закреплен особый политико-правовой статус Севастополя. С этого времени в Крыму существовали две административные единицы с равным правовым статусом: Крымская область и город Севастополь.
Вместе с тем, наряду с оформленным юридически республиканским статусом Севастополя, продолжало существовать и играть определяющую роль союзное подчинение города, вытекающее из функционально-целевого назначения его — быть главной базой Черноморского флота. Согласно Конституции СССР 1936 года военные (в том числе — военно-морские) дела относились к компетенции Союза ССР.
2. В текстах Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года по тому же вопросу город Севастополь вообще не упоминается. Следовательно, данные документы не затрагивают содержание Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года, и он по-прежнему сохраняет свою юридическую силу. Попытка Украины расширительно трактовать содержание указанных документов юридически несостоятельна, так как это требует признания с российской стороны. Последняя же согласия на это не давала.
3. Постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года «О признании утратившим силу Постановления о финансировании города Севастополя» не может служить юридическим основанием признания украинского суверенитета над этим городом. По Конституции РСФСР 1937 года Совет Министров РСФСР не обладал правом отмены Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. Равным образом
Совет Министров РСФСР не обладал правом принятия решений об уступке части территории РСФСР. Данное Постановление касалось лишь частного вопроса о прекращении финансирования города из республиканского бюджета. Таким образом, в конституционно-правовом плане Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года никем не отменялся и продолжает действовать до настоящего времени. Украина вправе ставить вопрос об уступке ей территории, однако этот вопрос может решаться только в ходе межгосударственных переговоров с учетом волеизъявления населения города. Такое соглашение в обязательном порядке должно быть одобрено российским Парламентом.
4. Россия как правопреемница Союза ССР имеет полное право на осуществление тех суверенных прав, которые принадлежали в этом городе Союзу. Любая попытка одностороннего присвоения этих прав украинской стороной должна решительным образом отметаться как юридически неправомерная.
Таким образом, территориальная принадлежность города Севастополя Российской Федерации с конституционно-правовой точки зрения неоспорима, и Государственная Дума четко обозначила свою позицию по этой проблеме.
Профессор В.М. Клеандрова представила заключение «К вопросу о статусе Севастополя». 29 октября 1948 года Президиум Верховного Совета РСФСР издал Указ «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр». Севастополь был отнесен к категории городов республиканского подчинения и получил особый бюджет. Постановлением Совета Министров СССР Совету Министров РСФСР было поручено через Министерство строительства военных и военно-морских предприятий и Управление по восстановлению Севастополя при Совете Министров РСФСР провести необходимый комплекс работ по восстановлению города. Министерство жилищно-гражданского строительства РСФСР занималось реконструкцией жилого фонда. Совет Министров России выделял специальные фонды для финансирования восстановительных работ в Севастополе.
Финансирование Севастополя из средств российского республиканского бюджета продолжалось, — говорилось в заключении В. Клеандровой, — вплоть до 1968 года, что свидетельствует о сохранении особого административного статуса города, установленного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года. Следует отметить, что значительная доля финансовых и материальных средств поступала в Севастополь и из союзного бюджета и фондов Министерства обороны СССР, что естественно, так как он оставался главной военно-морской базой и здесь сохранялся особый режим, устанавливаемый военной администрацией.
Закон Верховного Совета СССР 1954 года о передаче Крыма из состава РСФСР в состав Украинской ССР вызывал множество других вопросов в связи с Севастополем, в частности: 1. Был ли при этой передаче отменен Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года? 2. Не были ли принятием закона 1954 года нарушены положения действовавших в это время конституций?
