§ 9. Внутригосударственный контроль за реализацией международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией как государством – участником Таможенного союза

§ 9. Внутригосударственный контроль за реализацией международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией как государством – участником Таможенного союза

Развитие системы международно-правовых и внутригосударственных средств обеспечения международных договоров вызвано объективными потребностями международных отношений. Широкое внедрение указанных средств является в современный период важным условием укрепления международного правопорядка[501]. Внутригосударственный контроль со стороны органов публичной власти за реализацией международных договоров является важным средством обеспечения выполнения международных обязательств государства. Так, одной из важных составляющих деятельности Правительства РФ, связанной с реализацией международных договоров Российской Федерации является контроль. Контроль за выполнением международных договоров Российской Федерации должен являться одним из важных направлений в деятельности Правительства РФ. Взаимосвязь контрольных полномочий Правительства РФ и функционирования министерств и ведомств в сфере реализации международных обязательств обусловлена тем, что именно на последние возлагается основная часть работы по выполнению международных договоров Российской Федерации и иных международно-правовых актов, являющихся обязательными для Российской Федерации. Говоря о контроле, осуществляемом Правительством РФ за деятельностью министерств и ведомств, в юридической литературе отмечается следующее: в одном случае это может быть проверка действий или решений указанных органов власти, в другом – инспектирование или ревизия их решений, в третьем – рассмотрение жалоб на действия (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти и применение дисциплинарных мер ответственности или дача указаний об отмене решения федерального органа исполнительной власти[502].

Правовое закрепление осуществления руководства и контроля Правительства РФ за министерствами и ведомствами отражено в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[503]. В этой статье установлено, что Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Также важно иметь в виду и ст. 21 указанного Федерального конституционного закона, согласно которой Правительство РФ обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам. Как уже отмечалось, под международными договорами следует понимать не только межгосударственные и межправительственные договоры, но и договоры межведомственного характера, особенно те, которые имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации. В связи с этим следует обратить внимание, что согласно п. 4 ст. 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Правительство РФ принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если такие договоры имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.

Регламент Правительства Российской Федерации[504] предусматривает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров Российской Федерации; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ); принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Согласно Регламенту Правительство РФ в целях осуществления контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ и решений Правительства РФ:

• заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (в пределах компетенции Правительства РФ), а также руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ);

• дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций;

• принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ;

• вносит Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ.

Итак, проанализировав вышеизложенное, мы можем сказать, что Правительство РФ наделено в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимыми полномочиями для контроля за реализацией международных договоров Российской Федерации. В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» отмечено, что общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ (п. 4 ст. 32). В связи с тем, что количество международных договоров Российской Федерации достаточно и велико и продолжает постоянно расти, ограничиться таким общим наблюдением МИДа России нельзя. Такой общей нормы явно недостаточно. МИД России фактически не сможет справиться со всем массивом международных договоров. Так, Н. Шевич справедливо считает, что есть основания для сомнения в том, что МИД России в состоянии обеспечить наблюдение и действенный контроль за огромным массивом договоров[505]. Кроме того, следует учитывать и отличия контроля за реализацией международных договоров от общего наблюдения, осуществляемого МИД РФ. Контроль, в отличие от такого общего наблюдения, предусматривает вмешательство в административную деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц[506].

Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства. Ю. А. Тихомиров справедливо считает, что деятельность министерств и ведомств в сфере реализации международных договоров нуждается в совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров РФ практически не отражены в положениях о министерствах[507]. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства)[508] дает нам основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров РФ в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств, которая в настоящее время имеет стихийный и несистематизированный характер. Представляется, что функция по реализации международных договоров РФ должна быть отражена во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти. Как известно, положение о федеральном органе исполнительной власти является тем нормативным правовым актом, в котором наиболее подробно прописана компетенция того или иного министерства или ведомства.

Как уже было отмечено, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» установил, что «федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств». Как можно заметить, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» в самой общей форме установил обязанность для министерств и ведомств в обеспечении реализации международных договоров Российской Федерации. Расширительное толкование термина «международный договор Российской Федерации» дает нам все основания для включения сюда наряду с межгосударственными и межправительственными договорами также и международных договоров Российской Федерации межведомственного характера (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Здесь необходимо подчеркнуть, что установление такой обязанности для федеральных органов исполнительной власти является важной составляющей для выполнения международных договоров; и, в свою очередь, для реализации одного из императивных принципов современного международного права – принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Вместе с тем большой массив международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, идет по линии решений, принимаемых органами Таможенного союза, включая Евразийскую экономическую комиссию. Однако на национальном уровне механизмов контроля за реализацией таких решений не предусмотрено, что может негативным образом сказаться на их эффективности.

Таким образом, на уровне внутригосударственной правовой регламентации требуется решение вопросов, связанных с осуществлением контроля за реализацией международных обязательств, вытекающих в первую очередь из членства в межгосударственных интеграционных объединениях. Данный вывод обусловлен тем, что международные договоры и решения органов межгосударственного объединения достаточно сложны и разнообразны, а их имплементация порой предполагает гораздо более сложные механизмы, чем для реализации международных договоров, регламентирующих те или иные сферы взаимного сотрудничества.

В связи с этим интересной представляется законодательное решение подобного вопроса, выработанное одним из государств – членов Таможенного союза, а именно Республикой Беларусь. Так, Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» содержит ст. 35 «Контроль за заключением и исполнением международных договоров Республики Беларусь». Данная статья предусматривает, что Министерство иностранных дел Республики Беларусь координирует и контролирует заключение международных договоров Республики Беларусь и их исполнение государственными органами Республики Беларусь, департаментом государственного органа, а также в пределах своей компетенции оказывает содействие государственным органам Республики Беларусь, департаменту государственного органа в исполнении международных договоров[509].

Государственные органы Республики Беларусь, департамент государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, ежегодно до 1 декабря отчетного года направляют в Министерство иностранных дел Республики Беларусь отчеты о заключении международных договоров, о выполнении (в случае невыполнения – с указанием причин невыполнения и о принятых мерах по выполнению) нормативных правовых актов о совершении юридических действий в отношении проектов международных договоров (международных договоров), о выполнении ими и другими участниками международных договоров обязательств, вытекающих из данных международных договоров, а также информацию о результатах исполнения международных договоров и конкретные предложения по заключению и обеспечению исполнения международных договоров[510].

Министерство иностранных дел Республики Беларусь на основе полученных материалов ежегодно до 15 января года, следующего за отчетным, вносит в Совет Министров Республики Беларусь указанную в ч. 2 ст. 35 информацию. Совет Министров Республики Беларусь ежегодно до 15 февраля года, следующего за отчетным, представляет указанную информацию Президенту Республики Беларусь.

Таким образом, опыт Республики Беларусь мог бы быть использован в законодательстве Российской Федерации, касающемся контроля за реализацией международных договоров. Представляется, что взаимное использование опыта правового регулирования, применяемого в государствах – членах Таможенного союза, будет способствовать более эффективному выполнению международных обязательств и развивать интеграцию.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.