§ 6. Попытка группы депутатов Государственной Думы отменить ратификацию Договора 1997 года
§ 6. Попытка группы депутатов Государственной Думы отменить ратификацию Договора 1997 года
Несмотря на огромную подготовительную работу, которую провел Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками по организации государственно-правовой экспертизы. Договора 1997 года, привлечение лучших юристов конституционалистов и международников — к всестороннему и глубокому анализу этого Договора, переломить ситуацию и не допустить его ратификацию не удалось. Со временем выясняется многие факты, скрытые в архивах. Но одна из причин поражения лежит на поверхности — противодействие исполнительной и идейной властей. В Украине же все три ветви власти объединились и активно действовали в едином русле при решении крымских вопросов. В России же официоз старательно обходил проблемы Крыма и Севастополя: не дай Бог, украинские политики будут пугать народ Украины опасными происками «москалей», угрожать обращением в ООН, к помощи НАТО.
Были предприняты попытки отмены ратификации путем обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Было ясно, что Суд не поддержит запрос, но и оставлять без внимания грубые нарушения правовых норм как в самом Законе, так и в процедуре прохождения ратификации Закона было бы неправильно.
22 января 1999 года состоялось заседание Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, на котором были заслушаны и обсуждены результаты рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» и проект постановления Государственной Думы «Об отмене постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Комитет решил: принять предложенный проект заключения Комитета; утвердить текст проекта постановления Государственной Думы по данному вопросу; рекомендовать Государственной Думе принять проект постановления Государственной Думы по вопросу повестки дня заседания Комитета; направить решение Комитета и заключение Комитета с текстом проекта постановления Государственной Думы и другими сопроводительными документами в Совет Государственной Думы для включения указанного проекта постановления Государственной Думы в повестку дня заседания Государственной Думы 27 января 1999 года.
В Заключении Комитета, принятом в связи с допущенными нарушениями процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона «О ратификации Договора» от 25 декабря 1998 года, говорилось следующее.
Одним из правовых изъянов Договора, отмеченных было закрепление в тексте статьи 12 понятия «национальные меньшинства», которое вступило в противоречие с основами конституционного строя и основами правового статуса личности (главы I и II Конституции Российской Федерации). Другим правовым изъяном текста Договора было закрепление в статье 2 подтверждения нерушимости существующих границ между Россией и Украиной, которые к настоящему времени не только не демаркированы, но даже и не делимитированы.
Указанные правовые положения были впоследствии усугублены разрушением окончательного текста Договора через искажение процедуры выражения согласия на обязательность международного договора. В частности, Договор внесен в Государственную Думу без учета подпункта а) пункта 1 статьи 2 и статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. В связи с этим не выполнена статья 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», определяющая порядок внесения на ратификацию международных договоров, а именно — не представлены в Государственную Думу Совместное заявление Российской Федерации и Украины, Российско-Украинская декларация, подписанные президентами двух стран в день подписания самого Договора, а также заявление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.), а также Обращение Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, из которого следовало, что 14 января 1998 года были завершены процедуры, необходимые для принятия Договора законодательной властью Украины.
При рассмотрении Договора докладчиком выступил Министр иностранных дел Российской Федерации И.С. Иванов, который не был назначен соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса о ратификации указанного Договора.
В случае возможного вступления Договора в силу, — говорилось далее, — каждая из сторон на будущих переговорах по заключению различных соглашений может предложить свое толкование соответствующей рамочной статьи Договора. При этом каждая из них в соответствии со статьей 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должна будет толковаться в контексте всего договора, включая его преамбулу и документы, подписанные президентами одновременно с Договором, а также в контексте Обращения Верховного Совета Украины и Заявления Государственной Думы.
В результате толкования рамочных статей Договора по схеме, указанной выше, можно утверждать, что Россия будет являться участником одного Договора, а Украина — другого, то есть обязательства и права России и Украины по Договору согласно подпункту b) пункта 4 статьи 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года носят неадекватный характер.