Отвечая на эти вопросы, юридический отдел Верховного Совета России 2 декабря 1992 года дал заключение о том, что Указ 1948 года не был признан в 1954 году утратившим силу и до настоящего времени не отменен. Каких-либо изменений в Указ 1948 года не вносилось. В связи с этим принятие статьи 77 Конституции УССР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета Украины 1968 года об объявлении Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины являлось неправомерным. 25 апреля 1968 года Постановлением Совета Министров РСФСР был опубликован перечень утративших силу решений Правительства РСФСР по вопросам государственного планирования. Здесь указывалось и Постановление Совета Министров РСФСР № 1082 «Вопросы города Севастополя» от 29 октября 1948 года. Перечень включал лишь постановления по частным вопросам, касавшиеся вопросов планирования, и ни в коей мере не мог включить (и не включал) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о статусе города Севастополя, на отмену которого Совет Министров РСФСР не имел права. Таким образом, ссылка на указанное Постановление Совета Министров РСФСР как на нормативный акт, якобы отменивший действие Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года, является неправомерной.
Подчеркнем в этой связи, что именно это Постановление Совета Министров РСФСР было использовано Украиной для объявления Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины.
К сожалению, при заключении Договора между Россией и Украиной в 1990 году вопрос о Севастополе не был оговорен.
Необходимо вновь напоминать украинским политикам, что Договор 1990 года принимался РСФСР и УССР тогда, когда эти республики входили еще в состав СССР.
После 1991 года урегулирование вопроса о Севастополе стало возможным только путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма, города Севастополя и на основе волеизъявления его населения. Руслан Хасбулатов, в 1991-1993 годах — Председатель Верховного Совета России — рассказал корреспонденту газеты «Комсомольская правда»: «Совбез ООН отдавал Севастополь Украине на основании Договора о территориальной целостности УССР и РСФСР 1990 года. Но это договор, заключенный еще в рамках СССР. Через год этот документ утратил силу. Просто в 93-м тогдашний министр иностранных дел РФ Андрей Козырев и представитель России в Совбезе ООН Юрий Воронцов сами спровоцировали отказ по Севастополю. Они доложили в ООН, что у нас, мол, плохой парламент. Поэтому мы просим дезавуировать решение наших парламентариев.
— То есть наши чины и сдали Севастополь?
— Конечно! Но постановление Верховного Совета до сих пор имеет юридическую силу. Его никто не отменял. Над документом мы работали целый месяц, изучали всю систему отношений Украины и России начиная с Переяславской Рады. Привлекали институты и зарубежных исследователей. Мы доказали, что Крым — исконно русская окраинная территория. А во-вторых, что решение Хрущева никак не касалось Севастополя. Мы собрали целый том документов!
— И куда все делось?
— Бог его знает…
Выходит, что тогда и решение Совбеза ООН можно оспорить. И Севастополь станет русским городом»{89}.
Отметим также, что в процессе подготовки запросов в Конституционный Суд России и законов по правовым проблемам Крыма и Севастополя в Государственной Думе проводилась большая подготовительная работа. Так, на один из запросов Правовое управление аппарата Государственной Думы представило справку о том, что 1. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» был опубликован в «Ведомостях Верховного Совета СССР» № 46 от 10 декабря 1948 года, стр. 4 (в разделе «Информационные сообщения» по существовавшему тогда порядку публиковать наиболее важные акты РСФСР, поскольку «Ведомости Верховного Совета РСФСР» в 1948 году еще не издавались).
В Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, а также в Управлении систематизации законодательства Министерства юстиции Российской Федерации сведений об отмене, признании утратившим силу, внесении изменений или дополнений в Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» не имеется.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» было опубликовано в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации», 1993, № 29, ст. 1132.
В Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, а также в Управлении систематизации законодательства Министерства юстиции Российской Федерации сведений об отмене, признании утратившим силу, внесении изменений или дополнений в Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» не имеется.
С 7 по 10 мая 1995 года Республику Крым посетила делегация Государственной Думы Российской Федерации в составе С.И. Бабурина, Ж. М. Лозинской, В.А. Фролова. По итогам пребывания делегации в Республике Крым ею были сделаны следующие выводы:
1. Российско-украинские отношения в дальнейшем должны строиться исходя из характера и степени урегулированности отношений между Украиной и Крымом. В первую очередь необходимо увязать экономические отношения с разрешением политических и правовых коллизий между Украиной и Крымом, Россией и Украиной. В государственную делегацию Российской Федерации на переговорах с Украиной следует включить депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
2. В целях прекращения правового произвола Украины в отношении Республики Крым Государственная Дума РФ должна предпринять все необходимые и решительные меры по защите прав наших соотечественников и законных органов власти Республики Крым, выступить гарантом проведения 25 июня 1995 г. референдума в Крыму о Конституции Республики Крым, принятой 6 мая 1992 г.
3. Высшим органам государственной власти Российской Федерации необходимо при учете позиции жителей Крыма приступить к конкретной работе по выполнению Постановления Верховного Совета РФ № 2809-1 от 21 мая 1992 г. «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», вступить в переговоры с высшими органами государственной власти Украины о дальнейшей судьбе Крыма.
4. Статус российского Черноморского флота как гаранта безопасности Республики Крым должен быть закреплен в российско-украинских документах.
5. МИД России необходимо в ускоренном порядке провести работу по оформлению российского гражданства жителям Крыма.
Российское гражданство военнослужащим Черноморского флота и членам их семей, не требующее работы специальной консульской группы, должно быть оформлено в кратчайший срок, желательно в течение одного-двух месяцев.
6. С учетом необходимости восстановления стратегического значения российского Черноморского флота в Атлантике необходимо полностью отказаться от идеи сокращения флота, осуществить материально-техническое переоснащение соединений флота, пополнить личный состав существующих и раз вернуть (переводя из других регионов) дополнительные воинские части, прежде всего авиацию. Следует незамедлительно пополнить запасы материальных средств флота.
О том, какая огромная работа проводилась при разработке, принятии и реализации федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, свидетельствует следующий пример (даем его подробно, чтобы раскрыть всю технологию принятия решений, часто не замечаемых извне).
6 октября 1995 года Государственная Дума приняла постановление О Федеральном законе «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота». Государственная Дума постановила: 1. Принять Федеральный закон «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского
флота». 2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В законе содержалось четыре статьи.
Статья 1. До вступления в силу договоров между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту приостановить одностороннее сокращение численности, изменение организационно-штатной структуры и вывод из мест базирования корабельного состава, объединений, соединений, частей и подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота.
Статья 2. Одновременно на период, указанный в статье 1 настоящего Федерального закона, приостановить в местах базирования Черноморского флота сокращение и передачу Украине береговой инфраструктуры, в том числе предприятий и организаций Военно-Морского Флота.
Статья 3. Обеспечить необходимый объем ассигнований на финансирование содержания Черноморского флота отдельной строкой в проекте федерального бюджета на 1996 год, включив его в перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 год.
Статья 4. Поручить Центральному банку Российской Федерации и Министерству обороны Российской Федерации открыть полевое учреждение Центрального банка Российской Федерации для расчетно-кассового обслуживания Черноморского флота в валюте Российской Федерации.
К Федеральному закону была приложена объяснительная записка «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота», детально раскрывавшая технологию подготовки закона.
Федеральный закон «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» был принят Государственной Думой 6 октября 1995 г. и отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ без объяснений 25 октября 1995 г. 8 декабря 1995 г. закон был вынесен на заседание Государственной Думы для преодоления вето Совета Федерации, однако для положительного решения не хватило шесть голосов.
Настаивая на необходимости принятия данного закона, Государственная Дума провела дополнительный анализ проблемы и отметила следующие обстоятельства:
1. В Черноморской зоне сложилась принципиально новая геополитическая ситуация:
- усиление влияния Турции, стремление ее к лидерству в регионе, изменение соотношения сил между Россией и Турцией;
- поощрение процессов «тюркизации» Крымского полуострова, направленных в перспективе на пересмотр территориальных итогов русско-турецких войн 18 века;
- расширение совместной оперативной и боевой подготовки ВС/ВМС стран НАТО и государств — участников программы НАТО «Партнерство ради мира», в том числе причерноморских государств — Украины, Румынии, Болгарии;
- действия Украины, направленные, с одной стороны, на вытеснение Черноморского флота, а с другой стороны, на наращивание сотрудничества с НАТО (в 1995 году впервые было проведено два совместных украино-американских учения подразделений морской пехоты США на территории Украины);
- усиление блока НАТО и его расширение на Восток за счет бывших республик СССР и членов Варшавского договора. Реальность и перспективы использования НАТО в качестве «миротворца» под эгидой ООН в очагах напряженности на постсоветском пространстве.