В силу подпункта b) пункта 3 статьи 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года можно утверждать, что произошло нарушение договорного положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора. Таким образом, ставятся под вопрос как сама возможность, так и ценность договорных отношений между Россией и Украиной в области, регулируемой Договором, что представляет собой непосредственную угрозу договорной цели.
В ходе обсуждения палатой проекта федерального закона о ратификации Договора фракция КПРФ в соответствии с частью 1 статьи 94 Регламента Государственной Думы внесла проект постановления о заявлении Государственной Думы в связи с ратификацией Договора и проект заявления Государственной Думы в связи с ратификацией Договора. Указанные документы были внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым: «В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию международного договора заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении».
В Заявлении Государственной Думы делался основной акцент на процедуре подтверждения Государственной границы Российской Федерации и Украины, хотя процессы делимитации и демаркации границы были еще в начале пути. Кроме того, в первом абзаце статьи 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» закреплено: «Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению». Наряду с указанным существуют специальные юридические документы о статусе города Севастополя и о правовой оценке изменения статуса Крыма, которые опубликованы и являются действующими, а также волеизъявления как населения города Севастополя, так и Крыма.
Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, определенных статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возможности реализации своего права законодательной инициативы.
Таким образом, была нарушена статья 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации — принцип верховенства Конституции Российской Федерации в части соблюдения процедуры законотворчества в Российской Федерации.
Совет Государственной Думы, рассмотрев вопрос о проекте Постановления Государственной Думы «Об отмене Постановления Государственной Думы Российской Федерации «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной», внесенный депутатом Государственной Думы В.Г. Вишняковым, принял, за подписью Селезнева Г. Н., решение: направить указанный проект постановления Государственной Думы на рассмотрение пленарного заседания Государственной Думы 13 января 1999 года. Однако в повестке дня заседания Государственной Думы 13 января 1999 года данный вопрос не значился.
5 февраля 1999 года собрание группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приняло решение «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации не вступившего в силу Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанного в городе Киеве 31 мая 1997 года». В решении говорилось, что в соответствии со статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статьями 3, 36, 37, 38, 39, 88 и 89 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и в порядке, установленном статьей 215 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Собрание группы депутатов Государственной Думы решило: обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации не вступившего в силу Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанного в городе Киеве 31 мая 1997 года. Депутату Государственной Думы председателю Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Тихонову Георгию Ивановичу, депутату Государственной Думы доктору юридических наук Вишнякову Виктору Григорьевичу и депутату Государственной Думы Столяровой Насиме Калимовне было поручено представлять группу депутатов Государственной Думы численностью 157 человек, подписавших указанный запрос, при его рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации. Подписи: Председатель Собрания А.Г. Чехоев, секретарь Собрания Н.К. Столярова.
В самом запросе, подписанном 157 депутатами Государственной Думы, была изложена следующая позиция:
1. Не вступивший в силу Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанный в городе Киеве 31 мая 1997 года, не подлежит введению в действие и применению для Российской Федерации из-за несоответствия положений статей 2, 3 и 12 Договора Конституции Российской Федерации (статьи 4, 5 и 67).
2. При вступлении Договора в силу создается правовой прецедент территориальных уступок России иностранным государствам и нормативного правового закрепления статуса национального меньшинства в нарушение правовых основ конституционного строя и федеративных отношений, прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации (главы 1, 2 и 3 Конституции Российской Федерации). Это создает реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации, ее суверенитету и территориальной целостности, а также может послужить стимулом для предъявления территориальных претензий другими государствами.
3. На территории Украины ущемляются права и свободы русского и других коренных народов, в том числе конституционные гарантии прав и свобод (глава 2 Конституции Российской Федерации) граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на Украине.
Вопрос о правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма стал предметом нескольких запросов депутатов Государственной Думы.
Так, в Конституционный Суд Российской Федерации — был внесен депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками запрос о соответствии Конституции Российской Федерации Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», Закона РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году».
Необходимые данные о представителях заявителя и их полномочиях:
Председатель Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Тихонов Георгий Иванович, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Чехоев Анатолий Георгиевич и заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Вакуленко Михаил Юрьевич.
Точные наименования, даты принятия актов, подлежащих проверке на соответствие Конституции Российской Федерации:
1. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» («Известия», 27 февраля 1954, №49).
2. Закон РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» (Сборник законов РСФСР и Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. 1946-1954 гг., 1955, с. 81).
Сведений об отмене, о признании утратившими силу, о внесении изменений или дополнений в Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», в Закон РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР, в Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 февраля 1992 года № 2292-1 «О продолжении работы по изучению правовой обоснованности решений Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 г. о выведении Крымской области из состава РСФСР» и в Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» органами государственной власти РСФСР, Российской Федерации, а равно и СССР не имеется.
В пункте 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» признано не имевшим юридической силы с момента принятия Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР».
В пункте 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» не была дана правовая оценка конституирования Законом РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» и последующим законодательством РСФСР данного факта. В указанном пункте Постановления не была дана правовая оценка Договора между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Украинской Советской Социалистической Республикой 1990 года, заключенного между республиками — составными частями единого государства — СССР, согласно статье 6 которого Россия и Украина признают и уважают территориальную целостность друг друга «в ныне существующих в рамках СССР границах». Также в указанном пункте Постановления не была дана правовая оценка международных договоров Российской Федерации (РСФСР), заключенных с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, в которых декларируется принцип территориальной целостности.
После распада СССР действие принципа территориальной целостности для государств-учредителей СССР как субъектов международного права стало осуществляться в границах по состоянию на момент утверждения Договора об образовании Союза ССР на I Съезде Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года в городе Москве.
28 июня 1996 года Верховный Совет Украины принял Конституцию Украины. В одностороннем порядке, без принятия соответствующего решения органов государственной власти Российской Федерации и без согласования с Российской Федерацией Украина распространила свою юрисдикцию на Крымскую область, включив Крымскую область как Автономную Республику Крым в административно-территориальное устройство Украины в статье 133 и в разделе X Конституции Украины.
Позиция заявителя по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации заключалась в следующем:
Государственная Дума считает, что:
1. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» противоречит статьям 4, 8 (часть 1), 12, 16 (часть 2) и Разделу второму (часть 2) Конституции Российской Федерации.
2. Закон РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» противоречит статьям 4, 8 (часть 1), 12,16 (часть 2) и Разделу второму (часть 2) Конституции Российской Федерации.
3. Пункт 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» не противоречит статьям 4, 8 (часть 1), 12, 16 (часть 2) и Разделу второму (часть 2) Конституции Российской Федерации.
4. Конституирование законодательством РСФСР и договорами РСФСР, заключенными в рамках СССР, факта передачи Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, последовавшее после принятия Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», с момента прекращения СССР 8 декабря 1991 года нарушает общепризнанные принципы и нормы международного права и не несет правовых последствий.
5. Статья 6 Договора между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Украинской Советской Социалистической Республикой, подписанного в городе Киеве 19 ноября 1990 года: «Высокие договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Украинской Советской Социалистической Республики в ныне существующих в рамках СССР границах», прекратила свое действие с момента прекращения СССР 8 декабря 1991 года.
6. Вопрос гражданства каждого гражданина Российской Федерации, постоянно проживающего в Крымской области (Республике Крым), может быть решен только путем заключения межгосударственного Соглашения об оптации (выборе гражданства): в данном случае — заключения Соглашения о выборе гражданства Украины гражданами России, постоянно проживающими в Крымской области (Республике Крым).
7. Государственный суверенитет Российской Федерации над Крымской областью в 1954 году не был передан Украине. Вопрос изменения принадлежности Крымской области (Республики Крым) может решаться исключительно в согласии с Конституцией Российской Федерации через всенародный опрос (референдум).
8. Российская Федерация — Россия, будучи государством-учредителем СССР, являясь государством-продолжателем территориальных прав РСФСР, правопреемником СССР и государством-продолжателем СССР, вправе осуществлять свой государственный суверенитет в границах, существовавших до вступления в силу Договора об образовании СССР, утвержденного I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года в городе Москве.