2. Анализ состояния военно-политической обстановки в Черноморском регионе показывает, что обеспечение безопасности и государственно-национальных интересов России требует наличия на Черном море достаточного состава сил и средств Военно-Морского Флота.
3. Утрата Россией своих традиционно сильных позиций в этом регионе со временем может привести к серьезным экономическим последствиям для России вплоть до изоляции ее с юго-западных направлений и как следствие затруднение экспорта нефти через Черное море, добычи сырьевых и энергетических ресурсов.
4. Безусловно наряду с принятием закона «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» необходимо на межгосударственном уровне решить вопрос по всем видам налогов и отчислений в бюджет Украины, сумма изъятий которых составляет более 40% от суммы финансирования Черноморского флота Российской Федерацией.
5. Нельзя не учитывать тот факт, что Россия располагает всеми необходимыми документами в разрешении правового статуса г. Севастополя. В частности, 7 июля 1995 г. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом «О соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя». Запрос был подготовлен на обширной правовой основе, неоспоримо доказывавшей нарушение Конституции РСФСР Указом Президиума Верховного Совета РСФСР.
6. В настоящее время в соответствии с планом-графиком, подписанным министрами обороны России и Украины 25 ноября 1995 года, осуществляется передача объектов, вооружения, техники и имущества Черноморского флота Военно-Морским Силам Украины. Запрос Председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками за рубежом Министру обороны РФ С.П. Грачеву о предоставлении Комитету документов, подписанных в Сочи 25 ноября 1995 г., был удовлетворен частично: в подборке присланных соглашений не было документов по Черноморского флоту. Был направлен вторичный запрос, на который ответа вообще не поступило.
Следует отметить, что любая передача может быть осуществлена только на основании статьи 3 «Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту» от 9 июня 1995 года, которая предусматривает отдельное межправительственное Соглашение, а не Договор межведомственного характера. Указанное выше Соглашение согласно пункту «г» статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ подлежит ратификации, как затрагивающее обороноспособность Российской Федерации и как относящееся к вопросам международного контроля над вооружениями. Любая передача помимо ратификации Соглашения является нарушением Конституции России и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
27 октября 1995 года Закон был отклонен Советом Федерации и возвращен в Государственную Думу. 14 ноября 1995 года Правовое управление Аппарата Государственной Думы представило заключение о соответствии Федерального закона «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота», принятого Государственной Думой 6 октября 1995 года, вступившим в силу международным договорам Российской Федерации.
В заключении давался перечень договоров по Черноморскому флоту, подписанных Россией и Украиной:
1. Протокол рабочей встречи глав государств Содружества Независимых Государств о военно-морской символике от 16 января 1992 г.;
2. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 г. (опубликовано в «Российской газете» от 25 июня 1992 г.);
3. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР от 3 августа 1992 г. (опубликовано в «Бюллетене международных договоров», 1993 г., № 10, стр. 89-91);
4. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о военно-морской символике Черноморского флота на переходный период от 3 сентября 1992 г.;
5. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о неотложных мерах по формированию Военно-Морского флота России и Военно-Морских Сил Украины на базе Черноморского флота от 17 июня 1993 г. (оно подлежало ратификации, но ни одна из сторон ее не проводила; опубликовано в «Российской газете» от 19 июня 1993 г.);
6. Протокол об урегулировании проблем Черноморского флота от 3 сентября 1993 г. (подписан с грифом «не для печати»);
7. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о поэтапном регулировании проблем Черноморского флота от 15 апреля 1994 г.;
8. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту от 9 июня 1995 г. (опубликовано в «Российской газете» от 14 июня 1995 г.);
9. Решение Президента Российской Федерации и Президента Украины о назначении Командующего Черноморским флотом от 15 января 1993 г.