Требование, обращенное в связи с запросом, к Конституционному Суду Российской Федерации:
Дать правовую оценку решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году.
Проверить Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», Закон РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» на соответствие статьям 4, 8 (часть 1), 12, 16 (часть 2) и Разделу второму (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В связи с вышеизложенным просим Конституционный Суд Российской Федерации подтвердить конституционность пункта 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», неконституционность Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» и неконституционность Закона РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР».
Просим рассмотреть настоящий запрос в сжатые сроки в связи с подготовкой к подписанию политического Договора между Российской Федерацией и Украиной, а также с отсутствием договоренности между сторонами по комплексному урегулированию проблем Черноморского флота.
Комитет утвердил текст проекта постановления Государственной Думы «Об отмене постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 1998 года № 3459-П ГД «О Федеральном законе «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» и о заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «В связи с ратификацией Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» с учетом замечаний и предложений Правового управления Аппарата Государственной Думы.
В связи с вышеизложенным депутаты Государственной
Думы просят Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие Конституции Российской Федерации не вступившего в силу Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
В запросе излагались конкретные основания к рассмотрению настоящего запроса Конституционным Судом Российской Федерации:
Указанный Договор, направленный для проверки на соответствие Конституции Российской Федерации, согласно статье 106 (пункт «г») Конституции Российской Федерации и статье 15 (часть 1, пункт «г») Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» подлежит ратификации в форме федерального закона. В настоящем времени он не вступил в силу, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и находится на рассмотрении в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
12 февраля 1999 года Председатель Комитета СНГ Г.И. Тихонов направил Председателю Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглаю письмо, в котором говорилось:
В дополнение к исходящему № 195 от 12 февраля 1999 года об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации не вступившего в силу Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанного в городе Киеве 31 мая 1997 года.
Настоящий Договор ратифицирован Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Планируемая дата рассмотрения 17 февраля 1999 года.
Учитывая, что по мнению группы депутатов Государственной Думы численностью сто пятьдесят семь человек, отдельные положения Договора затрагивают основы конституционного строя, федеративного устройства, права и свободы граждан Российской Федерации и то, что вступление в силу и исполнение Договора создает реальную угрозу национальной безопасности России, ее суверенитету и территориальной целостности убедительно прошу Вас воспользоваться предоставленным статьей 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом обратиться в Совет Федерации с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанного в городе Киеве 31 мая 1997 года, до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации.
Письмо осталось без ответа.
Законом о Конституционном Суде такого рода просьбы не урегулированы и не могут приниматься во внимание Конституционным Судом. В свою очередь самому Суду законом предоставлено право «в случаях, не терпящих отлагательства» обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации (часть 3 статьи 42). Речь идет о предложении, поэтому остается рассчитывать только на добрую волю соответствующих органов и должностных лиц.
Поскольку запрос был принят к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации в пленарном заседании, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации поручил одному из судей предварительно изучить обращение депутатов Государственной Думы, которое в соответствии со статьей 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации должно было быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения. И только после этого Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по вопросу принятия обращения к рассмотрению в пленарном заседании не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей, которому это было поручено (ст. 42 Закона).
Закон о Конституционном Суде Российской Федерации содержит специальную главу X «Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации». Глава не содержит конкретных сроков прохождения рассмотрения дела о проверке конституционности не вступивших в силу международного договора Российской Федерации. Предусмотренные ст. ст. 41-42 Закона сроки прохождения данного дела являются общими для всех обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не учитывают особенности прохождения дела о не вступивших в силу международных договорах. Сроки могут меняться в зависимости от субъективного желания судей Конституционного Суда.
Глава X имеет поэтому весьма неустойчивую правовую основу, декларативна по своему содержанию и не гарантирует положительного решения вопроса о признании не вступившего в силу проверка Конституционного Договора становится не подведомственной Конституционному Суду.
Применительно к запросу Государственной Думы Конституционный Суд «разрешил вопрос» весьма просто — дождавшись (и не предпринимая никаких действий), когда можно будет провозгласить, что международный договор не может быть ратифицирован или вступить в силу для Российской Федерации иным образом.