II. В силу вступили договоры, указанные в пунктах 2, 3, 4, 9.
III. Соглашение от 17 июня 1993 года (5) не вступило в силу, так как не было ратифицировано Сторонами.
IV. Соглашения, перечисленные в пунктах 1, 6, 7 и 8, не содержат положений относительно их вступления в силу. К этим случаям применима статья 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Специально согласие на обязательность этих договоров не выражалось.
С учетом того, что на эти договоры и соглашения имеются ссылки в последующих соглашениях, можно исходить из того, что стороны рассматривают их как вступившие в силу, хотя этот факт можно оспаривать из-за неопределенности ситуации.
V. Тексты указанных в пункте I договоров во многом противоречат друг другу. Вследствие того, что все девять договоров имеют один предмет — раздел Черноморского флота и его имущества — основным следует считать Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому фло ту от 9 июня 1995 года (8).
В международном праве действует принцип, согласно которому из числа нескольких договоров по одному предмету признается имеющим силу последний по дате подписания договор.
VI. В Соглашении от 9 июня 1995 года, факт вступления в силу которого можно, по мнению Правового департамента МИД России, оспаривать (см. пункт IV), зафиксировано:
- Российской Федерации передается 81,7 процента, а Украине 18,3 процента кораблей и судов Черноморского флота (статья 4);
- при разделе вооружения, военной техники и средств обеспечения сил береговой обороны, морской пехоты и морской авиации наземного базирования Черноморского флота Стороны исходят из состояния, существовавшего по 3 августа 1992 г. (статья 5);
- Правительства Сторон урегулируют вопросы, относящиеся к имуществу Черноморского флота, и подпишут на этот счет отдельное соглашение, имея в виду ранее достигнутую договоренность о разделе указанного имущества в соотношении 50 на 50 процентов (статья 3);
- Стороны продолжат переговоры (статья 10) и создадут комиссию (статья 11), которой поручат определить конкретные параметры раздела объектов Черноморского флота.
VII. Все будущие договоры о разделе Черноморского флота и его имущества подлежат ратификации, как затрагивающие обороноспособность Российской Федерации (пункт «г» статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ).
Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками дал развернутое обоснование необходимости принятия закона Российской Федерации «О приостановлении раздела, сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота». Необходимость принятия закона, — говорилось в нем, — диктуется следующими обстоятельствами:
1. Сложилась принципиально новая военно-политическая ситуация в регионе Черного моря:
- стремление Турции к усилению своего влияния в Черноморской зоне, направленное на достижение безраздельного господства с учетом повышенного интереса к процессам, происходящим на Крымском полуострове, на Кавказе;
- расширение влияния НАТО, характеризуемое, прежде всего, активизацией оперативной и боевой подготовки ВМС стран — участниц блока, а также причерноморских государств — Румынии, Болгарии, Украины. Только в 1995 году боевые корабли НАТО совершили 36 заходов в Черное море;
- наращивание сотрудничества Украины с НАТО (проведение совместных американо-украинских учений);
- реальность перспективы использования сил НАТО в качестве миротворца под эгидой ООН в очагах напряженности, в том числе и в Причерноморье, Кавказском побережье;
- резкое сокращение военной мощи Российской Федерации в зоне Черного моря (на 01. 02. 96 соотношение ВМС Турции и Черноморского флота составляет примерно 2:1 и уже в ближайшее время оно достигнет 2,5:1).
2. Изменение соотношения сил в регионе не в пользу России ведет к утрате ею традиционно сильных экономических, политических и военных позиций (в том числе перспективных нефтепутей: Азербайджан-Новороссийск-Болгария-Греция).
Ограничивается возможность надежной охраны судоходства — основы стабильности и надежности морских путей сообщений государства.