Напомним, что Договор 1997 года был ратифицирован Советом Федерации 17 февраля 1999 года. При этом в Постановлении Совета Федерации о ратификации было определено, что обмен ратификационными грамотами по Договору следует произвести после ратификации Верховной Радой Украины трех Соглашений между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту. Названные соглашения были ратифицированы Верховной Радой Украины 24 марта 1999 года. По информации МИД Российской Федерации обмен ратификационными грамотами по Договору был запланирован на 1 апреля 1999 года. С этого момента Договор вступал в силу, и, следовательно, проверка его конституционности должна была стать не подведомственной Конституционному Суду, что и стало бы основанием для принятия им «отказного» определения согласно п. 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Однако Соглашения по Черноморскому флоту вступали в силу не после их ратификации Верховной Радой Украины, а после обмена ратификационными грамотами по Соглашениям. Соответственно и Договор должен был вступить в силу по завершению всех стадий процесса ратификации как по Договору, так и по Соглашениям.
Процедуры по подписанию ратификационных грамот по черноморским соглашениям завершились в июне 1999 года, а сам обмен грамотами произошел в июле 1999 года. С этого срока и вошел в силу Договор 1997 года, а не с 1 апреля 1999 года. «Ускорение» срока вступления Договора 1997 года путем «упрощения» процедуры вступления в юридическую силу Соглашений о Черноморском флоте привело к грубому нарушению норм международного права.
Пока Суд занимался предварительным изучением запроса, процесс подготовки к обмену ратификационными грамотами как в Украине, так и в России шел полным ходом. Стало ясно, что соревнование в этой гонке выиграет исполнительная власть. Уже 1 апреля 1999 г. Россия и Украина обменялись ратификационными грамотами, и Договор вступил в силу. Суду лишь оставалось вынести решение об отказе в рассмотрении запроса по существу, поскольку он не вправе был оценивать конституционность вступившего в силу Договора.
Перед Конституционным Судом стояла одна единственная цель — не допустить рассмотрения запроса Государственной Думы на заседании Конституционного Суда. С многочисленными процедурными нарушениями Закона о Конституционном Суде эта цель была достигнута.
29 апреля 1999 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определение № 62-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности статей 2, 3 и 12 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной{109}.
В определении, подписанном Председателем Конституционного Суда РФ М. Баглаем и его заместителем Т. Морщаковой, излагалось следующее:
1. 12 февраля 1999 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос 157 депутатов Государственной Думы о проверке конституционности статей 2, 3 и 12 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанного в городе Киеве 31 мая 1997 года. По мнению заявителей, Договор не подлежит введению в действие и применению в Российской Федерации из-за несоответствия его статей 2, 3 и 12 статьям 4, 5 и 67 Конституции Российской Федерации.
Статья 2 Договора предусматривает, что Высокие Договаривающиеся Стороны в соответствии с положениями Устава ООН и обязательствами по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ.
Согласно статье 3 Договора Высокие Договаривающиеся Стороны строят отношения друг с другом на основе принципов взаимного уважения, суверенного равенства, территориальной целостности, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, неприменения силы или угрозы силой, включая экономические и иные способы давления, права народов свободно распоряжаться своей судьбой, невмешательства во внутренние дел, соблюдения прав человека и основных свобод, сотрудничества между государствами, добросовестного выполнения взятых международных обязательств, а также других общепризнанных норм международного права.
Заявители полагают, что названные положения создают и закрепляют международно-правовую основу территориальных уступок России Украине, а отсутствие между сторонами договоров, касающихся разграничения территориального моря и воздушного пространства над ним, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, подрывает национальную безопасность, государственный суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации.
Статья 12 Договора предусматривает защиту и гарантии прав национальных меньшинств. По мнению заявителей, включение в правовую систему Российской Федерации норм о статусе национальных меньшинств приведет к возникновению правовой коллизии и неопределенности, которые могут иметь негативные последствия, затрагивающие правовые основы конституционного строя и федеративных отношений, права и свободы человека и гражданина.
2. В период предварительного изучения данного запроса в соответствии со статьей 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а именно 17 февраля 1999 года, Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой Федеральный закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной», а 2 марта 1999 года Президент Российской Федерации его подписал; 1 апреля 1999 года по Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной был осуществлен обмен ратификационными грамотами между сторонами, что согласно статье 39 Договора означает его вступление в силу с этой даты. Такой порядок определен и Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», статья 24 которого устанавливает, что международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным законом и в порядке и в сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.
Между тем в соответствии со статьей 125 (часть 2, пункт «г») Конституции Российской Федерации, статьями 3 (подпункт «г» пункта 1 части первой) и 89 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации правомочен проверять конституционность лишь не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; разрешение дел о проверке соответствия Конституции Российской Федерации вступивших в силу международных договоров Российской Федерации неподведомственно Конституционному Суду Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 41, 68 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил: Прекратить производство по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной в связи с вступлением указанного Договора в силу.
Несомненно, члены Конституционного Суда знали о содержании изложенного документа, как и о других решениях и заключениях Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками. Не исключено, что перспектива рассмотрения конституционного запроса Государственной Думы не вдохновляла конституционных судей. Тем более, что процедура рассмотрения Договора 1998 года в Государственной Думе давала веские основания для серьезного обсуждения весьма спорных аспектов не вступившего в силу международного Договора Российской Федерации и признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Верховный Совет Украины также сопроводил ратификацию Договора Обращением к Федеральному Собранию Российской Федерации, где обозначил круг дополнительных претензий Украины к России, удовлетворение которых, по замыслу депутатов Верховного Совета Украины, «устранит препятствия для полноценного сотрудничества в духе дружбы, партнерства, взаимного уважения и равноправия».
Поскольку Верховный Совет Украины в соответствии со статьей 85 (часть 5) Конституции Украины уполномочен определять основы внутренней и внешней политики государства, а в силу пункта 1 статьи 7 Закона Украины «О международных договорах Украины» законы о ратификации международных договоров Украины подписываются Председателем Верховного Совета Украины, указанное Обращение, устранив количественную асимметрию, закрепило одностороннее заявление Украины по ряду юридически значимых позиций.
При этом неясно, желает ли этим односторонним заявлением Верховный Совет Украины исключить или изменить действие положений Договора в их применении к России. С учетом этого было бы юридически некорректно оставить без внимания указанное одностороннее заявление, в отношении которого впоследствии можно утверждать:
что оно сделано при принятии Договора, то есть при выражении согласия на обязательность Договора;
что посредством этого заявления Верховный Совет Украины желает исключить или изменить юридическое действие положений Договора в их применении к России, до исполнения ею требований Верховного Совета Украины, перечисленных в заявлении.
Следовательно, такое одностороннее заявление при желании может быть истолковано как попадающее под определение «оговорка», предусмотренное подпунктом d) пункта 1 статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.
Оговорка же государства к Договору в силу подпункта а) пункта 1 статьи 21 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года имеет юридическое последствие: оговорка «изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношении с этим другим участников положения договора, к которым оговорка относится, в пределах сферы действия оговорки».
Как пример можно привести предусмотренный в пункте 4 Обращения Верховного Совета Украины термин «русское национальное меньшинство», который можно толковать как обозначающий коренное русское население, живущее на своих исконных землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины.
Указанные документы внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым «В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию международного договора заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении». Тем более, что в Заявлении Государственной Думы делается основной акцент на процедуре подтверждения Государственной границы Российской Федерации и Украины, хотя процессы делимитации и демаркации границы в начале пути. Кроме того, в первом абзаце статьи 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» закреплено: «Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению». Наряду с указанным существуют специальные юридические документы о статусе города Севастополя и о правовой оценке изменения статуса Крыма, которые опубликованы и являются действующими, а также волеизъявления как населения города Севастополя, так и Крыма.
Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, определенного статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возможности реализации своего права законодательной инициативы.