Обеспечение безопасности и государственно-национальных интересов в настоящем и будущем требует безусловного наличия на Черном море достаточного состава сил и средств Военно-Морского флота. Этого можно добиться только путем сохранения боеспособности Черноморского флота, его главной базы — Севастополя и инфраструктуры в Крыму. Об этом свидетельствует и опыт истории флота, Крыма, Кавказа и Севастополя.
3. Наряду с принятием закона «О приостановлении раздела, сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» необходимо на межгосударственном уровне в рамках СНГ подписать Соглашение «О статусе Черноморского флота», предусматривающее его сохранение и базирование на территории Украины, исходя из интересов стратегического партнерства, если они таковыми являются. До сих пор не решен юридически главный вопрос: чей же это флот? Какую символику он должен иметь? Статус Черноморского флота как иностранной группировки ВМФ на территории другого государства неприемлем ввиду тяжелых последствий военно-экономического и социального плана. (Украина готовит проект закона о статусе иностранного контингента войск на своей территории, где предлагается срок их нахождения не более 5 лет), что не соответствует интересам России и славянских государств.
4. Процесс раздела Черноморского флота в соответствии с Сочинским соглашением от 9 июня 1995 года (которое не ратифицировано) идет трудно и противоречиво в условиях, когда статус флота до сих пор не определен. На 1 февраля 1996 года передано украинской стороне 25,7% кораблей и судов, хотя Сочинскими соглашениями предусматривалось к передаче 18,3% корабельного состава и 50% имущества.
Односторонние действия России по сокращению флота в рамках общего реформирования Вооруженных Сил, передача
Украине пунктов базирования, объектов, техники и вооружения привели к значительному снижению боеспособности Черноморского флота, его готовности выполнять задачи по предназначению.
Ошибочность избранного пути заключается в том, что раздел Черноморского флота не может способствовать созданию и укреплению на его базе двух флотов: российского и украинского. Это путь к гибели единого отлаженного боевого механизма. Дальнейшая реализация намеченной программы приведет к тому, что к 300-летнему юбилею Черноморский флот может фактически погибнуть. Не будет флота и в Украине. Таким образом, южные морские рубежи окажутся полностью незащищенными.
Украинская сторона в процессе раздела выдвигает все новые и новые требования, которые влекут за собой дополнительные расходы российской стороны, обостряют и без того напряженную морально-психологическую обстановку среди военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих флота.
5. Все предшествующие договоренности и соглашения по Черноморскому флоту выполнялись только за счет России, при этом не укрепляя и ВМС Украины. Что касается обязательств со стороны украинской стороны, то она их просто игнорирует. Не является исключением и Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанное в Сочи 9 июня 1995 года:
- Статья 1: «…Черноморский флот России и Военно-Морские Силы Украины базируются раздельно». Фактически навязывается и проводится в жизнь идея совместного базирования в Севастополе. Здесь располагаются штаб украинского флота, подразделения и части береговых войск, в Севастопольской бухте стоят корабли ВМС Украины.
- «Основная база Черноморского флота Российской Федерации с размещением в ней штаба Черноморского флота Российской Федерации находится в городе Севастополе». Украинская сторона подготовила перечень объектов Черноморского флота, находящихся в Севастополе, которые, по ее мнению, должны быть переданы Украине. Практическое выполнение такого требования будет означать не что иное, как вытеснение Черноморского флота из Севастополя.
- Статья 2: «…Черноморский флот РФ использует объекты Черноморского флота в городе Севастополе и другие пункты базирования и места дислокации корабельного состава, авиации, береговых войск, объектов оперативного, боевого и тылового обеспечения в Крыму». Украине переданы все объекты флота в Одессе, Очакове, Измаиле, Балаклаве (Севастополь), Веселом, Евпатории. Ускоренными темпами идет передача объектов в Новоозерном, Симферополе, Мирном, Керчи. Однако вопрос о возможности их использования Черноморским флотом не оговаривается.
- Статья 3. Отсутствует межправительственное соглашение об урегулировании вопросов, относящихся к имуществу Черноморского флота. Все решается на уровне министерств обороны двух государств.